У.бр.143/2019

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 16 декември 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 18 став 2 од Законот за експропријација („Службен весник на Република Македонија“ број 95/2012, 131/2012, 24/2013, 27/2014, 104/2015, 192/2015, 23/2016 и 178/2016).

2. Проф. д-р Ангел Ристов од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означена во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорената одредба била спротивна на Уставот на Република Северна Македонија, во којшто не било пропишано дека пазарната вредност се утврдува со подзаконски акт, методологија, правила и стандарди согласно Законот за процена, поради што одредбата била во директна спротивност со одредбите на Уставот (член 8 став 1 алинеи 6 и 7 и член 30).

Во иницијативата најпрво се цитираат член 8 став 1 алинеи 6, 7 и 11 и членот 30 од Уставот, членовите 5, 6 и 10 од Законот за сопственост и други стварни права, член 18 ставови 1 и 2 од Законот за експропријација, член 2 став 1 точка 7 од Законот за даноците на имот, членот 17 од Универзалната декларација за правата на човекот во ООН и член 1 став 1 од Протоколот бр.1 кон Конвенцијата за заштита на човековите слободи и права.

Во образложението на иницијативата се наведува дека правото на сопственост претставува едно од најзначајните човекови економски права. Поради тоа, сопственоста е еден од основните институти на приватното право, без којшто не може да се замисли постоењето на стварноправните, облигационите и наследноправните односи. Во нашето право, сопственоста е дефинирана според нејзината содржина како право сопственикот својата ствар да ја држи, целосно да ја користи и располага со неа по своја волја, доколку тоа не е спротивно на закон или некое право на друго лице. Притоа, секој е должен да се воздржува од повреда на правото на сопственост на друго лице.

Според Уставот, „никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон“. Во таа смисла, уставотворецот изречно предвидел дека: „во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност“. Уставот ја предвидел само експропријацијата како законска мерка со која се одзема или ограничува сопственоста врз земјиштето, ако е тоа пречка за изградба на некој објект од општ интерес. Во него не била предвидена национализацијата на индустриските гранки за социјални или политички цели.

Ваквата одредба на Уставот била во духот на новото време во коешто приватната сопственост, за разлика од порано кога била маргинализирана и ограничена, повторно била вратена на вистинското место, во согласност со либерално-демократскиот концепт на уредување. Меѓутоа, по две децении од осамостојувањето и новото општествено, политичко и правно уредување, законодавецот како да ги заборавил основните темелни вредности на Уставот! Со донесувањето на Законот за експропријација од 2012 година, законодавецот предвидел одредба во спротивност со Уставот, пропишувајќи дека пазарната вредност се утврдува со методологија, правила и стандарди со Закон за процена. Врз основа на ваквата одредба, државата повеќе години вршела „тивка национализација“ на штета на граѓаните, одземајќи им ја сопственоста на недвижностите за багателни суми кои не соодветствувале со пазарната вредност. Под превезот на остварување на јавниот интерес се одземале недвижности (куќи, ниви, ливади, шуми, магацини, деловни простори и др.) во минатото макотрпно стекнувани со пот и труд, плаќани со златници, пренесувани од генерации на генерации, за парче чоколада!

Неправдата била сторена. Граѓаните трпеле и негодувале, додека бројот на експроприрани недвижности се зголемувал од година во година. Зачудувал фактот што и покрај тоа, во пошироката јавност повеќе од шест години немало ниту една иницијатива, дебата, барање за укинување на ваквата одредба која била неправедна за граѓаните и правните лица. И правничката фела, од за подносителот на иницијативата непознати причини, останала нема на ваквото законско решение со кое наместо пазарот (понудата и побарувачката), таканаречената во Законот „пазарна“ вредност, ја утврдувал министерот за транспорт и врски со подзаконски пропис – Методологија за процена на пазарната вредност на недвижностите. Со оглед дека ваквото подзаконско решение било во директна спротивност со Уставот и не враќало назад во времето на социјализмот, Уставниот суд требало час поскоро да ја укине или поништи одредбата од член 18 став 2 од Законот за експропријација, доколку навистина е последниот „бедем и чувар“ на правната држава и владеењето на правото.

Оспорената одредба била спротивна и на еден од основните принципи на граѓанското право – принципот на еднаквост и рамноправност, според кој сите субјекти, вклучувајќи ја и државата, во имотноправните односи се еднакви и рамноправни. Според постојното законско решение според кое „пазарната вредност“ ја определувала државата со методологија согласно Законот за процена, таа била привилегирана. Нејзината волја била посилна и наметната на граѓаните и правните лица кои се јавувале во потчинета, субординирана положба. Со тоа се нарушувал граѓанско-правниот метод на координација и принципот на рамноправност и еднаквост во граѓанското право.

Во периодот на транзиција и донесување на новиот Устав од 1991 година, се востановувал терминот – правичен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста, кој бил предвиден во Законот за експропријација од 1995 година. За нецели две децении, ваквиот концепт бил нарушен со донесувањето на Законот за експропријација од 2012 година, со којшто било предвидено решение според кое пазарната цена се утврдува со подзаконски акт – Методологија за процена на недвижностите.

Ваквото решение овозможувало државата присилно да ја одзема сопственоста на недвижностите за ниски, нереални и симболични цени. Со ова решение се правела „тивка национализација“ на штета на граѓаните и правните лица, а Македонија се враќала назад во минатото, во времето на социјализмот, кога надоместот за одземената сопственост се определувал со разни уредби, правилници и тарифи.

Постојното решение не соодветствувало со духот и определбите на Уставот, кој ја фаворизирал приватната сопственост и слободата на пазарот и претприемништвото. Во таа смисла, Уставот предвидувал дека во случај на експропријација на недвижноста на сопственикот му припаѓа праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност. Вистинската пазарна вредност се определувала само на слободниот пазар, во зависност од понудата и побарувачката.

Важечкото решение било во спротивност и со принципот на еднаквост и рамноправност во граѓанското право, со оглед дека државата не го почитувала методот на координација, наметнувајќи ја својата волја при определувањето на висината на надоместот за експропријација. Во демократските држави ваквото постапување било недозволиво. Лицемерието на државата било очигледно кога станува збор за нејзините интереси – во наплатувањето на даноците на имот. Во овој случај, важело и се применувало обратното. Пазарната вредност се определувала врз основа на слободниот промет на недвижностите, без никакви исклучоци, методологии и други подзаконски прописи!

Имајќи го предвид наведеното, подносителот на иницијативата смета дека Уставниот суд треба во најмала мера да ја укине оспорената одредба, доколку оцени дека не може да го поништи постојното законско решение, поради големите суми за надомест на штета кои како последица би требало да бидат исплатени, што би било вистинското праведно решение.

Оспорената законска одредба, дотолку повеќе, била во спротивност со Уставот поради тоа што Методологијата за процена на пазарната вредност на експроприраната недвижност, врз основа на која се определува „пазарната“ вредност на експроприраната недвижност, била утврдена со подзаконски акт, донесен од страна на министерот за транспорт и врски. Ваквата методологија потсетувала на тарифите за надокнада на експроприраното земјиште на територијата на НР Македонија, врз основа на кои се определувал надоместот за експроприраниот недвижен имот во времето на социјализмот. Но и тие тарифи, во тоа време, биле носени со учество на повеќе државни органи, по предлог на народните одбори и околиите и во согласност со Сојузниот извршен совет, од страна на – Извршниот совет. Согласно членот 3 од Методологијата, пазарната вредност на недвижниот имот…се утврдува со пресметковни бодови по м2 функционална површина за зградите и другите градежни објекти и по м2 површина за земјишта, во зависност од видот на имотот и според основни и дополнителни елементи содржани во методологијата и во обрасците кои се нејзин составен дел“. Најспорен дел од Методологијата бил делот по кој се утврдува пазарната вредност според зоните каде се наоѓа недвижноста. Согласно одредбите од членот 16: „Пазарната вредност според зоните се утврдува со пресметковни бодови по м2 функционална површина која се додава на утврдената градежна вредност намален за амортизацијата и тоа за“ една од вкупно 20-те зони. Притоа, првата зона изнесува 700, додека последната 5 евра. Освен наведените, Методологијата предвидувала и посебни одредби со кои се пресметува пазарната вредност на недвижноста (член 17).

Со оглед дека Уставот ја гарантирал слободата на пазарот и претприемништвото, пазарната вредност можела да се утврдува само на слободниот пазар на недвижности каде што важат правилата на понудата и побарувачката. Ова од причина што понудата и побарувачката биле факторите кои ја определуваат пазарната вредност на недвижноста на слободниот пазар. Поради тоа, пазарната вредност не можело во никој случај да се утврдува според методологија, правила и стандарди кои државата ги пропишала согласно Законот за процена! Со фактот што законодавецот пропишал многу низок и нереален надомест, спротивен на слободата на пазарот и пазарната логика, утврден со подзаконски пропис, државата правела „тивка национализација“ одземала сопственост за симболични цени. Постојното законско решение го нарушувало принципот на еднаквост и рамноправност во имотно-правните односи, а со тоа и правната сигурност. Тоа било во спротивност со новото капиталистичко уредување засновано на либерално-демократскиот концепт на уредување. Затоа, оваа законска одредба во најмала рака требало да биде укината од страна на Уставниот суд и тоа што е можно побрзо, затоа што била на штета на граѓаните и правните лица.

Парадоксот да биде поголем, во случај кога државата треба да ја пресмета даночната основа на вредноста на недвижноста за да наплати данок на промет со недвижности или друг данок на имот, вредноста не се проценувала според истиот „аршин“. Напротив, кога државата треба да земе пари по овој основ, тогаш се применувал принципот на пазарна вредност без исклучоци и без каква било методологија. Во таа смисла, во Законот за даноците на имот, во член 2 став 1 точка 7, законодавецот ја дефинирал пазарната вредност како: „вредност на имотот која може да се постигне во слободниот промет во моментот на настанување на даночната обврска“.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на член 18 став 2 од Законот за експропријација и да донесе одлука со која наведената одредба ќе ја укине или поништи како неуставна.

3. Судот на седницата утврди дека според член 18 став 2 од Законот за експропријација, пазарната вредност на недвижноста се утврдува под услови и начин утврдени со овој закон, според методологија, правила и стандарди согласно со Законот за процена.

4. Според член 8 став 1 алинеjа 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во согласност со член 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување (став 1). Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3). Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност (став 4).

Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Со Законот за експропријација се уредува одземањето и ограничувањето на правото на сопственост и на имотните права на недвижности заради реализација на јавен интерес утврден со закон, а заради градење на објекти и изведување на други работи (во натамошниот текст: експропријација), утврдувањето на јавниот интерес, постапката за експропријација и постапката за определување на пазарниот надоместок (член 1).

Според членот 18 од Законот:

(1) За експроприраната недвижност припаѓа праведен надоместок кој не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста.
(2) Пазарната вредност на недвижноста се утврдува под услови и начин утврдени со овој закон, според методологија, правила и стандарди согласно со Законот за процена.
(3) Правото да се бара надоместок за експроприрана недвижност не застарува.

Постапката за експропријација се уредува во главата II од Законот (членови 21-36).

Според член 26 точка 3, со предлогот за експропријација, помеѓу другото, се поднесува и понуда за видот и висината на надоместокот за недвижноста за која се предлага експропријацијата во висина на пазарна вредност на недвижноста утврдена од овластен проценувач согласно со Законот за процена, како од страна на Бирото за судски вештачења, како и динамика на исплата на надоместокот во случаите од членот 44-а од овој закон.

Согласно со членот 29 од Законот, органот за експропријација по предлогот за експропријација закажува расправа на која ги повикува сопственикот на недвижноста или носителите на други имотни права на недвижноста што е предмет на експропријација и предлагачот на експропријацијата. На расправата се утврдуваат постоењето на јавниот интерес, правото на сопственост и другите имотни права, видот и висината на надоместокот, како и други факти и околности од значење за експропријацијата. Органот е должен по доставувањето на предлогот за експропријација до сопственикот на недвижноста или носителите на други имотни права на недвижноста, да закаже и одржи расправа по предлогот, најдоцна во рок од 15 дена од денот на доставувањето на предлогот на сопственикот на недвижноста или носителите на други имотни права на недвижноста.

Според член 30 од Законот:
(1) Расправата може да заврши со спогодба за надоместок (порамнување).
(2) Со спогодбата од ставот (1) на овој член се определува видот на надоместокот (плаќање во пари или давање на друга соодветна недвижност), висината на тој надоместок, ако е утврден во пари и рокот во кој треба да биде исплатен.
(3) Спогодбата се внесува во записник, кој ги содржи сите податоци неопходни за исполнување на обврските на предлагачот на експропријацијата и сопственикот на недвижноста или носителот на други имотни права.
(4) Спогодбата е склучена кога двете страни ќе го потпишат записникот.
(5) Спогодбата е основ за запишување на правото на сопственост на предлагачот на експропријација.
(6) Спогодбата од ставот (4) на овој член има својство на извршна исправа, а со склучувањето на спогодбата се смета дека постапката за експропријација и постапката за определувањето на надоместокот се правосилно завршени.

Според член 31 став 1 од Законот, ако не се постигне спогодба од членот 30 од овој закон, органот за експропријација во зависност од фактите утврдени во постапката ќе донесе решение за експропријација.

Според член 32 став 1, против решението за експропријација може да се поднесе тужба до Управниот суд во рок од 15 дена од денот на доставувањето на решението.

Од наведеното произлегува дека Уставот го гарантира правото на сопственост, дека сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата, дека никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон и дека во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Уставот не ја дефинира пазарната вредност на експроприраната недвижност, туку во функција на заштита на сопственоста гарантира само праведен надомест при што воспоставил критериум праведниот надомест да не може да биде помал од пазарната вредност.

Законот за експропријација, исто така, следејќи ја дикцијата на Уставот, определува дека за експроприраната недвижност припаѓа праведен надоместок кој не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста. Притоа, пропишува дека пазарната вредност на недвижноста се утврдува под услови и начин утврдени со овој закон, според методологија, правила и стандарди согласно со Законот за процена.

Тоа значи дека Законот за експропријација, во однос на прашањето за определување на пазарната вредност на недвижноста на експроприраната надлежност, упатува на примена на Законот за процена.

Со Законот за процена („Службен весник на Република Македонија“ број 115/2010, 158/2011, 185/2011, 64/2012, 188/2014, 104/2015, 153/2015, 192/2015 и 30/2016), се уредуваат вршењето на процена, областите, условите и начинот на вршење на процена, субјектите што вршат процена, условите и постапката за полагање на стручен испит заради издавање или одземање на лиценца за процена, награда и надоместок на трошоците за извршената процена, надлежноста, организацијата и работењето на Комората на проценители на Република Македонија, како и други прашања кои се однесуваат на процената (член 1).

Според член 2 точка 1 од Законот, „Процена“ е процес на определување на цена, односно проценување на пазарната вредност на предметот на процена од овластен проценувач во случаите определени со закон или по барање на заинтересирано лице – нарачател.

Процената на пазарната вредност на предметот на процена, според овој закон, се врши на начин пропишан со методологија, правила и стандарди за процена кои ги вклучуваат: Европски стандарди за проценување на вредноста-ТЕГОВА и Меѓународни стандарди за проценување на Вредноста – ИВСЦ, како и други закони со кои се регулира проценувањето на вредноста на различни форми на сопственост и прописите донесени врз основа на нив (член 4 став 1).

Согласно член 5 став 1 од Законот, процената се врши во следниве области:
1) трговско друштво, јавно претпријатие и други правни лица;
2) недвижен имот;
3) подвижен имот;
4) побарувања и обврски;
5) машини и опрема;
6) транспортни средства;
7) земјоделство, шумарство и водостопанство;
8) индустриска сопственост;
9) авторски права и сродни права;
10) заштита на животната средина;
11) информатичка технологија;
12) полициска и воена опрема и
13) други области утврдени со закон.

Според членот 6 на овој закон, процената се врши во следниве случаи:
– пренос на правото на сопственост,
– определување на вредностa на капитал во случаи во кои доаѓа до промена на вредноста и структурата на капиталот и при статусни измени,
– стечајна постапка и ликвидација,
– при финансирање и подигање на хипотекарен и заложен кредит,
– пребивање на побарување,
– постапка за експропријација,
– оданочување со даноци на имот,
– инвеститорски консалтинг и
– во други случаи предвидени со закон

Согласно членот 7 на Законот, процена може да врши:
1) физичко лице – трговец поединец кое е регистрирано согласно со Законот за трговските друштва за вршење на процена и му е издадена лиценца за процена, е запишано во соодветен регистар за овластени проценувачи;
2) физичко лице вработено во банка или штедилница регистрирана во Република Македонија, физичко лице вработено во единица на локалната самоуправа кое врши работи од областа на процена на пазарна вредност на недвижен имот за пресметување на данок на имот и во Бирото за судски вештачења кое врши работи од областа на процена за потребите на органите на државната управа, кое има положено стручен испит за проценувач;
3) друштво за процена регистрирано согласно со Законот за трговските друштва за вршење на процена и има лиценца за процена и е запишано во соодветен регистар за овластени проценувачи.

Од наведените законски одредби произлегува дека законодавецот има донесено посебен закон за процена, со којшто, помеѓу другото, се уредува и начинот на процена на пазарната вредност на недвижностите во постапка за експропријација – процената ја вршат овластени проценувачи, според методологија, правила и стандарди за процена кои ги вклучуваат: Европски стандарди за проценување на вредноста-ТЕГОВА и Меѓународни стандарди за проценување на вредноста – ИВСЦ, како и други закони со кои се регулира проценувањето на вредноста на различни форми на сопственост и прописите донесени врз основа на нив.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 18 став 2 од Законот за експропријација со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата.

Ова затоа што Законот за експропријација, исто како и Уставот, утврдува дека во случај на експропријација, мора да постои јавен интерес утврден со закон, дека за експроприраната недвижност припаѓа правичен надоместок којшто не може да биде понизок од пазарната вредност на недвижноста, а дека процената на пазарната вредност на недвижноста се врши според методологија, правила и стандарди пропишани со Законот за процена. Притоа, Законот за експропријација ја пропишува постапката за експропријација во која е предвидена и можност за судска заштита. На тој начин не се повредува правната заштита на сопственоста, слободата на пазарот и претприемништвото, ниту општоприфатените норми на меѓународносто право, како што се наведува во иницијативата.

Целисходноста на законското решение според кое за утврдување на пазарната вредност на експроприраната недвижност се упатува на примена на Законот за процена, како посебен закон (lex specialis) е проценка на законодавецот и не значи повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок.

Прашањето за уставноста и законитоста на Методологијата за процена на пазарната вредност на недвижен имот, донесена согласно Законот за процена, не е предмет на оцена со оваа иницијатива.

Оттука, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 18 став 2 од Законот за експропријација со член 8 став 1 алинеите 6, 7 и 11 и со член 30 од Уставот.

5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.143/2019
16 декември 2020 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати