Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 31 октомври 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 8-а став 1 алинеја 4 во делот: „или постапка за престанок на работен однос” од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ брoj 40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016, 67/2017, 125/2017, 35/2018, 99/2018 и 140/2018).
2. Горан Димовски од Битола, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на делот од одредбата од Законикот, означен во точката 1 од Решението.
Подносителот на иницијативата, цитирајќи ги содржините од член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 5, член 9, член 32 ставови 1 и 2 и член 51 од Уставот и член 98 ставови 1 до 4 од Законот за административни службеници, наведува дека оспорениот дел: „или постапка за престанок на работен однос” на член 8-а став 1 алинеја 4 од Изборниот законик, бил нејасен, двосмислен и непрецизен во поглед на тоа што конкретно сакало да се уреди со него, што било спротивно на начелото на владеење на правото, кое барало извесни, прецизни и јасни норми.
Оспореното уредување било во колизија со членот 32 од Уставот бидејќи ги суспендирало основните човекови слободи и права на граѓаните на право на избор на работа, слободно избирање на работно место, а со тоа и егзистенцијата и животната сатисфакција, бидејќи правото на слободен избор на работа и работно место го опфаќало и правото на секој граѓанин во било кое време слободно да ја изрази својата волја и да го напушти работното место на кое работи.
Доколку интенцијата на законодавецот била да се спречи политичко влијание врз јавната и државната администрација преку елиминирање на опасноста од евентуални откази за време на изборниот процес, тоа било извршено на нејасен и двосмислен начин. Според подносителот, логично би било тоа да се постигнело со елиминирање на можноста од започнување на постапка за престанок на работниот однос иницирана од некој друг субјект, а не од самиот службеник.
Оттука се поставувало прашањето, зошто да не можело да се доврши и започне постапка за престанок на работен однос по барање на работникот кога јасно, сериозно и непоколебливо ќе изразел волја за престанок на неговото вработување кога Законот за административни службеници тоа го овозможувал со член 98 став 1 алинеи 1 и 2 преку поднесување на барање за отказ на службеникот или пак со склучување на спогодба со раководното лице на институцијата, а воедно и Уставот го давал тоа право.
Со забрани како што било уредувањето со оспорениот дел на членот од Изборниот законик, се вршело суспендирање и на одредбите на Уставот и на одредбите од Законот за административни службеници, а било спротивно и на Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права, ратификуван од Република Македонија.
Од наведените причини со иницијативата се предлага укинување или поништување на оспореното законско решение, како и донесување на решение за запирање на извршувањето на дејствијата што се преземени, односно што ќе бидат преземени врз основа на оспорениот дел на член 8-а став 1 алинеја 4 од Изборниот законик.
3. Судот на седницата утврди дека член 8-а став 1 алинеја 4, оспорен во делот: „или постапка за престанок на работен однос” од Изборниот законик, уредува дека од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје не може:
– да се започне постапка за вработување на нови лица или постапка за престанок на работен однос во државни и јавни институции, а започнатите постапки се ставаат во мирување, освен во случаи на итни и неодложни работи.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Со членот 9 од Уставот е уредено дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност, а според ставот 2 секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.
Според ставот 5 на членот 32 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Видовите на престанок на работен однос на административен службеник се уредени со член 98 ставови 1 до 10 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија” број 27/2014, … и 11/2018).
Според ставот 1 на членот 98 од Законот, на административниот службеник му престанува работниот однос:
– со спогодба,
– по негово барање,
– по сила на закон и
– во други случаи утврдени со овој и друг закон и колективен договор.
Според ставот 2 на членот од Законот, на административниот службеник му престанува работниот однос со спогодба кога со раководното лице на институцијата ќе склучи писмена спогодба за престанок на работниот однос.
Со ставот 3 на членот од Законот е определено дека на административниот службеник му престанува работниот однос во институцијата ако поднесе писмено барање за престанок на работниот однос.
Според ставот 4 на членот од Законот, во случај на престанок на работниот однос по барање на административниот службеник, отказниот рок трае 30 дена од денот на поднесувањето на барањето за престанок на работниот однос, освен ако со закон поинаку не е утврдено.
Со ставот 5 на членот од Законот е уредено дека на административниот службеник му престанува работниот однос по сила на закон, ако:
– ја загуби работната способност со денот на доставувањето на правосилното решение за утврдување на загубената работна способност,
– му престане државјанството на Република Македонија, со денот на доставувањето на решението за отпуст од државјанство на Република Македонија,
– биде осуден за кривично дело во врска со службената должност, со денот на правосилноста на пресудата,
– му е изречена казна забрана за вршење на професија, дејност или должност, со денот на правосилноста на пресудата,
– поради издржување на казна затвор во траење подолго од шест месеци, со денот на започнувањето на издржување на казната,
– укината алинеја,
– неоправдано отсуствува од работа најмалку три работни дена последователно во еден месец,
– се утврди дека при вработувањето премолчил или дал невистинити податоци во однос на општите и посебните услови за вработување,
– во рок од три работни дена не се врати на работа по завршувањето на неплатеното отсуство поради стручно оспособување или усовршување,
– органот на државната управа надлежен за инспекциски надзор во рок од една година утврди дека вработениот е вработен спротивно на одредбите од овој закон и
– други услови согласно со овој закон и посебните закони.
Според ставот 6 на членот од Законот, на административниот службеник му престанува работниот однос доколку биде оценет со оцена „Д“ два пати последователно или најмалку три пати во последните пет години.
Според член 3 став 2 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија” број 62/2005, … и 27/2016), работниот однос може да престане само на начин и под услови утврдени со закон и колективен договор.
Според член 64 од Законот за работните односи, договорот за вработување на определено работно време престанува да важи со изминувањето на рокот за којшто бил склучен, односно кога договорената работа е завршена или со престанувањето на причината, заради којашто бил склучен.
Според член 65 став 1 од Законот за работните односи, договорот за вработување престанува да важи со смртта на работникот.
Согласно член 69 од Законот за работните односи, договорот за вработување може да биде раскинат со писмена спогодба помеѓу вработениот и работодавачот.
Според член 71 став 1 од Законот за работните односи, работникот може да го откаже договорот за вработување ако писмено изјави дека сака да го откаже договорот за вработување.
Според член 103 од Законот за работни односи, договорот за вработување престанува да важи ако под условите и на начин пропишани со закон е утврдено дека кај работникот дошло до губење на работната способност, со денот на доставувањето на правосилно решение за утврдување на изгубената работна способност.
Работниот однос, во секој случај престанува со исполнување на законски предвидените услови за пензионирање на вработениот.
Според членот 8-а став 1 алинеја 4 од Изборниот законик, од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје не може:
– да се започне постапка за вработување на нови лица или постапка за престанок на работен однос во државни и јавни институции, а започнатите постапки се ставаат во мирување, освен во случаи на итни и неодложни работи.
Од анализата на погоре наведениот член од Законикот, произлегува дека законодавецот уредил неможност за постапување на државните и јавните институции, по прашање кое произлегува од сферата на работните односи, во периодот на изборниот процес, односно дека во наведенот период, тие нема да можат да преземаат дејствија на започнување на постапки за вработување на нови лица или постапка за престанок на работен однос (оспорен дел), а започнатите нема да можат да ги завршат, туку ќе ги стават во мирување, освен во случаи на итни и неодложни работи.
Станува збор за времено одлагање на овие постапки, кои ќе се довршат или нови ќе се спроведат, по тој период, а целта за наведеното уредување, според мислењето од предлагачот на Изборниот законик, била да не се злоупотребат буџетски средства, односно финансиски средства за определени цели во периодот на изборниот процес, што реално има смисла кај постапките за вработување.
Воедно, законодавецот во продолжение на алинејата 4 на членот 8-а став 1 од Законикот, покрај времената забрана, истовремено уредил и исклучок, согласно кој и во периодот на изборниот процес државните и јавните институции ќе можат да реализираат постапки за вработување и постапки за престанок на работен однос.
Во конкретниот случај, законодавецот воспоставувајќи ја забраната за постапување по прашања од сферата на работните односи во периодот на изборниот процес, во однос на престанокот на работен однос, уредил општа формулација „или постапка за престанок на работен однос”, односно нема конкретна определба за кои видови престанок на работен однос, се однесува времената забрана, а за кои не.
Од погоре цитираните законски одредби од сферата на работните односи, произлегува дека работниот однос може да престане само на начин и под услови утврдени со закон и колективен договор. Со законите од сферата на работните односи се уредени видовите на престанокот на работен однос, правните основи за престанок на вработувањето, а исто така уредени се и процесни претпоставки, чие исполнување го детерминираат и денот во кој фактички ќе мора да престане работниот однос.
Подносителот на иницијативата, повикувајќи се на правната уреденост на престанокот на работен однос со Законот за административни службеници, наспрема Изборниот законик со кој законодавецот пропишал регулатива која налага ставање во мирување на започнати, односно не започнување на нови постапки за престанок на работен однос во периодот на изборниот процес, наведува дека оспореното уредување е во колизија со Законот за административни службеници, а и со одредбите на Уставот на кои се повикува.
Поточно оспорувањето со иницијативата е акцентирано на околноста зошто законодавецот не ја уредил одредбата од Законикот на друг начин, односно на начин на кој постапката за престанок на работен однос по барање на вработен, нема да биде опфатена со времената забрана од член 8-а став 1 алинеја 4 од Изборниот законик, па во таа смисла неуставноста на оспорениот дел: „или постапка за престанок на работен однос”, подносителот ја гледа од аспект на нелогичноста и нецелисходноста од примената на времената забрана врз конкретен вид на престанок на работен однос, што ја правело оспорената содржина нејасна, двосмислена и непрецизна во поглед на тоа што конкретно сакало да се уреди со истата, спротивно на начелото на владеење на правото кое барало извесни, прецизни и јасни норми.
Со иницијативата се укажува како логично би било да биде уреден членот од Законикот во однос на воспоставената забрана за реализација на престанок на работен однос за време на изборниот процес, наведувајќи дека со времената забрана требало да бидат опфатени само постапката за престанок на работен однос иницирана од некој друг субјект, а не од самиот службеник, што упатува на фактот дека неуставноста на оспорениот дел на членот од Законикот, подносителот ја темели на отсуството на конкретизирање за кои видови престанок на работен однос е целисходно да се однесува времената забрана, а за кои не.
Оспорувањето на содржината на членот од Законикот од аспект на неговата целисходност, односно како требало да таа биде уредена, навлегува во сферата на креирање на норми, што е прашање од делокругот на законодавецот, а не уставно прашање, бидејќи Уставниот суд во рамките на своите надлежности, ја оценува согласноста на содржината на законските одредби кои се во правниот проедок, со одредбите на Уставот.
Во оваа смисла според Судот, член 8-а став 1 алинеја 4 и неговиот оспорен дел од Изборниот законик, е јасен во поглед на пропишаната содржина, бидејќи од истиот јасно произлегува што не можат да преземаат државните и јавните институции во време на изборниот процес, а тоа е неможност за реализација на постапки за престанок на работен однос додека трае изборниот процес, а исто така јасно произлегува во кои случаи државните и јавните институции, имаат право да не ја применат времената забрана, од кои причини пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел на одредбата од членот од Законикот со член 8 став1 алинеја 3 од Уставот.
Според Судот, членот од Законикот во кој е содржан оспорениот дел: „или постапка за престанок на работен однос”, не може да се разгледува од аспект на повреда на уставното право на работа, слободен избор на вработување и под еднакви услови достапност на секое работно место од членот 32 ставови 1 и 2 од Уставот, бидејќи членот од Законикот и неговиот оспорен дел третира прашање за лица кои веќе оствариле право на вработување и кои се во работен однос во државна и јавна институција. Воедно, оспорениот дел кој е предмет на времената забрана на членот од Законикот, подеднакво е воспоставен за сите државни и јавни институции, со што не имплицира повреда на членот 9 од Уставот.
Во случајов, подносителот на иницијативата неуставноста на оспорениот дел на членот од Законикот ја гледа од аспект на фактичката примена на оспореното решение од Законикот на конкретна правна ситуација, наведувајќи дека правото на слободен избор на работа и работно место опфаќало и право на секој граѓанин во кое било време слободно да ја изрази својата волја и да го напушти работното место на кое работи, а нема да може да го оствари, иако за тоа има право согласно Законот за административни службеници.
Меѓутоа, тука треба да се има предвид дека законодавецот, покрај забраната за реализација на постапки за престанок на работен однос во периодот на изборниот процес, истовремено уредил и исклучок од таа забрана, од што произлегува дека и во наведениот период за кој се однесува забраната, државните и јавните институции ќе можат да реализираат постапки за престанок на работен однос, во случаи на итни и неодложни работи.
При ова, што се подразбира под „итни и неодложни работи” кои ќе ја исклучат примената на времената забрана, Изборниот законик не содржи поблиско појаснување, што упатува дека прашањето за примена на времената забрана и исклучокот од времената забрана од член 8-а став 1 во однос на оспорениот дел на алинејата 4 на членот од Изборниот законик, е препуштено на дискреционо постапување на државните и јавните институции, во зависност од конкретната правна ситуација.
Прашањето пак дали ова дискреционо овластување создава простор за арбитрарност при одлучувањето во конкретни ситуации, треба да се има предвид уставната определба од член 32 став 5 на Уставот дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, како и законската определба од член 3 став 2 на Законот за работните односи, дека работниот однос може да престане само на начин и под услови утврдени со закон и колективен договор.
Воедно, со член 43 став 1 (вршење дискрециони овластувања) од Законот за спречување на корупцијата („Службен весник на Република Македонија” број 28/2002, 46/2004, 126/2006, 10/2008, 161/2008, 145/2010, 97/2015 и 148/2015), е пропишано дека вo вршењето дискрециони овластувања секое избрано или именувано лице или службено лице е должно одлуките да ги донесува совесно, водејќи сметка за сите факти и околности на конкретниот случај и за начелото на законитост и справедливост.
Според тоа, дискрецијата во оцената кое правило ќе се примени во однос на престанокот на работниот однос за време на изборниот процес, односно дали е целисходно и оправдано да се стави во мирување започната постапка за одреден вид на престанок на работен однос, а нови да не се започнуваат, е ограничена со прописите од сферата на работните односи во правниот поредок, од кои треба да се раководат државните и јавните институции во примената на членот 8-а став 1 алинеја 4 и неговиот оспорен дел на секоја конкретна правна ситуација во вршењето на нивните надлежности, истовремено водејќи сметка и за правата на вработените кои произлегуваат од сферата на работните односи, гарантирани со Уставот.
5. Тргнувајќи од погоре наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на член 8-а став 1 алинеја 4 во делот: „или постапка за престанок на работен однос” од Изборниот законик, со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.98/2017
31 октомври 2018 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски