Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 22 мај 2019 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 78-а ставови 3, 5, 6 и 7 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018 и 208/2018).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 78-а ставови 2 и 4 од законикот означен во точка 1 од ова решение.
3. Бојан Лалиќ, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Изборниот законик означени во точките 1 и 2 од ова решение.
а) Во врска со член 78-а став 2 од Изборниот законик, подносителот на иницијативата наведува дека делот од таа одредба, кој гласи „односно на територијата на кое определено правно лице стопанисува со истите“, определувал ограничување на понудата на 50% од рекламните паноа и билборди само за правните лица, а не и за физичките лица кои стопанисуваат со овој тип на рекламни тела, со што наведените физички лица биле ставени во поповолна положба при стопанисувањето со рекламните паноа и билборди, а тоа било во директна спротивност со уставното начело на еднаква положба на сите субјекти на пазарот определено во член 55 став 2 од Уставот.
Понатаму, ограничувањето на понудата на правните лица само на 50% од рекламните паноа и билборди, не било во согласност ни со член 55 став 3 од Уставот со оглед дека таа уставна одредба определува дека слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради (1) одбраната на Републиката, (2) зачувувањето на природата, (3) животната средина или (4) здравјето на луѓето, а ограничувањето од член 78-а став 2 на Изборниот законик не можело да се подведе под ниеден од наведените уставни основи.
Економските односи меѓу политичките партии и правните лица кои стопанисуваат со рекламни паноа и билборди имале уставно загарантирана слобода на пазарот односно на договарање, па ограничувањето на понудата на рекламни паноа и билборди на само 50% од нивниот вкупен број задирало и во правата на правните лица кои се сопственици и кои стопанисуваат со тие рекламни тела така што им биле ограничувани правата кои произлегуваат од сопственоста, а тоа не било во согласност со член 30 ставови 1 и 2 од Уставот.
Покрај тоа, оспорената законска одредба не била во согласност ниту со член 30 став 3 од Уставот, со кој се предвидува можност за ограничување на правата кои произлегуваат од сопственоста во случаи кога се работи за јавен интерес утврден со закон, но во случајов ниту еден закон не утврдил јавен интерес за политичко рекламирање, па членот 78-а став 2 од Изборниот законик бил неуставен и од тој аспект. Доколку, пак, законодавецот го пропишал наведеното ограничување заради заштита на јавниот интерес или други вредности, тогаш требало да воведе и други ограничувања како на пример ограничување на количините на печатен изборен материјал и слични промотивни активности на политичките партии во изборните процеси, а не тоа ограничување да се однесува само на рекламните паноа и билборди.
б) Во однос на член 78-а став 4 од Изборниот законик, подносителот на иницијативата наведува дека ограничувањето на висината на цената за закуп на рекламни паноа и билборди најмногу до просечната цена за закуп во последните три месеци пред денот на распишувањето на изборите, како и непроменливоста на таа цена за време на изборниот процес, исто така не биле во согласност со член 30 ставови 1, 2 и 3 и со членот 55 од Уставот, од претходно изнесените причини.
в) Во врска со член 78-а ставови 3, 5, 6 и 7 од Изборниот законик, подносителот на иницијативата наведува дека тие одредби биле особено проблематични од аспект на уставно загарантираните политички слободи и права со оглед дека само политичките партии и коалициите на политичките партии имале право на закуп на рекламни паноа и билборди во сооднос предвиден во ставот 3 и според распоред утврден на начин пропишан со ставови 5, 6 и 7, а (1) тоа право го немале независните кандидати кои исто така можеле да бидат кандидирани од група на избирачи за функција претседател, пратеник, градоначалник или член на совет на општина, потоа (2) независните кандидати немале право да ги закупат ниту рекламните паноа и билборди на локациите кои не се закупени од политичките партии и нивните коалиции, како и (3) немале право да закупат рекламни паноа и билборди надвор од 50%-те рекламни тела наменети за политичко рекламирање, со што ваквите ограничувања од член 78-а ставови 3, 5, 6 и 7 од Изборниот законик биле во директна спротивност со член 9 став 2 од Уставот (еднаквоста пред законите) и со член 16 став 3 од Уставот (слобода на примање и пренесување на информации).
Со иницијативата се предлага поведување на постапка за оценување на уставноста на член 78-а ставови 2, 3, 4, 5, 6 и 7 од Изборниот законик и потоа нивно поништување или укинување.
4. Судот на седницата утврди дека со членот 34 од Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.196/2015), во Изборниот законик се додаде нов член 78-а и тој гласи:
„(1) Дозволено е политичко рекламирање на рекламните паноа и билборди.
(2) Максималниот број на рекламни паноа и билборди од ставот (1) на овој член кои може да се користат за политичко рекламирање изнесува 50% од вкупниот број на територијата на определена општина, градот Скопје, односно на територијата на кое определено правно лице стопанисува со истите.
(3) Политичките партии имаат право на закуп за политичко рекламирање на рекламните паноа и билборди на транспарентен и недискриминаторски начин согласно со следните критериуми:
-40% од вкупниот број се достапни на партиите на власта;
-40% од вкупниот број се достапни на партиите во опозицијата во Собранието на Република Македонија;
-10% од вкупниот број се достапни на парламентарните партии кои намаат пратенички групи во Собранието на Република Македонија и
-10% од вкупниот број се достапни на вонпарламентарните партии во Република Македонија.
(4) Општините во Република Македонија, градот Скопје и правните лица кои стопанисуваат со рекламните паноа и билборди се должни во рок од пет дена од денот на распишување на изборите јавно да ги објават локациите и цените за закуп на рекламните паноа и билборди. Цената не смее да се менува за време на изборниот процес и истата не смее да биде поголема од просечната цена за закуп пресметана во последните три месеци пред денот на распишување на изборите.
(5) Општините во Република Македонија, градот Скопје и правните лица кои стопанисуваат со рекламните паноа и билборди се должни локациите кои се нудат за политичко рекламирање да ги распоредат согласно со критериумите од ставот (3) на овој член по пат на ждрепка.
(6) Ждрепката од ставот (5) на овој член ја спроведува Државната изборна комисија на Република Македонија.
(7) Доколку некоја политичка партија или коалиција не го искористи вкупниот процент за закуп на рекламни паноа и билборди или извлечените локации, останатите политички партии имаат право на закуп на истите.“
5. Во врска со независните кандидати поддржани од група избирачи и нивното политичко рекламирање на рекламните паноа и билборди, Судот ја утврди следната правна состојба:
а) Според член 8 став 1 алинеја 5 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е „политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори“.
Во членот 9 од Уставот се определува дека „граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба“ (став 1). „Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“ (став 2).
Според член 16 од Уставот, „се гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата“ (став 1). „Се гарантира слободниот пристап кон информациите, слободата на примање и пренесување на информации“ (став 3).
Членот 22 од Уставот определува дека „секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право (став 1). „Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање“ (став 2).
Во членот 23 од Уставот се утврдува дека „секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.“
б) Со Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018, 140/2018 и 208/2018) се операционализираат уставните одредби така што се пропишува дека со Законикот се уредуваат, покрај другото, начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија, членови на советите на општините и Советот на градот Скопје, градоначалник на општина и градоначалник на градот Скопје (член 1).
Во членот 2 од Изборниот законик се определува значењето на поимите употребени во Законикот.
Притоа, во точката 7 се утврдува дека „независен кандидат“ е кандидат за избор на претседател на Републиката, пратеник, градоначалник или член на совет кој е поддржан од „група избирачи“, во точката 8 се утврдува дека „политичка партија“ е регистрирана политичка партија во согласност со закон, во точката 12 се определува дека „коалиција“ е здружување врз основа на договор на две или повеќе регистрирани политички партии за заедничко настапување за време на одржување на избори, а во точката 14 се определува дека „учесник во изборна кампања“ е овластено лице од (1) политичка партија, (2) коалиција или (3) група избирачи кои ја организираат изборната кампања.
Понатаму, во точката 24 од истиот член на Законикот се утврдува дека „директен пристап до избирачите“ се остварува во облик на бесплатно политичко претставување и платено политичко рекламирање, преку кои учесниците во изборната кампања слободно ги промовираат своите програми, ставови и кандидати, а во точката 28 се определува дека „изборно медиумско претставување“ е промовирање на ставови, програми, платформи, достигнувања, активности и друго на (1) политички партии, (2) коалиции, (3) групи избирачи и нивни претставници.
Глава VI од Изборниот законик е посветена на „Изборна кампања“ (членови 69-а до 87), при што вториот дел од таа глава се однесува на „Медиумско претставување“ чиј дел е и оспорениот член 78-а од Законикот.
Членот 78-а од Законикот, според содржината на ставовите 3, 5, 6 и 7, определува право на закуп за политичко рекламирање на рекламни паноа и билборди само на политички партии и нивни коалиции, не и на независните кандидати поддржани од група избирачи.
в) Од изнесените уставни одредби произлегува дека политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори се темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, дека секој полнолетен граѓанин има активно и пасивно избирачко право, право да учествува во вршењето на јавни функции, потоа на граѓанинот му е гарантирано слободно да мисли и јавно да ја изрази својата мисла, слободно да пристапи кон информации, да прими информации и истите да ги пренесе, при што тие слободи и права се еднакви за сите граѓани без оглед на нивните индивидуални карактеристики.
Од изнесените одредби на Изборниот законик, пак, произлегува дека учесник во изборите за претседател на државата, пратеник во Собранието на Република Македонија, член на совет на општина и на град Скопје и градоначалник на општина и град Скопје може да биде граѓанин кој е поддржан од политичка партија, коалиција на политички партии или независен кандидат поддржан од група избирачи, при што тие три групи на субјекти имаат право во периодот на изборна кампања да организираат медиумско претставување преку кое ќе ги изнесат своите ставови, програми, активности и друго, а еден од повеќето облици на медиумско претставување е и користење на рекламни паноа и билборди.
Со оглед на тоа дека, во конкретниот случај, член 78-а ставови 3, 5, 6 и 7 од Изборниот законик определува право на закуп на рекламни паноа и билборди само на политички партии (на власт, во опозиција, во или вон Собранието на Република Македонија и тоа во различен меѓусебен сооднос – став 3) или право на закуп на политичките партии и нивните коалиции доколку не бидат закупени сите 50% на рекламни паноа и билборди наменети за политичко рекламирање (став 7), како и што распределбата на рекламните паноа и билборди според локациите на кои се наоѓаат се врши според законски утврдениот сооднос и со ждребка само меѓу политичките партии и нивните коалиции (ставови 5 и 6), а независните кандидати поддржани од група избирачи се исклучени од тоа право на закуп иако според Изборниот законик и тие имаат право да учествуваат во изборната кампања, основано може да се постави прашање за согласноста на наведените одредби од Изборниот законик со изнесените уставни одредби, поради што Судот одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на член 78-а ставови 3, 5, 6 и 7 од Изборниот законик.
6. Во врска со правата на субјектите кои стопанисуваат со рекламните паноа и билборди, Судот ја утврди следната правна состојба:
а) Во член 2 точка 4 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014, 187/2014, 44/2015, 129/2015, 217/2015, 226/2015, 30/2016, 31/2016, 39/2016, 71/2016, 132/2016, 35/2018, 64/2018 и 168/2018) се определува опремата која се дефинира како урбана опрема и тоа е онаа опрема која се поставува на градежно изградено земјиште, при што меѓу другите видови на урбана опрема се утврдуваат и „рекламни и информативни паноа“.
Членот 73 од Законот ги определува градбите за кои не е потребно одобрение за градење, меѓу кои се наведуваат и рекламни и информативни паноа (алинеја 19).
Членот 80 од истиот закон предвидува дека „урбаната опрема се поставува на јавни површини кои претставуваат градежно изградено и уредено земјиште без притоа да се наруши основната намена на просторот и безбедноста на сообраќајот“, а „потребата за поставување на урбана опрема ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје“ (став 1).
Според член 80-а од Законот, „за поставување на урбана опрема советот на општината, советите на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје донесуваат програма со која се утврдува бројот, видот и големината, како и локациите и објектите на кои може да се постави истата“ (став 1). Според став 2 од истиот член, „советите на општините во градот Скопје, програмите од ставот 1 на овој член ја донесуваат по претходно мислење од градот Скопје.“
Во член 81 став 1 од Законот се пропишува дека со одобрението за поставување на урбана опрема се утврдуваат условите, начинот и рокот за поставување и отстранување на урбаната опрема.
б) Законот за едношалтерскиот систем и за водење на трговскиот регистар и регистар на други правни лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.84/2005, 13/2007, 150/2007, 140/2008, 17/2011, 53.2011, 70/2013, 115/2014, 97/2015, 192/2015 и 53/2016) го уредува, покрај другото, водењето на трговскиот регистар од страна на Централниот регистар на Република Македонија, при што во член 8 став 3 од Законот се пропишува дека Владата на Република Македонија донесува акт со кој врши национална класификација на дејностите.
в) Според Одлуката за донесување на Националната класификација на дејностите, донесена од Владата на Република Македонија на 18 ноември 2008 година и на 3 јануари 2013 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.147/2008 и 4/2013), определена е дејност „огласување преку медиуми“ и таа дејност се евидентира под класа на дејности со шифра 73.12 како дел од група на дејности „Маркетинг (реклама и пропаганда)“ со шифра 73.1.
Од изнесените одредби на Законот за градење произлегува дека рекламните паноа се дел од урбаната опрема (член 2 точка 4), дека урбаната опрема, па и рекламните паноа, се поставуваат на изградено и уредено градежно земјиште на места на кои не се нарушува основната намена на просторот и безбедноста на сообраќајот и дека потребата за поставување на урбаната опрема ја утврдува советот на општината, советот на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје (член 80 став 1), за што тие совети донесуваат програма со која се утврдува бројот, видот и големината, локацијата и објектите на кои може да се постави урбаната опрема (член 80-а став 1) со тоа што советите на општините во градот Скопје ги донесуваат наведените програми по претходно мислење од градот Скопје (член 80-а став 2), а за условите, начинот и рокот за поставување и отстранување на урбаната опрема се донесува одобрение за поставување на урбана опрема (член 81 став 1).
Од изнесените одредби на Законот за едношалтерскиот систем и од Одлуката за донесување на Националната класификација на дејностите произлегува дека постои посебна дејност – огласување преку медиуми, која е дел од група на дејности – Маркетинг (реклама и пропаганда) и дека таа дејност се регистрира во трговскиот регистар што го води Централниот регистар на Република Македонија.
Имајќи го предвид изнесеното, произлегува дека предвидувањето во член 78-а став 2 од Изборниот законик, правно лице да стопанисува со рекламни паноа и билборди поставени на територија на општина како дел од урбана опрема, е конзистентно на класификацијата на трговските дејности која произлегува од Законот за едношалтерскиот систем и која е утврдена со подзаконски пропис на Владата на Република Македонија донесен во функција на спроведување на Законот, па изоставањето на физичките лица од оспорената законска одредба не може да се смета за повреда на член 55 став 2 од Уставот, поради што Судот одлучи да не поведе постапка за оценување на уставноста на член 78-а став 2 од Изборниот законик.
7. Во однос на другите наводи во иницијативата: правните лица кои стопанисуваат со рекламните паноа и билборди да можат да даваат под закуп само 50% од тие рекламни тела за политичко рекламирање (став 2) и цената да не смее да биде поголема од просечната цена за закуп утврдена од последните три месеци пред денот на распишување на изборите (став 4), Судот смета дека таквите одредби од Изборниот законик треба да се разберат во смисла на тоа дека овие правни лица треба да продолжат и да не бидат попречувани во вршењето на нивната основна стопанска дејност – изнајмување на рекламни паноа и билборди на други субјекти чија цел е економска добивка, а во услови на изборна кампања да овозможат и на учесниците во кампањата да ги изнајмат рекламните паноа и билборди за политичко рекламирање со цел на граѓаните да им ги претстават своите ставови и програми во функција на темелната вредност на Уставот – политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори, и тоа по цена која самите правни лица ја формирале во претходните три месеци пред денот на распишувањето на изборите. Поинаквото разбирање на тие законски одредби би ги довело во прашање или слободата на пазарот која е темелна вредност според член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот ако сите рекламни паноа и билборди можат да се изнајмат само за политичко рекламирање, од една страна, или политичкиот плурализам и слободните непосредни и демократски избори која е темелна вредност според член 8 став 1 алинеја 5 од Уставот ако ниедно рекламно пано и билборд не може да се изнајми за политичко рекламирање во период на изборна кампања и ако и на тој начин не е овозможено политичко рекламирање во период на изборна кампања, од друга страна.
Според тоа, Судот смета дека оспорените одредби од член 78-а ставови 2 и 4 на Изборниот законик создаваат рамнотежа во остварувањето на двете наведени темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, па оцени дека таквите одредби имаат уставна основа и не може да се смета дека не се во согласност со членовите 30 и 55 од Уставот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.82/2017
22 мај 2019 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Никола Ивановски