У.бр.57/2021

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 15 декември 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на ставот 2 од членот 1 од Гранскиот колективен договор за органите на државна управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавните обвинителства, казнено- поправните и воспитно-поправните установи, Државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје, агенциите, фондовите и другите органи основани од Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2020 и 172/2021).

2. Николче Мушаревски од Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесe иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Наводите изнесени во иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на член 1 став 2 од Гранскиот колективен договор се однесуваат на тоа дека подносителот ги оспорува од причина што истите биле дискриминирачки и не биле во согласност со Законот за вработените во јавниот сектор, Законот за административни службеници, Законот за работните односи, принципите на меѓународните акти во поглед на остварувањето на правата, со членот 7 од Меѓународниот пакт за економските, социјалните и културните права од 1966 година, членот 1 од Конвенцијата за еднакво наградување од 1951 година, членот 4 од Европската социјална повелба од 1966 година донесена од Советот на Европа, членот 14 од Европската конвенција за заштита на човекови права и членот 1 од Протоколот бр.12 кон Европската конвенција за заштита на човекови права.

Според наводите во иницијативата вработените во Министерството за внатрешни работи имале статус на овластени службени лица, дека овој Грански колективен договор не се применувал на вработените во Министерството за одбрана, Министерство за економија, Министерството за здравство и Министерството за образование и наука. Понатаму во иницијативата се цитираат членот 2 од Законот за вработените во јавниот сектор според кој било определено дека работодавачи во јавниот сектор биле органите на државната власт, институциите од областа на здравството, социјалната политика, културата агенциите, фондовите итн. Исто така, се цитира членот 5 од Законот за организација и работа на органите на државната управа во локалната власт, во културата, здравството, образованието итн и дека во зависност од институцијата во која се вработени административните службеници биле државни и јавни службеници според Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Во иницијативата е наведено дека дискриманицијата се однесувала во ползувањето на правата од Гранскиот колективен договор и како пример се наведува правото на регрес за годишен одмор за вработените лица и се прави споредба со вработените административни или државни службеници по различни министерства со оглед на тоа дека Законот за административни службеници бил закон lex specialis за сите административни службеници во Македонија. Меѓутоа според оспорената одредба од Гранскиот колективен договор истата не важела за вработените лица во министерствата за здравство, одбрана, образование, па следствено на тоа, тие вработени во истите министерства, немале право на регрес за годишен одмор, но оспорениот Грански колективен договор важел за истата категорија на вработени лица во министерствата за финансии, правда, економија и тие имале право на регрес за годишен одмор. Истото било и со јавните службеници и затоа во иницијативата се поставуваат неколку прашања во однос на тоа која била разликата помеѓу административниот службеник вработен во Министерството за економија и Министерството за одбрана и зошто оспорениот договор да важи во Министерството за земјоделие или економија, а да не важи за административните службеници во министерствата за здравство или одбрана односно врз основа на кој член од Уставот или кој закон била направена оваа дискриминација.

3. Судот на седница утврди дека во главата прва која се однесува на „Општите одредби“ од Гранскиот колективен договор за органите на државна управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавните обвинителства, казнено поправните и воспитно – поправните установи, Државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје, агенциите, фондовите и другите органи основани од Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2020 и 172/2021) се уредува предметот на Гранскиот колективен договор и во член 1 став 1 е утврдено дека „Со овој колективен договор се уредуваат правата, обврските и одговорностите и други прашања во врска со работниот однос на вработените во органите на државната управа, судовите, јавните обвинителства, казнено – поправните и воспитно – поправните установи, државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на градот Скопје, агенциите, фондовите и други органи основани од Собранието на Република Северна Македонија. „Овој колективен договор не се однесува на вработените во органите на државната управа од областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето, како и на вработените во институциите кои вршат дејности од областа на образованието и науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, јавното информирање, комуналните и други дејности заради кои се основани јавните претпријатија (оспорен став 2).“

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другото, е утврдено владеењето на правото.

Согласно член 9 од Уставот на Република Северна Македонија граѓаните се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување; имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 32 став 2 од Уставот, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Согласно став 3 од истиот член, секој има право на соодветна заработувачка, а согласно став 5, остварувањата на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Од наведените уставни одредби произлегува дека правата и положбата на вработените се уредува со закон и со колективни договори, дека со колективните договори се доуредуваат правата и обврските на работниците и работодавачите и дека тие мора да бидат во согласност со Уставот и законите.

Со Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019 и 110/2019) се уредуваат организацијата, надлежностите и работата на органите на државната управа. Органите на државната управа, како дел од извршната власт, се основаат во областите и подрачјата кои се од значење за вршење на функциите на државата и за ефикасно остварување на правата и должностите на граѓаните и правните лица.

Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 27/2016, 35/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.143/2019 и 14/2020) е рамковен закон со кој се воспоставуваат основните начела за вработување во јавниот сектор. Целта на овој закон е на систематски начин да се уредат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор.

Согласно член 2 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор се регулира опфатот и поимот работодавачи во јавниот сектор, и истите се систематизирани на следниов начин: – органите на државната и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон и – институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје. Во ставот 2 од истиот член законодавецот утврдил дека вработени во јавниот сектор се лицата кои засновале работен однос кај некој од работодавачите од ставот 1 на овој член. За вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори.

Во членот 14 од Законот за вработените во јавниот сектор е утврдена класификација на работните места во јавниот сектор, и истите се групирани во четири групи: – групa I – работни места на административни службеници, односно лица кои засновале работен однос во институциите на јавниот сектор заради вршење на работи од административна природа, – групa II – работни места на службени лица со посебни овластувања, односно лица кои засновале работен однос во институциите на јавниот сектор од областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето заради извршување на посебни овластувања, – група III – работни места на даватели на јавни услуги, односно лица кои засновале работен однос во институциите на јавниот сектор заради вршење на работи поврзани со дејностите од јавен интерес согласно со закон, кои не се од административна природа и – група IV – работни места на помошно-технички лица, односно лица кои засновале работен однос во институциите на јавниот сектор заради одржување, обезбедување, вршење на превоз, како и други помошни и технички работи со кои се обезбедува непречено функционирање на институциите.

Во рамките на секоја група се утврдуваат една или повеќе подгрупи на работни места. Во рамките на секоја категорија на работните места се утврдува едно или повеќе нивоа на работните места. Нивоата на работните места се опишуваат со звања, односно со стручен или со научен назив, при што најниско ниво во категоријата е влезното ниво. Kатегориите и нивоата се утврдуваат во посебните закони и со колективните договори согласно со видот на потребните стручни квалификации и работните компетенции, одговорноста, видот и сложеноста на работите и на работните задачи, како и согласно со други критериуми од значење за работното место.

Со Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019 и 14/2020), се воспоставува целосен и синхронизиран систем на администрација базиран на знаење, односно воведување на целосно нов модерен пристап кон управувањето со човечките ресурси, со елементи на корпоративно управување, согласно со најдобрите светски практики за управување базирано на компетенции преку уредување на статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособувањето, мерењето на учинокот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници. Предмет на Законот за административни службеници се статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници.

Според членот 3 од Законот за административни службеници се дава дефиницијата за административниот службеник, и согласно ставот 1 административен службеник е лице кое засновало работен однос заради вршење на административни работи во некоја од следниве институции: органите на државната и локалната власт и другите државни органи основани согласно со Уставот и со закон и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје. Со ставот 2 се предвидени видовите административни службеници, па така, во зависност од институцијата во која е вработен, административниот службеник може да биде: државен службеник, односно друг вид на службеник утврден со посебен закон или јавен службеник.

Согласно членот 203 од Законот за работни односи, колективен договор се склучува како општ на ниво на Република, посебен на ниво на гранка односно оддел, согласно со Националната класификација на дејности и поединечен на ниво на работодавач. Во членот 217 од истиот закон е утврдено дека посебниот колективен договор за гранката, односно одделот го склучуваат репрезентативниот синдикат и репрезентативното здружение на работодавачите на ниво на гранка, односно оддел, а во членот 226 и членот 227 законодавецот утврдил дека колективен договор може да се склучи на определено време за период од две години, со можност за продолжување, со писмена согласност на страните на договорот, а колективен договор склучен на определено време престанува да важи со истекот на времето за кое е склучен и со спогодба на сите учесници или со откажување, на начинот утврден со колективниот договор.

Гранскиот колективен договор за органите на државната управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавните обвинителства, казнено-поправните и воспитно-поправните установи, Државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на Градот Скопје, агенциите, фондовите и другите органи основани од Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.51/2020) е склучен од Министерството за информатичко општество и администрација надлежно за вработените во областа на државната администрација, од една страна и Синдикатот на работниците од управата, правосудните органи, здруженија на граѓани на Република Македонија (УПОЗ), од друга страна.

Овој Грански колективен договор се однесува на вработените во органите на државната управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавни обвинителства, казнено – поправните и воспитно-поправните установи, државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на градот Скопје, агенциите, фондовите и други органи основани од Собранието на Република Северна Македонија. Односно истиот не се однесува на вработените во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето, здравството, образованието и науката, културата, трудот и заштитата на децата, јавното информирање, комуналните и други дејности заради кои се основани јавните претпријатија.

Имено, согласно членот 1 став 1 од оспорениот Грански колективен договор се уредуваат правата, обврските и одговорностите и други прашања во врска со работниот однос на вработените во органите на државната управа, судовите, јавните обвинителства, казнено – поправните и воспитно – поправните установи, државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на градот Скопје, агенциите, фондовите и други органи основани од Собранието на Република Северна Македонија. Во ставот 2 од истиот член, кој е оспорен од подносителот на иницијативата, е утврден исклучокот, односно дека овој колективен договор не се однесува на вработените во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето, здравството, образованието и науката, културата, трудот и заштитата на децата, јавното информирање, комуналните и други дејности заради кои се основани јавните претпријатија.

Според член 2 став 1 од Грански колективен договор се предвидува дека работодавачи во смисла на овој колективен договор се органите на државната управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавни обвинителства, казнено – поправните и воспитно-поправните установи, државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на Градот Скопје, агенциите, фондовите и други органи основани од Собранието на Република Северна Македонија (во натамошниот текст работодавачот), а согласно ставот 2 се предвидува дека вработени во смисла на овој колективен договор се вработените кои засновале работен однос кај работодавачот од ставот 1 на овој член.

Со членот 14 од Законот за вработените во јавниот сектор, законодавецот не случајно ја направил класификацијата на работните места, токму поради фактот дека истите имаат различен статус и извршуваат различни работни задачи. Во групата II – работни места на службени лица со посебни овластувања, односно лица кои засновале работен однос во институциите на јавниот сектор од областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето заради извршување на посебни овластувања, утврдени се единаесет подгрупи, кои на јасен начин утврдуваат кои се вработени со посебни овластувања во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето и за истите овој Грански колективен договор не се применува.

Во групата III – работни места на даватели на јавни услуги во јавните установи, јавните претпријатија основани од Република Северна Македонија, од општините, од Градот Скопје или од општините во Градот Скопје, се утврдени пет подгрупи на вработени кои се од областа на здравството, на образованието и на науката, даватели на јавни услуги во областа на трудот, социјалните работи и заштитата на децата, даватели на јавни услуги во областа на културата и на јавното информирање, даватели на јавни услуги во областа на комуналните дејности и на други дејности заради кои се основани јавните претпријатија.

Оттука, самата класификација, која е појдовна основа за тоа на кои вработени ќе се однесува самиот Грански колективен договор, сама по себе не е дискриминирачка. Подносителот на иницијативата, ги наведува вработените во Министерството за внатрешни работи, Министерството за одбрана, Министерствто за економија, Министерството за здравство и Министерството за образование и наука како органи на државна управа во кои има вработени административни службеници и за кои овој Грански колективен договор не се применувал. За Министерството за внатрешни работи и органот во состав на Министерството за внатрешни работи – Бирото за јавна безбедност, согласно член 3 став 3 од Законот за вработените во јавниот сектор, се применуваат само главите III и IV од овој закон, односно правата и обврските на овие вработени се регулираат во нивниот материјален закон.

Во одговор на поставените прашања во иницијативата, потребно е да се земе во предвид дека Уставот определува дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори. Тоа значи дека Уставот препуштил со колективен договор да се доуредуваат правата и обврските на работникот и работодавачот и дека колективниот договор мора да биде во согласност со Уставот и со закон. Од друга страна, Законот за работните односи кој ги уредува колективните договори, утврдува постоење на три вида колективни договори: општ, посебен и поединечен, што значи дека законодавецот пропишал систем на колективно договарање со кој, како целина, се доуредуваат правата и обврските на работодавачите и работниците. Притоа, постои законско ограничување дека со колективен договор не може да се определат помали права од правата утврдени со закон, а ако содржат такви одредби, се сметаат за ништовни и се применуваат соодветни одредби од закон. Исто така, постои и законско овластување со колективен договор да може да се одредат правата, кои за работниците се поповолни, отколку што ги определува овој закон.

Законот утврдува задолжителна и непосредна примена на општиот колективен договор за сите работодавачи членови на здружението на работодавачите потписници на колективниот договор или кои дополнително му пристапиле на здружението. Во случајот со општиот колективен договор за јавниот сектор, работодавачи за кои постои законска обврска за задолжителна и непосредна примена на овој колективен договор се органите на државната власт, јавните установи, заводите, агенциите, организациите и другите правни лица од јавниот сектор кои вработуваат работници и се финансираат од Буџетот на Република Северна Македонија, а работници за кои постои законска обврска за задолжителна и непосредна примена на овој колективен договор се физичките лица кои засновале работен однос кај овие работодавачи. Задолжителноста и непосредната примена на општиот колективен договор значи дека со посебен или поединечен колективен договор не можат да се утврдат помали права од правата утврдени со закон и овој колективен договор, но исто така, тоа значи и обврска за договорните страни, при преговарањето и склучувањето на посебните и поединечните колективни договори, во кои можат да утврдат поголеми права, покрај почитувањето на законските одредби, да ги почитуваат и начелата и принципите на кои се заснова општиот колективен договор, со оглед дека тие се однесуваат и се задолжителни и за договорните страни – работодавачи и работници кои склучуваат посебен или поединечен колективен договор.

Поради наведеното, Судот оцени дека, определбата искажана во Општиот колективен договор за јавниот сектор дека со колективен договор на ниво на гранка, односно на ниво на работодавач можат да се утврдат поголеми права од правата утврдени со закон и општиот колективен договор, ако тоа не е во спротивност со закон и овој колективен договор, не треба да се толкува во смисла на ограничување на правата на вработените утврдени со закон, туку треба да се толкува во функција на обезбедување на владеењето на правото и заштита на веќе договорените права со општ колективен договор, што е во интерес на двете договорни страни при преговарањето и склучувањето на посебен и поединечен колективен договор.

Со оспорениот грански колективен договор, согласно одредбите од Уставот, Законот за вработените во јавниот сектор, Законот за административните службеници и Законот за работните односи, на експлицитен начин се уредува опфатот на вработените согласно нивниот статус за кој се применува, а со исклучокот се опфатени вработените кои се со статус на овластени службени лица и даватели на услуги и се вработени во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето, здравството, образованието и науката, културата, трудот и заштитата на детето, јавното информирање, комуналните и други дејности заради кои се основани јавните претпријатија, и за истите се склучени и се применуваат колективни договори на ниво на дејност, односно на ниво на работодавач.

Овој Грански колективен договор се однесува на вработените во органите на државната управа, стручните служби на Владата на Република Северна Македонија, судовите, јавни обвинителства, казнено-поправните и воспитно-поправните установи, државното правобранителство, општините, Градот Скопје и општините на Градот Скопје, агенциите, фондовите и други органи основани од Собранието на Република Северна Македонија. Односно истиот не се однесува на вработените во областа на безбедноста, одбраната и разузнавањето, здравството, образованието и науката, културата, трудот и заштитата на децата, јавното информирање, комуналните и други дејности заради кои се основани јавните претпријатија.

Имајќи го во предвид претходно изнесеното, Судот утврди дека оспорениот член 1 став 2 од Гранскиот колективен договор е во согласност со наведените одредби од Уставот, Законот за вработените во јавниот сектор, Законот за административни службеници, Законот за работни односи, како и со членот 7 од Меѓународниот пакт за економските, социјалните и културните права од 1966 година, членот 1 од Конвенцијата за еднакво наградување од 1951 година, членот 4 од Европската социјална повелба од 1966 година донесена од Советот на Европа, членот 14 од Европската конвенција за заштита на човекови права и членот 1 од Протоколот бр.12 кон Европската конвенција за заштита на човекови права.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Решението.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.57/2021
15.12.2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска