У.бр.300/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 1 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 17 февруари 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на Деловникот на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 91/2008, 119/2010, 23/2013 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.152/2019).

2. Дарко Јаневски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Деловникот означен во точката 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорениот деловник не бил во согласност со член 1 став 1, член 8 став 1 алинеја 3, членот 9, членот 51 и членот 71 од Уставот.

Најпрво, во иницијативата се цитираат наведените одредби на Уставот, како и одредби од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005), и тоа: член 3 став 1 и 2, член 66 ставови 1, 2, 3 и 4, член 67 ставови 1, 2, 5, 6 и 7, како и се укажува на автентичното толкување на членот 66 од истиот закон („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2006), со кое подетално се операционализирало собирањето на самите 100 потписи на граѓаните.

Понатаму, се цитираат членот 191 и членот 192 од Деловникот на Собранието.

Врз основа на наведените уставни, законски и деловнички одредби, можело да се увиди дека со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните се утврдувала постапката за започнување на граѓанска иницијатива од страна на граѓаните, а подетално, после успешното собирање на 100 потписи од граѓаните, како истата постапка се спроведувала во самото Собрание, согласно Деловникот на Собранието. Иако, откога ќе се исполнел првичниот услов, собирање на 100 потписи на граѓани, пред да започне постапката за собирање на 10.000 потписи на граѓани односно избирачи, самата постапка во Собранието би требало да биде чиста формалност што можело да се види од содржината на членовите 191 и 192 од Деловникот на Собранието, во реалноста истата не функционирала и граѓаните имале ефективна блокада да го исполнат своето загарантирано право на започнување на собирање на 10.000 потписи од избирачи, а со цел да предложат закон, кој понатаму би бил гласан на пленарна седница, без разлика на исходот од гласањето на истиот.

Ефективната блокада, односно неможноста да се започне со постапката за собирање на 10.000 потписи на граѓани (избирачи), доаѓала токму од страна на Собранието, односно од непочитувањето на Деловникот на Собранието, од страна на избраниците на народот, со тоа што самите избраници на народот, знаејќи дека немаат никакви правни последици кои би можеле да ги сносат доколку не го почитуваат Деловникот на Собранието, а од друга страна, граѓаните немале ефективен правен лек кој би ги натерал народните избраници да го почитуваат Деловникот на Собранието, па истиот не го почитувале и со тоа предизвикувале правна несигурност нај граѓаните. Во таа смисла, ниту имало каква било постапка која по службена должност би се активирала доколку народните избраници не постапат согласно одредбите на Деловникот на Собранието, во конкретниот случај, доколку во рокот утврден со Деловникот на Собранието, не било донесено и доставено мислење согласно член 191 став 2 од Деловникот на Собранието. Според подносителот на иницијативата, постојниот деловник на Собранието нудел само правна несигурност на граѓаните, бидејќи ефективно, нивната можност да започнат определена граѓанска иницијатива, била блокирана. Тука се поставувало прашањето: дали Собранието има право такво нешто да направи? Одговорот, очигледно би бил, дека не може и дека поради тоа не смее такво нешто да се прави и дозволи.

Како пример од праксата за наведеното, подносителот на иницијативата укажува на иницијативата на граѓани за донесување на Закон за изменување на Законот за заштита на населението од заразни болести, која била доставена до претседателот на Собранието, која понатаму била доставена до Законодавно-правната комисија и Комисијата за политички систем и односи меѓу заедниците, како матично работно тело, но бидејќи не било постапено согласно член 191 став 2 од Деловникот на Собранието, истите не доставиле мислење за уредност на иницијативата, со што понатамошната постапка ефективно била блокирана, што било ефективна неможност да започне постапката за собирање на 10.000 потписи од избирачи. Во конкретниот случај, истата била одложена и не била презакажана, а со тоа се довело до неисполнување на деловничкиот рок за постапување по истата. Сето ова го доведувало прашањето на кредибилитет, колку граѓаните можат да започнат определена граѓанска иницијатива и да имаат правна сигурност дека истата ќе заврши согласно Деловникот на Собранието, без да бидат ефективно блокирани, со непостапување согласно Деловникот на Собранието.

Како дополнителен случај од праксата, се наведува примерот на Предлогот на закон за изменување на Законот за работни односи (заведен во архивата на Собранието под бр. 08-3579/4 од 01.11.2017 година), кој се уште бил во прво читање, поднесен од 11868 избирачи, за кој Собранието се уште се немало произнесено, иако поминале повеќе од три години од кога истиот бил доставен до Собранието. Апсурдно би било да се каже дека Собранието немало време за произнесување.

Поради наведеното се поставувало прашањето дали Собранието прави се што е во негова можност, да ги обесхрабри граѓаните да поднесуваат граѓански иницијативи?

Со ваквиот деловник, Собранието на граѓаните ефективно им го блокирал загарантираното право да ја практикуваат демократијата, поради што Деловникот на Собранието не бил во согласност со член 1 став 1 од Уставот.

Со ваквиот деловник, кој бил нејасен и непрецизен, Собранието кај граѓаните предизвикало правна несигурност, па со оглед на тоа дека правната сигурност е елемент на владеењето на правото, Деловникот на Собранието не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Уставниот суд не смеел да дозволи спроведувањето на нормите во самиот деловник да биде исклучиво на добра волја и истите нееднакво да бидат спроведувани од страна на Собранието, туку истите норми, нормирани во оспорениот деловник, Собранието требало да ги спроведува подеднакво спрема сите граѓани, без да се ставала определена група на граѓани во подредена состојба. Со оглед дека оспорениот деловник ги ставал граѓаните во нееднаква положба, а со тоа вршел дискриминација, Деловникот на Собранието не бил во согласност со членот 9 од Уставот.

Собранието донело Деловник на Собранието кој не бил во согласност со Уставот, затоа што Собранието заборавило дека секој е должен да го почитува Уставот и законите. Според тоа, Деловникот на Собранието не бил во согласност со членот 51 од Уставот.

Исто така, со ваквиот деловник, Собранието си дозволило арбитрарност во постапувањето, без никакви правни последици за народните избраници кои нема да го почитуваат и без ефективен правен лек кој граѓаните евентуално би можеле да го искористат, а кој би ги задолжил избраните претставници да постапуваат согласно нормите од Деловникот за работа на Собранието, со што на граѓаните им било ускратено правото да започнат постапка за собирање на потписи од страна на 10.000 избирачи со цел да достават предлог за донесување на закон, поради што Деловникот за работа на Собранието не бил во согласност со членот 71 од Уставот.

Врз основа на наведеното се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорениот деловник и истиот да го укине како несогласен со Уставот.

Воедно, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на Деловникот, бидејќи со истите би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека Собранието на Република Северна Македонија, врз основа на член 61 став 2 и член 66 став 4 од Уставот на Република Северна Македонија, има донесено Деловник на Собранието на Република Македонија.

Деловникот на Собранието има 240 члена, поделени во XVI глави, и тоа:

I. ОПШТИ ОДРЕДБИ
II. КОНСТИТУИРАЊЕ НА СОБРАНИЕТО
III. ПРАВА И ДОЛЖНОСТИ НА ПРАТЕНИЦИТЕ
IV. ПРЕТСЕДАТЕЛ, ПОТПРЕТСЕДАТЕЛИ И ГЕНЕРАЛЕН СЕКРЕТАР НА СОБРАНИЕТО
V. СЕДНИЦА НА СОБРАНИЕТО
VI. ИЗБОРИ, ИМЕНУВАЊА, ОСТАВКИ И РАЗРЕШУВАЊА
VII. ДАВАЊЕ СВЕЧЕНА ИЗЈАВА
VIII. РАБОТНИ ТЕЛА НА СОБРАНИЕТО
IX. ДОНЕСУВАЊЕ НА ЗАКОНИ И ДРУГИ АКТИ
X. ПОСТАПКА ЗА ИЗМЕНА НА УСТАВОТ НА РЕПУБЛИКА МАКЕДОНИЈА
XI. ПРЕДЛОГ ЗА ПОКРЕНУВАЊЕ ПОСТАПКА ЗА УТВРДУВАЊЕ ОДГОВОРНОСТ НА ПРЕТСЕДАТЕЛОТ НА РЕПУБЛИКАТА
XII. ОДНОСИ СО ВЛАДАТА
XIII. МЕЃУНАРОДНА СОРАБОТКА НА СОБРАНИЕТО
XIV. ЈАВНОСТ ВО РАБОТАТА НА СОБРАНИЕТО
XV. СЛУЖБА НА СОБРАНИЕТО
XVI. ПРЕОДНИ И ЗАВРШНИ ОДРЕДБИ

4. Според член 8 став 1 алинеjа 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно со членот 61 од Уставот, Собранието на Република Северна Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката (став 1). Организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот (став 2)

Според член 66 став 4 од Уставот, Собранието донесува деловник со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Врз основа на наведените уставни одредби, произлегува дека Деловникот претставува основен правен акт на Собранието на Република Северна Македонија кој Собранието го донесува со цел да ја уреди сопствената организација, да се уредат основните елементи на работа и постапките преку кои Собранието ги остварува своите функции и надлежности. Според неговата правна природа определена со Уставот, Деловникот се идентификува како акт на законодавната власт или акт што го носи Собранието, идентичен орган кој ги носи и законите во Република Северна Македонија. Деловникот на Собранието според Уставот се донесува со посебно, апсолутно мнозинство гласови на пратениците, односно со поголемо мнозинство од мнозинството потребно за донесување на повеќето закони што ги донесува Собранието, што само го потврдува неговиот ранг на посебен акт на законодавнста власт. Фактот што Деловникот се однесува само на организацијата и функционирањето на Собранието, не го намалува неговото општо, нормативно дејство врз прашањата што ги регулира и не ги доведува во прашање нивото и легитимноста за уредување на конкретната проблематика.

Главата III од Деловникот се однесува на правата и должностите на пратениците (членови 29-59). Овие членови се однесуваат на прашањата со кои се уредува: 1.Присуство на седница и учество во работата на Собранието, 2.Пратенички групи, 3.Право на информирање на пратениците и обезбедување услови за вршење на функцијата пратеник, 4. Пратенички прашања, 5.Интерпелација, 6.Чување на тајна, 7.Имунитет на пратениците и 8.Престанок и одземање на мандатот на пратениците.

Работата на работните тела на Собранието е пропишана во главата VIII. РАБОТНИ ТЕЛА НА СОБРАНИЕТО (членови 117- 131).

Според член 120 став 1, 2 и 3, работното тело работи на седници. Седница на работното тело свикува претседателот на работното тело. Претседателот свикува седница и ако тоа го побара претседателот на Собранието или најмалку една третина од членовите на телото, кои треба да достават материјал за прашањето што предлагаат да се стави на дневен ред на седницата. Ако претседателот на работното тело не свика седница кога е должен тоа да го стори, седницата ја свикува претседателот на Собранието.

Според член 121 став 3 од Деловникот, на седницата на работното тело може да присуствува и овластениот претставник на предлагачот на закон поднесен од најмалку 10.000 избирачи.

Имајќи го предвид членот 71 од Уставот, според кој право да предлага донесување на закон има секој пратеник во Собранието, Владата на Република Северна Македонија и најмалку 10.000 избирачи (став 1), а иницијатива за донесување на закон до овластените предлагачи може да даде секој граѓанин, група граѓани, институции и здруженија (став 2), во Деловникот на Собранието, во главата IX. ДОНЕСУВАЊЕ НА ЗАКОНИ И ДРУГИ АКТИ, е пропишана постапка по граѓанска иницијатива на државно ниво (потточка 19), која ги опфаќа членовите 191 и 192.

Според членот 191, претседателот на Собранието, по добивањето на предлогот за покренување на граѓанска иницијатива за донесување закон, за распишување референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот на Република Македонија, веднаш ја доставува до претседателот на Законодавно-правната комисија и до претседателот на матичното работно тело. Законодавно-правната комисија и матичното работно тело во рок од два работни дена до претседателот на Собранието доставуваат мислење за уредноста на иницијативата.

Според членот 192, ако претседателот на Собранието утврди дека иницијативата е уредна, за тоа го известува овластениот предлагач, во рок од три дена од добивањето на мислењето од работните тела. Ако претседателот на Собранието утврди дека иницијативата е неуредна, прашањето во врска со иницијативата го става на дневен ред на првата наредна седница на Собранието. Собранието со заклучок утврдува дали иницијативата е уредна. Претседателот на Собранието го известува овластениот предлагач за заклучокот на Собранието во рок од три дена.

Од анализата на наведените и другите деловнички одредби, произлегува дека со истите Собранието, во согласност со Уставот, ја уредува организацијата и функционирањето на Собранието и на работните тела на Собранието, во која смисла, помеѓу другото, пропишува постапката кога се покренува граѓанска иницијатива за донесување закон, за распишување референдум на државно ниво и за поднесување предлог за пристапување кон измена на Уставот на Републиката, која го опфаќа постапувањето по иницијативата од страна на претседателот на Собранието и работните тела на Собранието, во пропишани рокови.

Покрај одредбите на Уставот и Деловникот на Собранието, прашањата на извршувањето на функцијата пратеник, како и правата и должностите на пратениците во Собранието на Република Северна Македонија се уредени и со Законот за пратениците („Службен весник на Република Македонија“ број 84/2005, 161/2008, 51/2011, 109/2014, 140/2018 и 27/2019).

Правата и должностите на пратениците се уредени во главата IV. ПРАВА И ДОЛЖНОСТИ НА ПРАТЕНИЦИТЕ (членови 10-21).

Според член 10 став 1 од Законот, пратеникот е должен да присуствува на седниците на Собранието и на работното тело, чиј член е, како и да учествува во работата и одлучувањето на Собранието и на работното тело.

Согласно член 11 став 1 од истиот закон, ако пратеникот неоправдано отсуствува од седница на Собранието, односно од седница на работното тело чиј член е, соодветно му се намалува платата и другите лични примања и не се пресметуваат надоместоци на трошоци.

Согласно член 16, пратеникот не може да биде повикан на кривична или друга одговорност, или да биде притворен за искажано мислење или гласање на седниците на Собранието или на неговите работни тела.

Според членот 20, пратеникот има право и должност да ги информира избирачите за извршување на своите и на обврските на Собранието.

5. Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.

Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Со доставената иницијатива се бара оценување на уставноста на Деловникот на Собранието и се предлага негово укинување како неуставен, затоа што, според подносителот, одредени прашања биле недоволно уредени, односно во случај на непочитување на деловничките одредби од страна на пратениците, не постоеле пропишани правни последици за таквото постапување на пратениците и немало ефективен правен лек со кој би се натерале пратениците да го почитуваат Деловникот, што предизвикувало правна несигурност кај граѓаните, дискриминација, повреда на Уставот.

Имајќи ги предвид уставно пропишаните надлежности на Уставниот суд, Судот оцени дека не е надлежен да постапува по барањето изнесено во иницијативата.

Имено, Уставниот суд одлучува за согласноста на постојните закони со Уставот и за согласноста на сите други постојни прописи со Уставот и со закон, а не за отсуството на содржина во законот или другиот пропис, која според подносителот би требало да ја има, што е прашање од надлежност на законодавецот кој ги креира законите, односно на доносителот на прописот, а не на Уставниот суд.

Со оглед дека во иницијативата не се посочуваат конкретни одредби од Деловникот кои би биле несогласни со Уставот, туку се укажува дека при примената на Деловникот, во случај некои одредби да не се испочитувани од страна на пратениците, отсуствувала посебна регулатива за ефективен правен лек со кој би се натерале пратениците да го почитуваат Деловникот, произлегува дека од Уставниот суд се бара да одлучува за примената на Деловникот и за отсуството на одредена содржина чие креирање е во надлежност на Собранието, како доносител на Деловникот, а за што Уставниот суд не е надлежен.

Поради наведеното, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд, за отфрлање на доставената иницијатива.

Во таа смисла, Судот оцени дека нема услови за прифаќање на барањето во иницијативата, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на Деловникот, бидејќи со истите би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

6. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.300/2020
17 февруари 2021 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати