Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 28 алинеи 2 и 3 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 15 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на:
– Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-2867/1 од 9 април 2020 година, („Службен весник на Република Северна Македонија” број 97/2020), и
– Уредбата со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-3091/1 од 13 април 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 100/2020).
2. Здружението на судиите од Скопје и Светскиот македонски конгрес од Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијативи за оценување на уставноста и законитоста на актите означени во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата поднесена од Здружението на судиите од Скопје, оспорената уредба во делот на член 2 став 3 и членот 3 од Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба донесена од Владата на Република Северна Македонија на седница одржана на 7 апpил 2020 година и објавена во Службен весник на PCM бp.97/2020 од 09.04.2020 година, не била во согласност со Уставот и позитивните законски прописи. Имено, поднесителот цени дека со оспорените членови од Уредбата се повредувале темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија предвидени во член 8 став 1 алинеи 3, 4 , 6 и 11 од Уставот.
Имено, во одредбата од член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија е определено дека законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.
Поднoсителот на иницијативата цени дека со одредбата на членот 3 од предметната Уредба се определува намалување на платата која штo треба да им се исплатува на избраните и именувани лица во јавниот сектор за месеците април и мај 2020 година и истата да биде во висина на минималната плата утврдена за месец декември 2019 година во Република Северна Македоннја во износ од 14.500,00 денари. Со одредбата од ставот 3 на членот 2 од предметната уредба се определува оваа уредба да се однесува и на избраните судии кои остваруваат право на плата согласно Законот за платите на судиите и на избраните јавни обвинители кои остваруваат право на плата согласно Законот за платите на јавните обвинители.
Одредбата од членот 3 од предметната уредба не може да се применува на платите на судиите и јавните обвинители. Ова од причина што правото за плата и висина на платата на судиите и јавните обвинители е уредено со одделни специјални закони коишто одделно во двата определуваат исто, дека платата за судиите и на јавните обвинители не може да биде намалена со закон или одлука на државен орган.
Владата на Република Северна Македонија во време на вонредна состојба има овластување и обврска да го уредува со нормативни акти функционирањето на системот во државата, но тоа уредување мора да биде извршено во согласност со постојниот уставен и правен поредок.
Правото на соодветна заработувачка определено во одредбата од член 32 став 3 од Уставот на Република Северна Македонија е економско право и за cyдиитe и за јавните обвинители. Соодветноста на заработувачката на судиите и јавните обвинители е определена во одредбите од Законот за платите на судиите и Законот за платите на јавните обвинители. Со одредбата од член 2 став 2 е определена заштита на соодветноста односно висината на платата на судиите и јавните обвинители.
Подносителот на иницијативата смета дека со оспорените членови од Уредбата се повредува одредбата од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Максдонија, односно принципот на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со предметната уредба не била определена околност со стапувањето во сила на предметната уредба да престанат да важат горенаведените две одредби од горенаведените два закони, поради што била настаната состојба на двојство на примена на различни прописи по однос на едно исто фактичко прашање, прашањето на висината на платата на судиите и јавните обвинители за односниот период наведен во предметната уредба.
Согласно одредбата од член 51 став 1 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. А согласно одредбата од став 2 од истиот член секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Во случајов, согласно одредбата од членовите 35 и 36 од Законот за Влада на Република Северна Македонија, предметната уредба претставува акт па Владата за спроведување на закони. Со оспорената одредба од предметната уредба се повредvваат одредбите од членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија. Затоа што предметната уредба, мора да биде во согласност со Законот за платите на судиите и Законот за платите на јавните обвинители. Но, во случајов оспорената одредба од член 2 став 3 од предметната уредба не е во согласност, туку е во спротивност со одредбите од член 2 став 2 од Законот за платите на судиите и Законот за платите на јавните обвинители. Со ова се повредува одредбата од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија за владееењето на правото.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека од содржината на предметната уредба произлегува заклучок дека Владата со цел да му помогне на буџетот на државата, поаѓајќи од уставното начело за хуманизмот, социјална правда, и солидарноста определено во член 8 став 1 алинеја 8 во Уставот на Република Северна Македонија, ја донела оваа Уредба. Но, мерките кои ги презема Владата за справување со кризата во Република Северна Македонија предизвикана со појавата на епидемијата на корона вирусот треба да се преземаат преку нормативни акти кои ќе бидат во согласност со Уставот и законите. Во примената на начелата има правила на примена. Во случајов немало можност да се примени одредбата од член 8 став 1 алинеја 8 преку примена на оспорената уредба, затоа што со примена на тоа начело на начин како што е определено во оспорената уредба, се повредило начелото за владеењето на правото определено во одредбата од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, како и темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија утврдени во алинеи 4, 6 и 11 од истиот член од Уставот кои се однесуваат на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, правната заштита на сопственоста, како и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право.
Подносителот на иницијативата смета дека со Уредбата се доведува во прашање уставно востановениот систем на поделба на власта и преставува директна интервенција од страна на другите власти, со што се доведувало во прашање и уставно загарантираната самостојност и независност на судството.
Член 98 став 2 од Уставот определувал дека судовите се самостојни и независни, што истовремено ја подразбира и финансиската независност која не можела да биде загрозена со незаконито и непропорционално задирање во платите на судиите, а на што упатувала и релевантната практика на Европскиот суд за човекови права.
Според наводите во иницијативата интервенцијата мора да го помине тестот на фер баланс помеѓу потребите на јавниот интерес наспроти правото на заштита на индивидуалните фундаментални права, како што е правото на сопственост. Оттука, според иницијативата, покрај начелото на законитост повредено е и начелото на пропорционалност.
Уставниот и правниот поредок во Република Северна Македонија ги има уредено сите фактички состојби меѓу кои и оние кои настануваат во време на вонредна состојба. Подведувањето на фактичка состојба под правни норми мора да се врши со правните механизми кои ги остава на располагање уставниот и правниот поредок на Република Северна Македонија.
Врз основа на горенаведеното, подносителот цени дека Владата на Република Северна Македонија ги повредила горенаведените одредби од Уставот на Република Северна Македонија, Законот за платите на судиите, Законот на платите на јавните обвинители и Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба донесена од страна на Претседателот на PCM. Владата има право во вонредна состојба да презема надлежности од Собранието и да носи Уредби со законска сила, но во вршењетото на тие работи Владата мора да постапува во согласност со Уставот на Република Северна Македонија и со законите на Република Северна Македониіа, кaко што е определено во член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според наводите поднесени од Светскиот македонски конгрес од Скопје, оспорената уредба, не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Најнапред, во иницијативата се цитирани сите наведени одредби од Уставот за да потоа подносителот на иницијативата наведе одредени причини, односно дека овластувањата на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на вонредната состојба. И покрај фактот што парламентот бил распуштен, подносителот на иницијативата смета дека во смисла на член 63 став 4 од Уставот мандатот на пратениците во Собранието се продолжува во случај на вонредна состојба. Имено, со распуштање на Собранието не престанувал мандатот на пратениците, освен во случаите утврдени со Уставот – член 65 став 3. Според член 66 став 1 од Уставот Собранието е во постојано заседание дури и кога е распуштено ако има потреба треба да се свика и да заседава.
Според наводите во иницијативата сите уредби кои ги донела Владата биле типизирани номотехнички и Република Македонија била речиси единствена земја во Европа и во светот без законодавен дом за време на вонредната состојба поради пандемијата со корона вируот, без надзор и контрола врз работата на Владата што било системска деформација. Исто така во иницијативата се наведува дека сите донесени уредби со законска сила претставувале изменување и дополнување на законите коешто било надлежност без постоење на Закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието утврдена во член 126 став 2 од Уставот. Во иницијативата се бара да бидат поништени сите донесени уредби со законска сила поради штетните последици по владеењето на правото суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
Поради вонредната состојба парламентарните избори не се одржаа на 12 април 2020 годин, односно се одложија, поради што Собранието било надлежно да одржи седница и со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници требало да донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба со важност од најмногу 30 дена.
Во член 125 став 4 од Уставот се предвидени условите кога претседателот на Републиката донесува Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба. Уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба важат се додека трае вонредната состојба и истите немаат важност по завршувањето на вонредната состојба.
Според подносителот на иницијативата сите донесени уредби со законска сила од страна на Владата за време на вонредната состојба поради пандемијата со корона вирусот, претставувале изменување и дополнување на законите што е надлежност на Собранието. Владата без Закон за вонредна состојба и Закон за заштита од заразни болести и без Одлука на Собранието нема овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба.
Поради наведените причини се предлага оспорената уредба да се доведе под сомнение по однос на одредбите од Уставот наведени погоре во иницијативата како и да се донесе времена мерка во смисла на членот 27 од Деловникот на Уставниот суд.
3.Судот на седницата утврди дека оспорените акти се со следнава содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 7 април 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ОПРЕДЕЛУВАЊЕ НА ВИСИНАТА НА ПЛАТАТА НА ИЗБРАНИТЕ, ИМЕНУВАНИТЕ И НАЗНАЧЕНИТЕ ЛИЦА ВО ЈАВНИОТ СЕКТОР ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Со оваа уредба со законска сила се уредува висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на траење на вонредната состојба.
Член 2
Одредбите од оваа уредба со законска сила се однесуваат на избраните и именуваните лица во јавниот сектор, и тоа на пратениците во Собранието на Република Северна Македонија, Претседателот на Република Северна Македонија, функционерите кои ги именува Претседателот на Република Северна Македонија, претседателот на Собранието на Република Северна Македонија, функционерите и лицата кои ги избира или именува Собранието на Република Северна Македонија, претседателот на Владата на Република Северна Македонија и избраните и именуваните лица од Владата на Република Северна Македонија, градоначалниците и лицата кои остваруваат право на плата по престанувањето на функцијата, согласно Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија, именувани лица од Владата на Република Северна Македонија кои остваруваат право на плата согласно Одлуката за утврдување на коефициенти за пресметување на платата на функционерите кои ги именува Владата на Република Македонија, претседател и членови, односно лице кое раководи со регулаторно тело, лицата кои раководат со институциите кои вршат дејности од областа на образованието, културата, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, и во институциите кои вршат работи од јавен интерес утврден со закон, а се организирани како агенции, фондови, правни лица на кои им е доверено вршење на јавно овластување, јавни установи, јавните претпријатија основани од Република Северна Македонија или од општините, од градот Скопје и од општините во градот Скопје и акционерските друштва во целосна сопственост на државата.
Одредбите од оваа уредба со законска сила се однесуваат и на назначените државни секретари, генерални секретари, секретарот на Градот Скопје и секретарите на општините, кои остваруваат право на плата согласно Законот за административни службеници.
Одредбите од оваа уредба со законска сила се однесуваат и на избраните судии кои остваруваат право на плата согласно Законот за платите на судиите и на избраните јавни обвинители кои остваруваат право на плата согласно Законот за платите на јавните обвинители.
Член 3
На избраните, именуваните и назначените лица од членот 2 од оваа уредба со законска сила, за месеците април и мај 2020 година им се исплатува плата во висина на минимална плата утврдена за месец декември 2019 година во Република Северна Македонија, во износ од 14.500 денари.
Член 4
Одредбите од оваа уредба со законска сила не се однесуваат на избраните и именуваните лица во јавните здравствени установи.
Член 5
Ова уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2867/1 Претседател на Владата
7 април 2020 година на Република Северна Македонија
Скопје Оливер Спасовски
II. Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 13 април 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ИЗМЕНУВАЊЕ И ДОПОЛНУВАЊЕ НА УРЕДБАТА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ОПРЕДЕЛУВАЊЕ НА ВИСИНАТА НА ПЛАТАТА НА ИЗБРАНИТЕ, ИМЕНУВАНИТЕ И НАЗНАЧЕНИТЕ ЛИЦА ВО ЈАВНИОТ СЕКТОР ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Во Уредбата со законска сила за определување на висината на платата на избраните, именуваните и назначените лица во јавниот сектор за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 97/20), во насловот по зборовите „јавниот сектор“ се додаваат зборовите „и на вонредните и ополномоштени амбасадори и генерални конзули на Република Северна Македонија во странство“.
Член 2
Во член 1 по зборовите „јавниот сектор“ се додаваат зборовите „и на вонредните и ополномоштени амбасадори и генерални конзули на Република Северна Македонија во странство“.
Член 3
Во член 2, по ставот 3 се додава нов став 4 кој гласи:
„Одредбите од оваа уредба со законска сила се однесуваат и на вонредните и ополномоштени амбасадори и генералните конзули на Република Северна Македонија, кои остваруваат право на плата согласно Законот за надворешни работи“.
Член 4
Во член 3, по ставот 1 се додава нов став 2, кој гласи:
„На вонредните и ополномоштени амбасадори и генералните конзули од член 2 став 4 од оваа уредба со законска сила, за месеците април и мај 2020 година им се исплатува плата намалена за 20% од платата утврдена за месец март 2020“.
Член 5
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-3091/1 Претседател на Владата
13 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување и ако постојат процесни пречки за одлучување по иницијативата“.
Оспорените уредби со законска сила со Одлука на Уставниот суд на Република Северна Македонија У.бр.44/2020 и У.бр.50/2020 од 12 мај 2020 се поништени и истата произведува правно дејство од денот на нејзиното објавување во “Службен весник на Република Северна Македонија”, што значи дека истите престанале да важат.
Според ставот на Судот изразен во наведената одлука:
“Ограничувањата на слободите и правата, децидно мора да бидат наведени во Уставот или Уставот за тоа ограничување да упатува на закон.
Во конкретниот случај, ниту со Уставот, ниту со закон постои уреденост според која висината на платата, може да им биде ограничена на наведените субјекти во оспорената уредба за време на вонредна состојба.
Оттука, определувањето на висината на платата на наведените лица во оспорената уредба, сторено со оспорениот акт на Владата и неговото дополнување, а кои се однесуваат на исплата на минимална плата во износ од 14.500,00 денари, за времетраењето на вонредната состојба, нема правен легитимитет, затоа што не наоѓа правна основа ниту во Уставот, ниту во закон, со што основано се постави прашањето за уставната издржаност на оспорената уредба со законска сила со нејзинито дополнување. Имено, Судот оцени дека во време на вонредна состојба не може да има ограничување на правото на заработувачка бидејќи истовремено со ваквото ограничување се навлегува и во правото на сопственост и мерката донесена со оспорената уредба не е соодветна и пропорционална на целта која што сака да се постигне и донесувањето на истата не е неопходно оправдано во дадениов момент, ниту пак претставува општокризна мерка.
Според наоѓањето на Судот, различното постапување со граѓани кои се во иста правна ситуација и положба, имплицира истовремено и дискриминаторско постапување по основ на општествен статус под кој се подразбира и професионалниот статус на граѓанинот – вработен, што е спротивно на членот 9 и членот 54 од Уставот. Ова, од причина што со оспорените акти е опфатена само одредена група на граѓани. Ваквата определба на доносителот на актот, односно ваквото уредување значи повреда на наведените членови од Уставот што упатува на постоење на дискриминација на граѓаните што е спротивно на сите законски прописи, како и меѓународни договори ратификувани и прифатени како дел од внатрешниот правен поредок. Имено, според наведените уставни одредби граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјално потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според членот 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Така, во членот 1 од Протоколот кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи се предвидува дека секое физичко или правни лице има право на непречено уживање на својата сопственост. Никој нема да биде лишен од својата сопственост освен кога тоа е во јавен интерес и под услови определени со закон и општите принципи на меѓународното право. Меѓутоа, во конкретниов случај исклучокот предвиден во наведениот член од протоколот не е определен со ниту еден закон во позитивната законска регулатива на Република Северна Македонија.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Од напред наведената уставно-судска анализа, Судот оцени дека оспорените акти не се во согласност со одрeдбите од Уставот, односно со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4, членот 9, член 32 став 3, членот 51, членот 54 и членот 126 од Уставот, како и со одрeдбите од Законот за плати и други надоместоци на избрани и именувани лица, Законот за надворешни работи, Законот за платите на судиите и Законот за платите на јавните обвинители, како и со Законот за административни службеници и Законот за вработените во јавниот сектор.”
Имено, Уставниот суд наоѓајќи дека оспорените уредби во целост се во спротивност со одредбите на Уставот на кои и сега во поднесените иницијативи се упатува, како и со одредбите од релевантните закони кои ја уредуваат оваа сфера на функционирање, со наведената одлука истите ги поништил и со нивното поништување тие повеќе не се дел од правниот поредок на Република Северна Македонија Македонија и не можат да бидат предмет на оцена во конретниов сличај.
Од овие причини Судот оцени дека во конкретниов случај исполнети се условите за примена на член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот за отфрлање на иницијативите, а поради околноста што веќе се произнел по однос на ова прашање, односно одлучувал, како и поради постоење процесни пречки за одлучување по иницијативите.
4. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
5. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.57/2020
У.бр.146/2020
15.05.2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати