Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 12 јуни 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за туристичката дејност за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-2438/1 од 24 март 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 80/2020).
2. Светскиот македонски конгрес од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на актот, означен во точката 1 од Решението.
Според наводите од иницијативата, оспорената уредба со законска сила, не била согласна со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, чиишто содржини се цитираат во продолжение на иницијативата.
Со иницијативата се изложуваат наводи и заклучоци во однос на тоа што уредувале уставните одредби и како требало да се толкуваат и применуваат, како и дека во отсуство на донесен закон за вонредна состојба, Владата не можела да донесува уредби со законска сила, при што се бара поништување на оспорената уредба со законска сила како и предлог за донесување на решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на оспорената уредба со законска сила, меѓутоа со иницијативата не се изнесени конкретни и образложени причини за неуставноста на конкретно оспорената уредба со законска сила.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба со законска сила, е со следната содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 24 март 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ТУРИСТИЧКАТА ДЕЈНОСТ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за туристичката дејност („Службен весник на Република Македонија бр. 62/04, 89/08, 12/09, 17/11, 47/11, 53/11, 123/12, 164/13, 27/14, 116/15, 192/15, 53/16 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 31/20), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За начинот на издавање на ваучери од страна на туристичките агенции за откажаните туристички аранжмани за време на траење на вонредната состојба, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Туристичките агенции кои ги имаат откажано своите аранжмани за време на траење на вонредната состојба се должни да издадат нов ваучер на корисникот на ваучерот за туристичкиот аранжман.
Ваучерите ќе се издаваат во три примероци со рок на важење до 31.12.2021 година.
Член 3
Начинот на издавање на Ваучер од член 2 на оваа уредба со законска сила ќе се реализира во согласност со двете страни, односно туристичката агенција и корисникот на ваучерот кои ќе се договорат за: дестинацијата, терминот на поаѓање, времетраење на аранжманот.
Вредноста на ваучерот ќе биде во ист износ колку што бил аранжманот кој е откажан поради вонредната состојба.
Член 4
Туристичките агенции пред да донесат одлука за престанок на вршење на дејноста, три месеци од денот на престанок на траење на вонредната состојба се обврзани да ги уплатат средствата за аранжманот на корисникот на ваучерот.
Член 5
На туристичките агенции кои нема да постапат согласно членовите 2, 3 и 4 од оваа уредба со законска сила, ќе им се изрече:
Глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност за прекршок на правното лице, микро трговец.
Глоба во износ од 2.000 до 5.000 евра во денарска противвредност на правното лице, кое е мал трговец.
Глоба во износ од 5.000 до 8.000 евра во денарска противвредност на правното лице, кое е среден трговец.
Глоба во износ од 8.000 до 10.000 евра во денарска противвредност на правното лице, кое е голем трговец.
Глоба во износ од 500 до 1.000 евра во денарска противвредност ќе се изрече и на одговорното лице во правното лице за прекршок од членовите 2, 3 и 4 од оваа уредба.
За прекршоците од ставовите 2, 3, 4, 5 и 6 на овој член прекршочна постапка води и прекршочна санкција изрекува надлежен суд.
Член 6
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2438/1 Заменик на претседателот
24 март 2020 година на Владата на Република Северна Македонија,
Скопје м-р Радмила Шекеринска-Јанковска, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со член 126 став 1 од Уставот е утврдено дека при постоење на воена или вонредна состојба, Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила, а според ставот 2 на членот од Уставот, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Претседателот на Републиката со четири последователни одлуки од 18.03.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 68/2020), од 16.04.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 104/2020), од 16.05.2020 („Службен весник на Република Северна Македонија” број 127/2020) и од 30.05.2020 („Службен весник на Република Северна Македонија” број 142/2020), утврди постоење на вонредна состојба на територијата на Републиката, заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
Владата на Република Северна Македонија, повикувајќи се на прогласената вонредна состојба и овластувањето од член 126 став 1 од Уставот, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за туристичката дејност за време на вонредна состојба, број 44-2438/1 од 24 март 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 80/2020).
Со Законот за туристичката дејност („Службен весник на Република Македонија број 62/2004, 89/2008, 12/2009, 17/2011, 47/2011, 53/2011, 123/2012, 164/2013, 27/2014, 116/2015, 192/2015, 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 31/2020) се уредуваат условите и начинот за вршење на туристичката дејност.
Вршители на туристичка дејност се трговски друштва, трговци поединци и физички лица (член 2 точка 3 од Законот).
Поимот „Договор” значи договорот кој ги сврзува корисникот и организаторот и/или посредникот склучен во писмена форма согласно со овој закон и Законот за облигационите односи (член 2 точка 11 од Законот).
Според членот 7 од Законот, туристичката дејност се врши согласно со одредбите на овој закон, прописите донесени врз основа на овој закон, добрите деловни обичаи и посебните узанси кои се однесуваат на вршењето на туристичката дејност.
Според член 15 точка 14 од Законот, туристичката агенција зависно од лиценцата е во обврска за секоја продадена услуга или аранжман да издаде сметка од фискална каса, како и туристички ваучер за сместување и други услуги на корисникот на услугата.
Според член 21 од Законот, во случај кога туристичката агенција го откаже туристичкиот пакет-аранжман од било која причина, освен поради грешка на корисникот пред договорената дата на тргнување, корисникот на услугите има право:
1) да земе туристички аранжман кој му одговара или друг сличен пакет-аранжман од повисок квалитет таму каде што туристичката агенција може да му понуди како замена. Ако туристичкиот пакет-аранжман на замената е од понизок квалитет, туристичката агенција ќе му ја врати разликата во цената на корисникот или
2) да му се врати целата сума која ја платил по договорот, во рок кој не може да биде подолг од 15 дена од денот на откажувањето на договорот, освен кога откажувањето е резултат на виша сила. Под виша сила се подразбира сé она што е регулирано со Законот за облигациони односи.
Ако по тргнувањето голем дел од услугите не се остварени/дадени или ако туристичката агенција увиди дека не е во можност голем дел од услугите да ги изврши, ќе предложи алтернативни аранжмани што одговараат за продолжување на пакет-аранжманот, без дополнителни трошоци за корисникот и ако треба ќе компензира на корисникот за разликите меѓу понудените и добиените услуги.
Ако не е возможно да се направат алтернативните аранжмани во смисла на претходниот став од овој член или тие не се прифатени од корисникот поради оправдани причини, туристичката агенција ќе направи алтернативни аранжмани какви што одговараат без дополнителни трошоци за корисникот, со еквивалентен превоз назад до местото на тргнување, или на некое друго место каде што корисникот се сложил и ако треба ќе го компензира корисникот.
Со член 70 од Законот за правните лица (туристичките агенции) е предвидено изрекување на глоби за непостапување по законските одредби, погоре наведени.
Од цитираните законски одредби произлегува дека Законот за туристичка дејност содржи одредби за начинот на регулирање на односите помеѓу давателите на туристички услуги и корисниците на тие услуги во случај на откажување на туристички пакет-аранжман. Законот, содржи и одредби за изрекување на глоби на туристичките агенции за непостапување по законските одредби.
Со оспорената уредба со законска сила, Владата уредила дека за време на траењето на вонредната состојба Законот за туристичката дејност ќе се применува, но во однос на начинот на издавање на ваучери од страна на туристичките агенции за откажаните туристички аранжамани за време на траење на вонредната состојба, Законот нема да се применува, туку оспорената уредба со законска сила.
Со оспорената уредба со законска сила, туристичките агенции коишто ги имаат откажано своите аранжмани за време на траењето на вонредната состојба се задолжуваат да издадат нов ваучер на корисникот на ваучерот за туристичкиот аранжман којшто може да се искористи за кое било следно патување заклучно со 31.12.2021 година, со вредност на ваучерот во износ на уплатената сума за аранжманот кој е откажан поради вонредната состојба.
Според Уредбата, издавањето на ваучерите ќе се реализира со согласност од двете страни, односно туристичката агенција и патниците.
Пред да донесат одлука за престанок на вршење на дејноста, со оспорената уредба со законска сила се уредува обврска за туристичките агенции во целост да им ги вратат на корисниците уплатените средства за аранжманот и тоа три месеци од денот на престанокот на траење на вонредната состојба.
Со оспорената уредба со законска сила се предвидува и изрекување на соодветни глоби за туристичките агенции коишто нема да постапат согласно одредбите предвидени во уредбата, а глоба се предвидува и за одговорното лице во правното лице.
Со иницијативата се оспорува уставноста на предметната уредба со законска сила, меѓутоа во иницијативата нема конкретно образложение за причините поради кои се смета дека оспорената уредба со законска сила била спротивна на повеќе уставни одредби наведени во иницијативата. Во иницијативата се изнесуваат само наводи и заклучоци во однос на тоа што уредувале уставните одредби и како требало да се толкуваат и применуваат, како и дека во отсуство на донесен закон за вонредна состојба, Владата не можела да донесува уредби со законска сила,
Во однос на наводите од подносителот на иницијативата дека во отсуство на донесен закон за вонредна состојба, Владата не можела да донесува уредби со законска сила, според Судот, истите не се основани бидејќи овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила при постоење на воена или вонредна состојба, директно произлегува од одредбите на Уставот, поточно од членот 126 од Уставот.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања коишто воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин којшто не дозволува ефикасно преземање мерки коишто ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините коишто довеле до вонредната состојба но и последиците од истата и враќање во редовниот уставно-правен поредок.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека од аспект на изнесените наводи не може да се постави прашањето за уставноста на предметната уредба со законска сила којашто е пропис од времен карактер, донесен во услови на вонредна состојба и со интенција да се уреди начинот на издавање на ваучери за откажаните туристички аранжмани поради состојбата предизвикана од коронавирусот, којашто неспорно го доведе во прашање и нормалното одвивање на работата повеќе стопански субјекти, меѓу кои и туристичките, чија дејност објективно не може да се одвива во услови на постоење на пандемија, што реално предизвика туристичките агенции да ги откажат аранжманите за време на траењето на состојбата.
Во конкретниот случај, Судот ги имаше во предвид одредбите од Законот за туристичката дејност, со кои се регулираат односите помеѓу туристичките агенции и корисниците на нивните услуги во случај кога туристичката агенција ќе го откаже туристичкиот пакет-аранжман од која било причина (членот 21 од Законот), меѓутоа имајќи ја предвид и посебно настанатата ситуација, како и потребата од преземање брзи и ефикасни мерки, односно од брзо нормирање на определени прашања кои воопшто не се нормирани во закон или недоволно се нормирани во однос на поконкретни ситуации, Владата врз основа на уставното овластување, ја пропишала предметната уредба со законска сила на начин којшто ќе обезбеди сразмерно и правично регулирање на правата и обврските на засегнатите страни и нивна реализација.
5. Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената уредба со законска сила со уставните одредби на коишто се повикува подносителот на иницијативата.
6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.89/2020
12 јуни 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати