Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 18 ноември 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 65 – а став 3 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 130/2009; 124/2010; 18/2011; 18/2011; 36/2011; 49/2011; 54/2011; 59/2011; 13/2012; 39/2012; 144/2012; 25/2013; 70/2013; 79/2013; 137/2013; 163/2013; 27/2014; 28/2014; 42/2014; 115/2014; 149/2014; 187/2014; 44/2015; 129/2015; 129/2015; 217/2015; 226/2015; 30/2016; 31/2016; 39/2016; 71/2016; 103/2016; 132/2016; 35/2018; 64/2018; 168/2018, и („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.244/2019 и 18/2020).
2. Заедницата на сопственици на станбена зграда на булевар „Туристичка“ од Охрид, застапувана од Владо Алексиевски адвокат од Охрид, до Уставниот суд на Република Северна Македонија достави иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 65-а став 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата оспорениот член од Законот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 1,3 и 6, член 24, член 30 и член 50 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.
Ова од причини што од содржината и смислата на наведените уставни одредби произлегувало дека граѓаните имаат легитимно, уставно гарантирано право да ги заштитуваат своите уставни права и законски права и интереси пред надлежните судови, без никакви ограничувања, условувања и трпење на штетни последици. Во спротивно сите наведени темелни вредности, начела и гаранции не би имале смисла, вистинско значење и вредност Секој вид на ограничување на пристап до судот, секое попречување на правдата, особено ако тоа се прави со закон, е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа, што ја гарантира Уставот во наведената одредба, се остварува преку управниот спор пред управниот суд и пред Вишиот управен суд.
Управниот спор не е вонредно правно средство, па управните акти што ги донесуваат државните органи не можат да станат правосилни додека не ја поминат судската контрола, ако е побарана судска заштита или додека не помине рокот за поднесување тужба во управен спор.
Гаранцијата за судска заштита, како што може да се заклучи од самата уставна одредба е апсолутна. Тоа значи дека судската заштита не може да се исклучи ниту да се ограничи, како во поглед на видот и содржината на поединечните акти така и во поглед на субјектите на кои тие се однесуваат. Оттаму, секоја норма, акт или дејствие коешто директно или имплицитно го условуваат, ограничуваат или на каков било друг начин го попречуваат слободното користење на судска заштита, односно пристапот до судот се противуставни.
Оспорената одредба од ставот 3 од членот 65-а од Законот, без никаков основ и овластување, спротивно на Уставот, пропишува обврска на тужителот, а право на инвеститорот за надомест на штета и изгубена добивка, ако тужителот не успеал во управниот спор.
Можноста за обраќање до судот со тужба во управен спор е уставно гарантирано право и граѓанинот-тужител не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици, ако го искористил тоа уставно право, без оглед на резултатот на спорот.
Апсурдно е дејствие преземено во користењето на уставното право на судска заштита да се предвидува одговорност за надомест на штета. Тоа значи дека оспорената одредба од Законот, правото на инвеститорот на градење го става над едно од основните уставни права – право на судска заштита, што не смее да се допушти.
Ваквото постулирање на обврската за надомест на штета од страна на тужителот во управниот спор, апсолутно нема никаква основа ниту во теоријата, ниту во законодавната практика при уредување на институтот надоместок на штета, каде што е предвидено под кои услови може да се остварува тоа право (противправно или друго недопуштено дејствие, одговорност.
Од наведените причини подносителот смета дека со оспорената одредба во суштина се воведува имотна санкција (вид казна) за користењето на уставното право на судска заштита. Со тоа субјектите објективно се одвраќаат од покренување на управен спор, односно се попречува нивниот пристап до судот. Тоа претставува недозволен начин на ограничување на уставно право на судска заштита и груба, тешка повреда на цитираните уставни темелни вредности и одредби.
Исто така, според подносителот оспорената законска одредба не е во согласност и со членот 6 од Европската конвенција за заштита на човековите права, со кој, меѓу другото, се гарантира правото на пристап до судот, како и со практиката на Европскиот суд за човекови права во Стразбур во врска со примената на овој член од Конвенцијата. Имено според ставот на Судот, правото на пристап до судот мора да биде практично и ефективно. Значи за да биде ефективно, лицето мора да има чиста практична можност да го обжали актот кој ги повредува или засегнува неговите права.
Со оглед на тоа што Управниот суд не ги уважил аргументите на подносителот на иницијативата, инвеститорот осилен од оспорената одредба од Законот, им доставил писмено барање за надоместок на штета и изгубена добивка во износ од 200.000 евра.
Од изнесените причини, а имајќи го предвид значењето и тежината на повредата, со иницијативата се бара Уставниот суд да ја поништи оспорената одредба, а до донесување на конечната одлука, а согласно член 27 од Деловникот, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорената законска одредба.
3.Судот на седницата утврди дека според членот 1 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 130/2009; 124/2010; 18/2011; 18/2011; 36/2011; 49/2011; 54/2011; 59/2011; 13/2012; 39/2012; 144/2012; 25/2013; 70/2013; 79/2013; 137/2013; 163/2013; 27/2014; 28/2014; 42/2014; 115/2014; 149/2014; 187/2014; 44/2015; 129/2015; 129/2015; 217/2015; 226/2015; 30/2016; 31/2016; 39/2016; 71/2016; 103/2016; 132/2016; 35/2018; 64/2018; 168/2018, и („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.244/2019 и 18/2020), со овој закон се уредуваат градењето, основните барања на градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, како и други прашања од значење за градењето.
Во членот 56 од Законот е предвидено дека:
(1) Изведувањето на градби од членот 57 на овој закон може да започне со издавањето на одобрение за градење кое е правосилно во управната постапка.
(2) Градбите и деловите од градби изградени без одобрение за градење се бесправни градби. Деловите од градбата изградени спротивно на заверениот проект и одобрението за градење се основ за ништовност на одобрението за градење.
(3) Во случаите од ставот (2) на овој член надлежниот орган што го издал одобрението за градба донесува акт за ништовност на одобрението за градење, кој се доставува до органот надлежен за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите и истиот е основ за бришење на сите прибележувања и предбележувања поврзани со недвижноста.
Во членот 62-а од Законот е предвидено дека:
(1) Надлежниот орган што го донел одобрението за градење е должен во рок од три дена од денот на донесувањето на одобрението за градење да ги извести непосредните соседи на градежната парцела за која се донесува одобрението, за издаденото одобрение за градење и дека во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење можат да извршат увид во документацијата.
(2) Доколку непосредните соседи не извршат увид и/или не поднесат жалба против одобрението за градење во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење, одобрението за градење станува правосилно.
(3) Органот надлежен за водење на јавната книга за запишување на правата на недвижностите е должен да достави податоци за непосредни соседи на градежната парцела за која се донесува одобрение за градење, како и пресметка за трошоците за запишување на објектот во јавните книги за недвижности, во електронска форма, по приемот на барање во електронска форма од надлежниот орган од членот 58 од овој закон.
(4) По исклучок од ставот (1) на овој член за издаденото одобрение за градење за градбите во технолошките индустриски развојни зони формирани од Владата на Република Северна Македонија и од правни лица, за градбите во слободните здравствени зони за градбите во индустриските и зелените зони, како и линиските инфраструктурни градби, не се известуваат непосредните соседи на градежната парцела за која се донесува одобрението.
4. Судот, исто така, утврди дека во членот 65-а од Законот за градење е предвидено дека:
(1) Инвеститорот може да започне со изградба на градбата врз основа на правосилно одобрение за градење.
(2) По исклучок од став (1) на овој член инвеститорот на сопствена одговорност и ризик може да започне со изградба и врз основа на конечно одобрение за градење.
(3) Доколку одобрението за градење не е правосилно, поради тоа што жалителот започнал управен спор, а инвеститорот не започнал со изградба на градбата пред одобрението за градење да стане правосилно, инвеститорот има право да бара надомест на штета и надомест на изгубена добивка од жалителот доколку тужбеното барање и/или жалбеното барање од надлежните судови се одбиени како неосновани и/или недопуштени (оспорен став).
5. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3, и 6 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото и правната заштита на сопственост се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 24 од Уставот, секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и други јавни служби и на нив да добие одговор. Граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело.
Според член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 4). Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
Со член 50 став 1 од Уставот, е предвидено дека секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Македонија, во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност.
Со ставот 2 од членот 50 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
6.Тргнувајќи од наведените уставни одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата, содржината на одделни одредби од Законот за градење како и оспорената одредба наспрема наводите во иницијативата, Судот смета дека истите се основани.
Ова од причина што според ставот 1 на членот 65-а од Законот, неспорно е утврдено дека инвеститорот може да започне со изградба на градбата врз основа на провосилно одобрение за градење.
Според членот 62-а став 2 од Законот, доколку непосредните соседи не извршат увид и/или не поднесат жалба против одобрението за градење во рок од 15 дена од денот на издавање на одобрението за градење, одобрението за градење станува правосилно.
Во случај кога против одобрението за градење е поведен судски спор, одобрението за градење станува правосилно по завршување на постапката пред судот.
Според ставот 3 на членот 65-а од Законот, доколку одобрението за градење не е правосилно, поради тоа што жалителот започнал управен спор, а инвеститорот не започнал со изградба на градбата пред одобрението за градење да стане правосилно, инвеститорот има право да бара надомест на штета и надомест на изгубена добивка од жалителот доколку тужбеното барање и/или жалбеното барање од надлежните судови се одбиени како неосновани и/или недопуштени.
Од наведеното произлегува дека граѓаните имаат легитимно уставно право да ги заштитуваат своите права и интереси пред надлежните судови, без никакви ограничувања. Судската заштита на законитоста на поеднинечните акти на органите на државната управа што ја гарантира Уставот, се остварува преку управен спор пред Управен суд и Вишиот управен суд. Според Судот, решението за градење издадено согласно Законот за градење неспорно претставува поединечен акт на државната управа и други институции што вршат јавни овластувања, како што упатува Уставот, од каде произлегува дека Уставот ја гарантира судската заштита на законитоста на овој вид поединечен акт.
Со оспорениот член 65 – а став 3 од Законот, произлегува дека во суштина, со запретените надомест на штета и изгубена добивка, како последици на евентуално изгубен судски спор, граѓаните се одвраќаат од уставното право на судска заштита на законитоста на одобрението за градење спротивно на член 50 став 2 од Уставот. При тоа треба да се има во вид дека постапката ја водат судовите, а граѓаните не се виновни за должината на постапката.
Оттука, во конкретниот случај, основано се поставува прашањето дали со предвидување на казна и одговорност на подносителот на тужбеното барање доколку не успее во судскиот спор се повредува уставно гарантираното право на судска заштита, а со тоа и владеењее на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
7. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева, Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.15/2020
18.11.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати