Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 22 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за начинот на промена на договорни услови на кредитни изложености кај банките и штедилниците („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.80/2020 од 27.03.2020 година).
2. Тодор Петров, претседателот на Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 124 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, при што истите и ги цитира.
Во наводите на иницијативата, се наведува дека во преамбулата на сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредна состојба поради пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, било наведено дека овие уредби Владата ги донела врз основа на член 126 став 1 од Уставот, според кој „При постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила“. Но, Владата го немала во предвид ставот 2 од овој член според којшто „Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.“
Во иницијативата се наведува дека, за жал немало закон за вонредна состојба и непостоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето: Владата да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба. Според подносителот, наместо претседателот на Собранието да го свикал, а Собранието да заседавало заради донесување на закон за вонредна состојба и да го утврди со одлука постоењето на вонредната состојба по предлог на Владата, претседателот на Собранието, надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието е распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Според наводите во иницијативата, уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието на Република Северна Македонија бидејќи биле со важност додека траела вонредната состојба, а на потврдување од Собранието подлежела само Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба претставувале изменувања и дополнувања на законите што била надлежност на Собранието и биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, со што Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба. Според него, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Врз основа на горенаведеното, подносителот бара од Уставниот суд да ги поништи сите уредби со законска сила, меѓу кои и предметната уредба како несогласни со горенаведените уставни одредби, а до донесувањето на конечна одлука му предлага на Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, поради штетни последици по владеење на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење направата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба е донесена од Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 25 март 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/ 2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019) и истата гласи:
УРЕДБА
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА НАЧИНОТ НА ПРОМЕНА НА ДОГОВОРНИ УСЛОВИ НА КРЕДИТНИ ИЗЛОЖЕНОСТИ КАЈ БАНКИТЕ И ШТЕДИЛНИЦИТЕ
Член 1
На начинот на промени на договорните услови на кредитните изложености на банките и штедилниците спрема физичките лица и нефинансиските правни лица, како и спрема солидарните должници и заложните должници врз основа на секоја од кредитните изложености, извршени согласно со Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за методологијата за управување со кредитниот ризик („Службен весник на Република Северна Македонија бр.76/2020), коишто ќе бидат спроведени од страна на банките и штедилниците во времетраењето на вонредната состојба ќе се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.18/01, 4/02, 5/03, 84/08, 81/09, 161/09, 23/13 и 123/13), Законот за заштита на потрошувачите при договори за потрошувачките кредити („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/11, 145/15, 23/16 и 20/19), Законот за договорен залог („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/03, 4/05, 87/07, 51/11, 74/12, 92/12, 115/14, 98/15, 215/15, 61/16), Законот за меница („Службен весник на Република Македонија“ бр.3/02, 67/10 и 145/15), Законот за нотаријатот („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/16, 142/16, 25/18 и 233/18) и Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/13, 41/14, 101/14, 115/14, 116/15, 153/15, 192/15, 61/16, 172/16, 64/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.124/19), ќе се применуваат за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
Член 2
Доколку преземаат активности во врска со кредитната изложеност спрема лицата од членот 1 на оваа уредба (во понатамошниот текст: должници), а по влегување на сила на оваа уредба, банките и штедилниците постапуваат на следните начини (алтернативно или кумулативно):
– на своите интернет страници објавуваат известување за понуда за промена на условите за сервисирањето на кредитната изложеност од страна на должниците и/или преку електронска и/или писмена комуникација ги известуваат поединечните должници за понудата, и/или
– го разгледуваат секое поединечно барање од должниците за промена на условите за сервисирањето на кредитната изложеност поднесено (писмено или електронски) во периодот од член 1 од оваа уредба и преку електронска комуникација доставуваат понуди до поединечните должници или ги известуваат за одбивање на барањето.
Член 3
Со објавувањето, односно испраќањето на известувањето од членот 2 од оваа уредба, се смета дека понудата е доставена до должниците на банката односно штедилницата.
Член 4
Доколку должникот-физичко лице, во рок од 10 дена од приемот на понудата испратена на начинот предвиден во членот 2 од оваа уредба, не ја извести банката односно штедилницата писмено или електронски дека ја одбива понудата, се смета дека понудата е прифатена, освен доколку во понудата не е поинаку определено.
Должникот-правно лице, во рок од 10 дена од приемот на понудата испратена на начинот предвиден во членот 2 од оваа уредба, ја известува писмено или електронски банката односно штедилницата дали ја одбива или прифаќа понудата, во спротивно се смета дека понудата не е прифатена.
Член 5
За потребите на оваа уредба, за должниците-физички лица на кои се однесува понудата за промена на договорните услови се смета дека се во постојана деловна врска со банката односно штедилницата, согласно со членот 34 став 3 од Законот за облигационите односи.
Член 6
Променетите услови од договорите за кредитна изложеност спрема должниците, солидарните должници и заложните должници произведуваат правно дејство по истекот на рокот од членот 4 став 1 од оваа уредба односно по приемот на известувањето за прифаќање на понудата согласно со членот 4 став 2 од оваа уредба, без склучување на нови договори/анекси кон договорите.
Правното дејство на променетите услови од договорите за кредитна изложеност има важност на целокупна договорна пропратна документација (амортизациони планови, трајни налози и друга документација), сите нотарски исправи и обезбедувања (договори за залог владетелски-невладетелски, меници, гаранции, договори за осигурување/полиси за осигурување, договори за пристапување кон долг и останати договори за било какво друго обезбедување) и тоа без склучување на нови договори/ анекси кон постоечките договори, нотарските исправи и останатите инструменти на обезбедување, како и без да се врши промена на веќе запишаните податоци во јавните книги и регистри.
Член 7
Кредитните изложености опфатени со одредбите на оваа уредба и нивниот регулаторен третман се уредени со Одлуката за методологијата за управување со кредитниот ризик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 76/20).
Член 8
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2520/1 Претседател на Владата
25 март 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (член 51 од Уставот).
Во член 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се утврди постоење на вонредна состојба, односно се уредува дека постоење на вонредна состојба може да се утврди и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).
Во Република Северна Македонија со одлука на претседателот на Републиката е утврдено постоење на вонредна состојба, како резултат на пандемијата предизвикана од коронавирусот. Во услови на распуштено Собрание коешто во моментот нема можност да се состане и да ги потврди уредбите со законска сила што ги носи Владата и при непостоење на посебен законски акт којшто ја регулира вонредната состојба, согласно членот 125 од Уставот, претседателот на Републиката утврди постоење на вонредна состојба во траење од 30 дена, а потоа донесе нова одлука за дополнителни 30 дена траење на вонредната состојба. Со утврденото постоење на вонредната состојба автоматски се активира членот 126 од Уставот во којшто е предвидено дека во услови на вонредна состојба Владата носи уредби со законска сила при што овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба.
Овластувањето на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила произлегуваат и од одредбите на членовите 10, 35 и 36 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019). Имено, за извршување на законите, покрај другите акти, Владата донесува и уредби со законска сила (член 35), а со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1).
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но, ваквите овластувања не се неограничени.
Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Со Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 4/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/ 2009, 23/2013 и 123/2013) се уредуваат основите на облигационите односи, договорните и други облигациони односи во прометот на стоки и услуги (член 1). Учесници во облигационите односи се правни и физички лица (член 2).
Согласно член 34 став 1 од Законот, молчењето на понудениот не значи прифаќање на понудата. Нема дејство одредбата во понудата дека молчењето на понудениот или некое друго негово пропуштање (на пример, ако не ја одбие понудата во определениот рок или ако испратениот предмет за кој му се нуди договор не го врати во определениот рок и слично) ќе се смета како прифаќање (став 2). Во ставот 3 е утврдено дека кога понудениот се наоѓа во постојана деловна врска со понудувачот во поглед на определени стоки, се смета дека ја прифатил понудата што се однесува на таквите стоки, ако не ја одбил веднаш или во определениот рок.
За времетраењето на вонредната состојба Владата ја донесе и предметната уредба со законска сила за спречување на ширењето на КОВИД-19, што се однесува на начинот на промена на договорни услови на кредитни изложености кај банките и штедилниците спрема физичките лица и нефинансиските правни лица, како и спрема солидарните должници и заложните должници врз основа на секоја од кредитните изложености, извршени согласно со Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за методологијата за управување со кредитниот ризик („Службен весник на Република Северна Македонија бр.76/2020), коишто ќе бидат спроведени од страна на банките и штедилниците во времетраењето на вонредната состојба.
Согласно содржината на оспорената уредба, произлегува дека уредбата е од темпорален карактер, односно додека трае вонредната состојба во којашто се уредува начинот на промени на договорните услови на кредитните изложености на банките и штедилниците спрема физичките лица и нефинансиските правни лица, како и спрема солидарните должници и заложните должници врз основа на секоја од кредитните изложености извршени согласно со Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за методологијата за управување со кредитниот ризик, коишто ќе бидат спроведени од страна на банките и штедилниците во времетраењето на вонредната состојба.
Со Одлуката за методологијата за управување со кредитниот ризик („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.149/2018, 76/2020 и 116/2020) се пропишува методологијата за управување со кредитниот ризик и утврдување на критериумите за класификација на активните билансни и вонбилансни ставки според степенот на ризичност. Методологијата ги вклучува класификацијата, начинот на утврдување на исправката на вредноста и износот на посебната резерва (очекуваната кредитна загуба), супервизорските стандарди за пристигнатите за наплата, а ненаплатени побарувања и опфатот и елементите на управувањето со кредитниот ризик. Во измените и дополнувањата на Одлуката („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.76/2020) е додадена нова глава „VI-a. Посебни одредби заради ублажување на последиците од епидемијата на Ковид-19.“
Од содржината на оспорената уредба произлегува дека истата е насочена кон привремено олеснување на финансискиот товар на граѓаните и на компаниите што се корисници на кредити, а кои веќе се соочуваат или во наредниот период би можело да се соочат со реални потешкотии во намирувањето на своите обврски кон банките и штедилниците, предизвикани од состојбата со коронавирусот. На ваков начин им се дава дополнителен регулаторен простор на банките и штедилниците да им понудат поповолни договорни услови за постојните кредити на оние кредитокорисници – физички и правни лица, кои пред 29 февруари 2020 година немале проблем со отплатата, односно нивните кредити не биле класифицирани како нефункционални, а во претстојниот период би можело да се соочат со реални потешкотии во намирувањето на своите обврски.
Оттука, според Судот, со оспорената уредба со законска сила не се повредуваат уставните одредби што ги наведува подносителот, од причина што истата е во насока на поголема флексибилност на банките и штедилниците при промена на договорните услови за отплата на кредитите во прилог на клиентите, во зависност од потребата и финансиската способност на секој кредиторокорисник, со што се овозможува намалување на тековниот товар на граѓаните и компаниите во справувањето со негативните притисоци од пандемијата.
Во таа насока, оспорената уредба, донесена согласно уставните и законските овластувања на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила, претставува мерка од оперативен карактер којашто има легитимна цел и општествена оправданост и претставува разумна и пропорционална мерка на целта што треба да се постигне, ублажување на негативните ефекти на домашната економија.
Имајќи го предвид горенаведеното, оспорената уредба содржи мерки со цел справување со последиците од епидемијата и со истата Владата не излегува надвор од рамките на уставните овластувањата за време на вонредна состојба, поради што Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.90/2020
22 мај 2020 г.
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати