Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 15 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за данокот на личен доход за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 79/2020).
2. Светскиот македонски конгрес до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба со законска сила не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службеност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот:„ Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“
Не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.
Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службеност согласност на уредбите со законска сила кои за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.
Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“
За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!
Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
На крајот, се бара од Уставниот суд, на подготвителната и јавна седница по оваа иницијатива што требало да се одржи во најитен можен рок, да биде поканет претседателот на Светскиот македонски конгрес, Тодор Петров.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба гласи:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седница одржана на 25 март 2020 година донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ДАНОКОТ НА ЛИЧЕН ДОХОД ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
(1) Законот за данокот на личен доход (“Службен весник на Република Македонија” бр. 241/18 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 275/19) ќе се применува за време на траење на вонредната состојба доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
(2) За ослободувањето од плаќање на износот на аконтациите на данокот на личен доход за обврзниците кои остваруваат доход од самостојна дејност за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
(1) Обврзниците на данокот на личен доход кои остваруваат доход од самостојна дејност, а кои имаат претрпено штети во своето работење заради ширењето на Коронавирусот COVID-19, имаат право на ослободување од плаќање на износот на аконтациите на данокот на личен доход за месеците март, април и мај 2020 година.
(2) Користењето на правото од ставот (1) на овој член се однесува на обврзниците за данокот на личен доход кои остваруваат доход од самостојна дејност, а кои ги вршат дејностите наведени согласно Националната класификација на дејности-НКД Рев.2: Угостителска дејност (шифра 56-дејности за подготовка и служење на храна), туризам (шифра 79-Туристички агенции организатори на патувања (туроператори) и останати резервациски услуги како и дејностите поврзани со нив и шифра 55-Објекти за сместување) и транспорт (шифра 49-Копнен транспорт и цевоводен транспорт, шифра 50-Воден транспорт и шифра 51Воздухопловен транспорт) и кои ги исполнуваат следниот услов: – Даночниот обврзник-работодавач да не го намали бројот на вработени, сметано од денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила три месеци по престанувањето на нејзината важност, освен во случаите на смрт, пензионирање или отказ од страна на вработените.
(3) Користењето на правото од ставот (1) на овој член се однесува и на други даночни обврзници кои остваруваат доход од самостојна дејнoст, под условот од ставот (2) на овој член, кои имаат претрпено штети во своето работење заради спроведување на мерките за спречување на внесување и ширење на Коронавирусот COVID-19 на Владата на Република Северна Македонија, доколку исполнуваат еден од следните услови:
– вкупните приходи на даночниот обврзник да се намалени за најмалку 40% во тековниот месец во однос на месец февруари 2020 година или намалувањето на вкупните приходи за 2020 година изнесува повеќе од 40% во однос на истиот период претходната година, или
– бројот на вработени кои не работат односно не придонесуваат во економската активност на даночниот обврзник-работодавач, заради спроведување на мерките од ставот (1) на овој член да изнесува најмалку 25% во однос на вкупниот број на вработени во месец февруари 2020 година, или
– даночниот обврзник да затворил најмалку 50% од продажните места преку кои го остварува прометот (подружници, продажни објекти).
(4) За остварување на правото од ставот (1) на овој член даночните обврзници поднесуваат Барање за ослободување од плаќање на месечните аконтации на данокот на личен доход остварен од вршење на самостојна дејност до Управата за јавни приходи.
(5) Формата и содржината на Барањето од ставот (4) на овој член е дадено во Прилог и е составен дел на оваа уредба со законска сила.
(6) Поднесувањето на барањето од ставот (4) на овој член, се врши преку системот е-персонален данок на даход на Управата за јавни приходи, а приемот на комплетното барање од ставот (4) на овој член го потврдува Управата за јавни приходи, во рок од 15 дена од денот на доставувањето на барањето.
(7) Даночниот обврзник кој го искористил правото од ставот (1) на овој член, а не ги исполнил условите од ставот (2), односно од ставот (3) на овој член, има обврска да ги плати месечните аконтации на данокот на доход од вршење на самостојна дејност што не ги платил и камата согласно Уредбата со законска сила за примена на Законот за даночна постапка за време на вонредна состојба.
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2515/1 Претседател на Владата
25 март 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Со членовите 125 и 126 од Уставот се уредува прашањето поврзано со вонредна состојба.
Така, членот 125 гласи:
„Вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане. “
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
5. Тоа значи дека Уставот определува дека во услови на вонредна состојба, Владата, донесува уредби со законска сила.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања коишто воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин кој не дозволува ефикасно преземање мерки коишто ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините кои довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок.
Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот којшто ги донесува, но се соодветни со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби што ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, кои имаат карактер на подзаконски акти кои се носат во функција на извршување на законите.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Согласно Европската конвенција за заштита на човековите права во случај на војна или некоја друга општа опасност која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки коишто отстапуваат од обврските предвидени со оваа конвенција, и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијата под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право (член 15 став 1). Дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени (член 18).
6. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020).
7. Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, на 25 март 2020 година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донесе Уредба со законска сила за примена на Законот за данокот на личен доход за време на вонредна состојба.
8. Според Судот, неосновани се наводите на подносителот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на Закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуката на претседателот со кои е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила со кои може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија.
9. Од анализата на одредбите на наведената уредба со законска сила, произлегува дека Владата, во согласност со уставните овластувања во услови на прогласена вонредна состојба, пропишала дека обврзниците на данокот на личен доход кои остваруваат доход од самостојна дејност, а кои имаат претрпено штети во своето работење заради ширењето на коронавирусот COVID-19, имаат право на ослободување од плаќање на износот на аконтациите на данокот на личен доход за време на траењето на вонредната состојба, односно за месеците март, април и мај 2020 година, под конкретно определени услови и постапка. На таков начин Владата пропишала дека за одредена категорија на даночни обврзници на данок на доход, поради претрпените штети во нивното работење како последица на вонредната состојба, нема да се применуваат одредбите на Законот за данокот на личен доход за точно определен период, туку одредбите на наведената уредба со законска сила.
Неспорно е дека оваа мерка е тесно поврзана, односно предизвикана од причините за прогласување на вонредната состојба – епидемија од COVID -19, дека е во согласност со причините и последиците од истата и дека се однесува на периодот на вонредната состојба.
Поради тоа, ваквата мерка има легитимна цел, општествена оправданост, разумна е и пропорционална на целта што се сака да се постигне, поради што Судот оцени дека нема основи за сомневање во нејзината уставност.
10. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.86/2020
15 мај 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати