Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 30 мај 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 24 став 4 од Правилникот за специјализациите и супспецијализациите на здравствените работници со високо образование од областа на медицината, бр.17-6022/1 од 20 мај 2015 година, донесен од министерот за здравство („Службен весник на Република Македонија“ бр.85/2015).
2. Здружението на приватни лекари во Република Македонија со седиште во Скопје, преку полномошник Грозданчо Сутинов, адвокат од Велес, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата од Правилникот означена во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, определувањето на здравствените работници со завршен медицински факултет, кои поминале на работа во дејноста општа медицина и кои работат или работеле како избрани лекари, да им се признае во стаж за специјализација по семејна медицина само вршењето на дејноста избран лекар до 31 декември 2020 година, а не и стажот стекнат во тоа својство потоа и за што не постоела одлука од државен орган донесена во постапка пропишана со закон, значело (1) создавање на нееднаква положба меѓу избраните лекари (оние со стаж до 31.12.2020 година и оние со стаж по наведениот датум), (2) скратување на избраните лекари, кои имаат стаж во тоа својство и по 31.12.2020 година, на правото на работа, слободен избор на вработување и на достапност на секое работно место на секого под еднакви услови, преку тоа (3) повреда на социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните, како и на нивното право на здравствена заштита, поради неможност да ги остварат тие права кај своите избрани лекари, со тоа (4) нарушување на слободата на пазарот и претприемништвото, (5) повреда на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, а како последица на тоа (6) нарушување на темелната вредност владеење на правото. Поради тоа, член 24 став 4 од Правилникот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7, член 9, член 32 ставови 1 и 2, членовите 35, 39, 51 и 55 од Уставот на Република Македонија.
Подносителот на иницијативата предлага укинување на оспорената одредба од Правилникот а, претходно, запирање од извршување на поединечните акти или дејствија донесени врз основа на наведената одредба, за да се спречи да настанат тешко отстранливи штетни последици за голем дел од избраните лекари и приватни здравствени установи.
3. Судот на седницата утврди дека членот 24 од Правилникот е систематизиран во глава X. Преодни и завршни одредби на Правилникот.
Во ставот 1 од наведениот член се определува дека „на здравствените работници со завршен медицински факултет кои до добивањето на решение за одобрување на специјализација поминале на работа во дејноста општа медицина и кои работат или кои работеле како избрани лекари од три до шест години, во стажот за специјализација по семејна медицина им се признава 24 месеци стаж на специјализација.“
Според став 2 од истиот член, „на здравствените работници со завршен медицински факултет кои до добивањето на решение за одобрување на специјализација поминале на работа во дејноста општа медицина и кои работат или кои работеле како избрани лекари од седум до 14 години, во стажот за специјализација по семејна медицина им се признава 27 месеци стаж на специјализација.“
Ставот 3 на член 24 од Правилникот определува дека „на здравствените работници со завршен медицински факултет кои до добивањето на решение за одобрување на специјализација поминале на работа во дејноста општа медицина и кои работат или кои работеле како избрани лекари повеќе од 14 години, во стажот за специјализација по семејна медицина им се признава 30 месеци стаж на специјализација.“
Во оспорениот став 4 од наведениот член се пропишува дека „признавањето на стажот за специјализација по семејна медицина за здравствените работници од ставовите 1, 2 и 3 на овој член ќе се врши заклучно со 31 декември 2020 година.“
4.а) Во врска со аспектите од иницијативата за правата на човекот и граѓанинот, па и на избраните лекари, Уставот го предвидува следното:
Во член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7 од Уставот се определува дека темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; слободата на пазарот и претприемништвото.
Според член 9 од Уставот, „граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба“ (став 1). „Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви“ (став 2).
Членот 32 од Уставот определува дека секој има право на работа и слободен избор на вработување (став 1) и дека секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место (став 2).
Во член 35 став 1 од Уставот се предвидува дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.
Според член 39 од Уставот, „на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита“ (став 1). „Граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите“ (став 2).
Во членот 51 од Уставот се утврдува дека „во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите“ (став 1). „Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“ (став 2).
Според член 55 став 1 од Уставот, „се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото“. Во ставот 2 од истиот член се определува дека „Републиката обезбедува еднаква правна положба за сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.“ Ставот 3 предвидува дека „слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.“
Од изнесените уставни одредби произлегува дека основните слободи и права на човекот и граѓанинот се темелна вредност на уставниот поредок и дека таа уставна вредност се остварува, покрај другото, преку еднаквоста меѓу граѓаните и еднаквоста на државата кон граѓаните, потоа преку правото на работа, слободен избор на вработувањето и достапноста на секое работно место на секого под еднакви услови, понатаму преку грижата на Републиката за социјална заштита и социјална сигурност на граѓаните, преку правото на граѓаните на здравствена заштита и правото и должноста на граѓаните да го чуваат и унапредуваат сопственото здравје и здравјето на другите. Темелната вредност владеење на правото, пак, се остварува преку обезбедување на согласност на законите со Уставот, согласноста на подзаконските прописи со Уставот и законите и преку обврската на секого да ги почитува Уставот и законите, а темелната вредност – слобода на пазарот и претприемништвото се остварува така што Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и спречува монополска положба и монополско однесување на пазарот, при што слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат само со закон и за да се оствари одбрана на државата, зачувувањето на природната и животната средина или здравјето на луѓето.
б) Во врска со здравствениот систем на Република Македонија и положбата на избраните лекари во него, Уставот и законот го предвидуваат следното:
б.1. Во член 61 став 1 од Уставот се определува дека „Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.“
Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот „Собранието на Република Македонија донесува закони“.
Од изнесените уставни одредби произлегува дека Собранието на Република Македонија е орган кој ги претставува граѓаните на државата и дека како носител на законодавната власт донесува закони со кои ги уредува сите сфери на општествениот живот во Република Македонија.
б.2. Во таа смисла, законодавецот донел Закон за здравствената заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.43/2012, 145/2012, 87/2013, 164/2013, 39/2014, 43/2014, 132/2014, 188/2014, 10/2015, 61/2015, 154/2015, 192/2015, 17/2016 и 37/2016) и со него ги уредува прашањата кои се однесуваат, покрај другото, на (1) системот на здравстваната заштита, (2) општите определби за вршењето на здравствената дејност, (3) конкретната организација за вршење на здравствената дејност и на (4) правата и обврските на здравствените работници (член 1).
Во врска со системот на здравствената заштита, членот 2 од Законот ја дефинира здравствената заштита како систем на општествени и индивидуални мерки, активности и постапки, а членовите 5-11 од Законот ги определуваат начелата на кои се заснова системот на здравствената заштита во Република Македонија (начело на единство на превентивните, дијагностичко-терапевтските и рехабилитационите мерки; начело на достапност; начело на ефикасност; начело на континуираност; начело на правичност; начело на сеопфатност; начело на квалитетен и сигурен здравствен третман).
Во врска со општите определби за вршењето на здравствената дејност, членот 12 од Законот определува дека „здравствената дејност е дејност од јавен интерес“ (став 1), дека „здравствената дејност се врши на примарно, секундарно и терцијарно ниво на здравствена заштита“ (став 3) и дека „здравствени услуги вршат здравствени работници“ (став 4).
Во однос, пак, на конкретната организација за вршење на здравствената дејност, членот 13 од Законот пропишува дека „здравствената дејност се врши во мрежа на здравствени установи и надвор од мрежата на здравствени установи“ (став 1), при што „Република Македонија е надлежна за остварувањето на здравствената заштита во мрежата на здравствени установи, во која се врши здравствена дејност под услови утврдени со овој закон“ (став 2) и „здравствената дејност во мрежата ја вршат јавни и приватни здравствени установи, кои вршат дејност врз основа на концесија“ (став 3), а „здравствената дејност надвор од мрежата ја вршат приватни здравствени установи под услови утврдени со овој закон и се финансира од здравствените услуги кои пациентите ги плаќаат со лични средства“ (став 4).
Во врска со правата и обврските на здравствените работници, конкретно во врска со условите за вршење на здравствена дејност, член 115 став 1 од Законот определува дека „здравствените работници со високо образование од областа на медицината … можат самостојно да вршат здравствени услуги со завршување на пробната работа, положување на стручниот испит и добивање на лиценца за работа“, при што (1) пробната работа на здравствените работници со високо образование е разработена во членовите 117-120 од Законот (времетраење, план и програма, едукатор за спроведување на пробната работа), (2) полагањето на стручен испит е уредено во членот 121 од Законот (во рок од една година по завршување на пробната работа, пред испитна комисија формирана од Лекарската комора), а лиценцата за работа е регулирана во членот 124 од Законот (услови за стекнување).
Од изнесените законски одредби произлегува дека законодавецот го определил системот и начелата на кои се заснова здравствената заштита во Република Македонија, дека вршењето на здравствената дејност е дејност од јавен интерес која се врши на три нивоа, дека здравствените услуги ги даваат здравствените работници вработени во здравствени установи поврзани во или надвор од мрежата на здравствени установи и дека здравствените работници со високо образование од областа на медицината можат самостојно да вршат здравствени услуги по завршување на пробната работа, положувањето на стручен испит и по стекнување на лиценца за работа.
в) Специјализацијата на здравствените работници со високо образование, пак, Законот и Правилникот чија одредба е оспорена ја уредуваат на следниот начин:
в.1. Членот 138 од Законот пропишува дека „здравствените работници … со високо образование можат да специјализираат и да супспецијализираат од определени гранки на медицината …“ (став 1), при што ставот 2 од истиот член определува дека (1) гранките на специјализациите, (2) времето на нивното траење, (3) деловите на стажот на специјализациите (турнуси), (4) плановите и програмите, (5) начинот на спроведувањето на стажот, (6) начинот на полагање на испитот, (7) образецот на специјализантската книшка и на книгата за евиденција за спроведените постапки и интервенции во текот на стажот на специјализации, ги пропишува министерот за здравство по претходно мислење на соодветната високообразовна установа.
Во членот 140 од Законот се предвидува дека специјализацијата се спроведува преку (1) теоретска настава и (2) практична обука која се спроведува во одредено траење во соодветните високообразовни и здравствени установи (став 1), а според став 10 од истиот член, организациските, кадровските, материјалните и другите поблиски критериуми кои мора да ги исполнуваат здравствените установи ги пропишува министерот за здравство. Ставот 11 од член 140 на Законот определува дека министерот за здравство, во соработка со високообразовните институции од областа на медицината и законските критериуми, ги определува здравствените установи во кои се спроведува специјализацијата на здравствените работници со високо образование.
Според член 141 став 1 од Законот, „здравствените работници со високо образование можат да специјализираат ако имаат завршена пробна работа, положен стручен испит и лиценца за работа“, а со членовите 142-145 од Законот се уредуваат прашања во врска со спроведувањето на планот и програмата за специјализации на здравствените работници со високо образование (ментор; турнуси; едукатор; полагање на специјалистички испит).
Од изнесените законски одредби произлегува дека законодавецот ги уредил условите (член 141 став 1) и начинот (член 140 и членови 142-145) на спроведување на специјализациите на здравствените работници со високо образование, а истовремено го овластил министерот за здравство со свој акт да ги определи гранките на специјализациите, времето на нивното траење, како и да ги разработи прашањата утврдени во Законот во врска со гранките што ќе ги определи како области за кои можат да се организираат специјализации.
в.2. Правилникот чија одредба се оспорува, е донесен од министерот за здравство врз основа на член 138 став 2, член 140 став 10, член 142 став 7, член 144 став 4 и член 332 став 9 (за започнување на примената на член 142) од Законот.
Во членот 1 од Правилникот се определуваат прашањата кои се уредуваат со Правилникот (тоа се прашањата опфатени во член 138 став 2 од Законот).
Во членот 2 се утврдуваат (1) гранките на медицината кои можат да се специјализираат, (2) времето на нивно траење, и (3) деловите на стажот од специјализациите на здравствените работници со високо образование, при што во точката 31 од наведениот член се уредува гранката на специјализација – семејна медицина така што се определува дека времето на траење на оваа специјализација е 36 месеци (три години), а деловите на стажот се: семејна медицина-6 месеци; интерна медицина-3 месеци; хирургија со трауматологија-3 месеци; инфективни болести-2 месеци; … (вкупно 19 дела на стажот).
Членот 3 од Правилникот се однесува на супспецијализациите (гранките, времето на траење, деловите на стажот), а членот 4 се однесува на другите гранки на специјализации (надвор од оние од членот 2) кои можат да ги специјализираат здравствените работници со високо образование. Членот 5 од Правилникот е посветен на плановите и програмите за специјализациите, Правилникот нема член 6, членовите 7 и 8 се однесуваат на организациските, кадровските, материјалните и другите поблиски критериуми кои треба да ги исполнуваат здравствените установи за да можат да спроведуваат специјализации, членовите 9-12 се однесуваат на критериумите во врска со потребното образование и искуство на менторите, коменторите и едукаторите, членовите 13-15 се во врска со начинот на спроведување на специјалистичкиот стаж, членовите 16-20 го уредуваат начинот на полагање на специјалистичкиот испит, а членовите 21 и 22 се во врска со образецот на специјализантска книшка и образецот на книгата за евиденција за спроведените постапки и интервенции во текот на стажот на специјализациите.
Главата посветена на „Преодни и завршни одредби“ од Правилникот ги опфаќа членовите 23-28, при што во членот 23 се уредува положбата на здравствените работници-специјалисти по (1) примарна здравствена заштита (се смета дека имаат завршена специјализација по семејна медицина), специјалисти по (2) општа медицина и кои работат како избрани лекари (им се признава 33 месеци стаж за специјализација по семејна медицина) и специјалисти по (3) педијатрија, медицина на трудот и акушерство и гинекологија и кои работат како избрани лекари (им се признава 27 месеци стаж за специјализација по семејна медицина).
Член 24 ставови 1, 2 и 3 од Правилникот се однесуваат на здравствените работници кои не се специјалисти, но (1) имаат завршен медицински факултет, (2) поминале на работа во дејноста општа медицина и (3) работат или работеле како избрани лекари определено време, на нив им се признава 24 месеци стаж на специјализација по семејна медицина ако имаат од 3-6 години работа како избрани лекари (став 1), односно им се признава 27 месеци стаж на специјализација по семејна медицина ако работеле како избрани лекари од 7-14 години (став 2) или 30 месеци стаж на специјализација по семејна медицина ако работеле како избрани лекари над 14 години (став 3), при што со оспорениот став 4 од Правилникот се определува дека признавањето на стажот од претходните три става на членот 24 се врши заклучно со 31 декември 2020 година.
Од изнесената содржина на Правилникот произлегува дека овој подзаконски пропис е донесен во функција на спроведување на одредбите од Законот за здравствената заштита што се однесуваат на специјализациите, при што со Правилникот се определуваат гранките на специјализациите на здравствените работници со високо образование и се уредуваат прашања поврзани со секоја гранка на специјализација одделно. Во таа смисла, член 2 точка 31 од Правилникот пропишува гранка на специјализација – семејна медицина, определува таа специјализација да трае 36 месеци и ги утврдува деловите на таа специјализација (вкупно 19), како и времето на траење на секој дел од таа специјализација одделно. Истовремено, уредувајќи го начинот на спроведувањето на стажот на специјализација, Правилникот предвидува и посебен, преоден период за стекнување на специјализација по семејна медицина за одделна група на здравствени работници со високо образование, тоа се постојни или поранешни избрани лекари со или без специјализација, при што за избраните лекари – специјалисти по примарна здравствена заштита се смета дека стекнале специјализација по семејна медицина, потоа на избраните лекари – специјалисти по општа медицина во стажот на специјализација по семејна медицина им се сметаат 33 месеци и на нив им остануваат уште 3 месеци за стекнување на стаж за специјализација по семејна медицина од 36 месеци, а на избраните лекари-специјалисти по педијатрија, медицина на трудот и акушерство и гинекологија во стажот на специјализација по семејна медицина им се сметаат 27 месеци и на нив им остануваат уште 9 месеци за стекнување на стаж за специјализација по семејна медицина (член 23). За избраните лекари, пак, без специјализација, но кои работат или работеле како избрани лекари, член 24 ставови 1, 2 и 3 од Правилникот исто така пропишуваат посебен, преоден период за стекнување на специјализација по семејна медицина така што на оваа група избрани лекари кои работеле од 3-6 години во стажот на специјализација по семејна медицина им се сметаат 24 месеци и на нив им остануваат уште 12 месеци за стекнување на стаж за специјализација по семејна медицина од 36 месеци, потоа на избраните лекари кои работеле од 7-14 години во стажот на специјализација по семејна медицина им се сметаат 27 месеци и на нив им остануваат уште 9 месеци за стекнување на стаж за специјализација по семејна медицина од 36 месеци, а на избраните лекари кои работеле над 14 години во стажот на специјализација по семејна медицина им се сметаат 30 месеци и на нив им остануваат уште 6 месеци за стекнување на стаж за специјализација по семејна медицина од 36 месеци.
Имајќи го предвид напред изнесеното, особено дека системот на здравствената заштита се заснова на начело на квалитетен и сигурен здравствен третман, дека здравствената дејност е дејност од јавен интерес и дека специјализацијата на здравствените работници со високо образование е во функција на јавниот интерес за квалитетна здравствена услуга, од една страна, како и дека внесувањето на претходната специјализација и работа како избран лекар во стажот за специјализација по семејна медицина, предвидено во членовите 23 и 24 од Правилникот како преодно решение, е уредување на начинот на спроведување на стаж за специјализација по семејна медицина на избраните лекари со кој тие се стимулираат да започнат специјализација по семејна медицина во периодот од 23 мај 2015 година, кога влезе во сила Правилникот, до 31 декември 2020 година, од друга страна, Судот утврди дека член 24 став 4 од Правилникот има основа во изнесените одредби од Законот за здравствената заштита и Уставот, поради што не може да се постави прашањето за неговата согласност со означените уставни и законски одредби.
5. Во однос на наводите во иницијативата за нееднаквост меѓу избраните лекари на кои им се признава работата како избран лекар во стажот за специјализација по семејна медицина до 31 декември 2020 година, од една страна, и на оние кои по тој датум нема да стекнат статус на специјалисти по семејна медицина и продолжат да работат како избрани лекари, од друга страна, Судот смета дека таа состојба би била последица на таквата волја на конкретно лице-избран лекар да не ја прифати стимулативната мерка од член 24 ставови 1, 2 и 3 на Правилникот и да не специјализира семејна медицина во функција на јавниот интерес за квалитетна здравствена услуга, а доколку по наведениот датум покаже интерес за специјализација по семејна медицина, тоа ќе може да го оствари според другите одредби од Правилникот (член 2 точка 31, со време на траење на специјализацијата 36 месеци) и согласно на соодветните одредби од Законот за здравствената заштита. Поради тоа, Судот оцени дека Правилникот не создава нееднаквост меѓу избраните лекари во врска со стажот за специјализација по семејна медицина, туку со член 24 став 4 ги стимулира избраните лекари да ја започнат таа специјализација до 31.12.2020 година.
6. Во врска со другите наводи во иницијативата, дека (1) на избраните лекари кои имаат стаж во тоа својство и по 31.12.2020 година им се ускратувало правото на работа, слободен избор на вработување и на достапност на секое работно место на секого под еднакви услови, потоа дека (2) се повредувала социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните, како и нивното право на здравствена заштита, поради неможност да ги остварат тие права кај своите избрани лекари, дека (3) се нарушувала слободата на пазарот и претприемништвото, (4) се повредувале основните слободи и права на човекот и граѓанинот и дека (5) се нарушувала темелната вредност владеење на правото, имајќи ја предвид определбата од член 115 став 1 на Законот дека „здравствените работници со високо образование од областа на медицината … можат самостојно да вршат здравствени услуги со завршување на пробната работа, положување на стручниот испит и добивање на лиценца за работа“, Судот утврди дека нестекнувањето на специјализација по семејна медицина не го доведува во прашање правото на работа, слободниот избор на вработувањето и достапноста на секое работно место под еднакви услови на избраните лекари, ниту пак се доведуваат во прашање правата на граѓаните на социјална заштита, а во тие рамки и нивните права на здравствена заштита, а не се доведува во прашање и слободата на пазарот и претприемништвото, па не се повредуваат основните слободи и права на човекот и граѓанинот и владеењето на правото како темелни вредности на уставниот поредок.
7. Со оглед дека не се постави прашање за согласноста на член 24 став 4 од Правилникот со одредбите од Уставот и Законот за здравствената заштита, Судот утврди дека не се исполнети условите предвидени во членот 27 од Деловникот на Уставниот суд за изрекување на привремена мерка.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.53/2017
30 мај 2018 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски