Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 21 февруари 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на член 2 став 1 во делот: „и исполнет нормиран учинок“ и ставовите 2, 3 и 4 и член 7-б ставови 1 и 3 од Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/2012, 30/2014, 180/2014, 81/2015, 129/2015 и 132/2017).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 4 став 1 од Законот означен во точката 1 од ова решение и членот 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.132/2017).
3. Сојузот на синдикати на Македонија, застапуван од адвокатот Димитар Петровски од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива до Уставниот суд на Република Македонија, за оценка на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, оспорените законски одредби биле неодржливи од уставно правен аспект во правниот поредок на Република Македонија. Имено, со законски предвидените елементи: „ исполнет нормиран учинок; критериуми на ефикасност на производниот процес; во соработка со работниците; бруто износ на минимална плата;“ се обезвреднувала гарантираната висина на минимална плата и таа никако не можела да го достигне најнискиот месечен износ на основната плата на работниците, како што тоа било предвидено во општата одредба на член 2 став 1 од Законот за минималната плата во Република Македонија
Ова од причини што не било определено што се подразбирало под поимите „исполнет нормиран учинок врз основа на критериуми и ефикасност на производниот процес“, како и на кој начин ќе се обезбедела соработка на работодавачот со засегнатите работници и преку кој правен акт ќе се остварувала таа соработка , бидејќи според член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на работниците и нивната положба се уредувала само со закон и со колективни договори, а не „ во соработка со работниците„ како што било определено во член 2 став 2 од Законот.
Во иницијативата се наведува дека владеењето на правото подразбирало доследна примена на законските прописи кои требало да бидат општи, точно одредени и недвосмислени, а не непрецизни и непропорционални, како што биле оспорените законски одредби со наведените термини и формулации.
Поради вака определените законски одредби, немало да има утврдена гарантирана минимална плата за работниците со полно работно време, бидејќи не било јасно што значеле термините: „исполнет нормиран учинок“, „критериуми на ефикасност на производниот процес“, „во соработка со работниците“ и „висина на минимална плата во бруто износ“. Овие термини всушност биле „услов“ за остварување на минимална плата што наведува на заклучок дека немало никаква законска гаранција дека работниците ќе ја добијат минималната сума на плата според овој закон, бидејќи постоела можност за манипулација од страна на работодавачите преку определување на нормираниот учинок како и висината на минималната плата на работниците да биде различна односно немала да биде иста на сите вработени во земјава.
Изразувањето на минималната плата само во бруто износ, ја нарушувало правната сигурност на работниците од причина што тие не можеле да бидат сигурни дека износот којшто во моментот на донесување на измените на Законот од 2017 година им се исплатувал во нето износ од 12.000 денари и во иднина ќе биде во тој износ. Ова од причина што стапките на придонесите од задолжителното социјално осигурување и личното осигурување, кои се одбиваат од бруто износот, а со цел да се добие чистиот износ што работникот го носи дома, се варијабилни и подлежат на промени. Па поради тоа се поставувало прашањето како тогаш би можеле работниците да бидат сигурни дека 12.000 денари од бруто износот на плата, ќе била нивната заработувачка и таа би била непроменета. Во член 32 став 3 од Уставот било утврдено дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, а целта на Законот за минимална плата во Република Македонија била обезбедување на најнизок месечен износ на основна плата, за обезбедување на пристоен животен стандард. Токму поради тоа, во иницијативата се потенцира дека „најнискиот месечен износ на основна плата“ требало да биде изразена во „нето износ“, како плата односно заработувачка што работникот си ја носи дома. Но, тоа право на работникот не било обезбедено со оспорените законски одредби.
Имено, висината на минималната плата во „бруто износ“ на плата да се исплаќа на работникот е основата на оспорените законски одредби, со што се руши целта за остварување на минимален износ на основната плата на работникот што би му била обезбедена како заработувачка.
Од овие причини, со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените законски одредби како несогласни со повеќе одредби од Уставот и тоа: член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 ставови 3 и 5, член 51 и член 58 став 1.
Со иницијативата се предлага Судот, до конечното одлучување, да донесе решение за времена мерка, односно да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените законски одредби.
4. Судот на седницата утврди дека Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 11/2012, 30/2014, 180/2014, 81/2015, 129/2015 и 132/2017) во членот 2 предвидел:
„(1) Минимална плата е најнискиот месечен износ на основна плата која работодавачот е должен да му ја исплати на работникот за работа извршена за полно работно време и исполнет нормиран учинок.
(2) Нормираниот учинок се утврдува од страна на работодавачот, секоја година, во февруари, врз основа на критериуми на ефикасност на производниот процес, утврдени од страна на работодавачот во соработка со работниците, а кои критериуми мора да се исти за секоја техничко-технолошка целина кај работодавач.
(3) Нормираниот учинок од ставот (2) на овој член треба да е остварлив за најмалку 80% од бројот на вработените за секоја техничко-технолошка целина, поодделно.
(4) Работодавачот е должен, на крајот на секој месец, на работникот да му издаде потврда за остварениот нормиран учинок, заедно со писмената пресметка на платата“.
Во членот 4 став 1 од овој закон е предвидено:
„(1) Исплатената висина на минималната плата во бруто износ за претходната година се усогласува во март секоја година со:
– една третина од порастот на просечно исплатената плата во Република Македонија,
– една третина од порастот на индексот на трошоците за живот и
– една третина од реалниот пораст на бруто домашниот производ, за претходната година според податоците на Државниот завод за статистика“.
Во членот 7-б ставови 1 и 3 од овој закон е предвидено:
„(1) Глоба во износ од 3000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на работодавач – правно лице ако:
– не утврди нормиран учинок (член 2 став 2) и
– не издаде потврда за остварениот нормиран учинок (член 2 став 4).
(3) Глоба во износ од 30% од одмерената глоба за правното лице ќе му се изрече за прекршок од ставовите (1) и (2) на овој член на одговорното лице во правното лице“.
Законот за изменување и дополнување на Законот за минимална плата во Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.132/2017), во членот 10 предвидел:
„Висината на минималната плата во бруто износ за исплата на плата за септември 2017 година, заклучно до исплатата на платата за јуни 2018 година, изнесува 17.130 денари“.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно членот 9 од Уставот, граѓаните во Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уредување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 32 став 3 од Уставот, секој вработен има право на соодветна заработувачка, а во ставот 5 е определено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 58 став 1 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето.
Во член 61 став 1 од Уставот е утврдено дека Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.
Надлежностите на Собранието на Република Македонија се определени во членот 68 од Уставот. Според став 1 алинеја 2 од овој член од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Според член 88 став 1 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт.
Надлежностите на Владата на Република Македонија се определени во членот 91 од Уставот. Според ставот 1 алинеја 1 од овој член од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршување на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување.
Согласно член 110 став 1 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективни договори со Уставот и законите.
6. Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/2012), влегол во сила на 1 февруари 2012 година и во членот 1 го дефинирал предметот на негово уредување, според кој: „Со овој закон се утврдува висината на минималната плата, како и други прашања кои се однесуваат на минималната плата.
Со донесувањето на овој закон во 2012 година, членот 2 имал еден став кој гласел: „Минимална плата е најнискиот месечен износ на основна плата која работодавачот е должен да му ја исплати на работникот за работа извршена за полно работно време и исполнет нормиран учинок“.
Членот 2 став 1 во делот „и исполнет нормиран учинок“ се оспорува со предметната иницијатива, како нејасна и непрецизно нормирана правна категорија.
Во членот 4, овој закон од 2012 година, предвидувал: „Минималната плата изнесува 39,6% од просечната бруто плата во Република Македонија за претходната година, согласно податоците објавени од Државниот завод за статистика (став 1). Висината на минималната плата од ставот 1 на овој член ја објавува Министерството за труд и социјална политика во „Службен весник на Република Македонија“, по претходно мислење од Економско – социјалниот совет“ (став 2).
Законот за изменување на Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.30/2014), кој бил објавен на 10.02.2014 година, го изменил претходно цитираниот член 4 од Законот, и тој гласел:
„Висината на минималната плата изнесува 10.080 денари во нето износ. (став 1)
Министерството за труд и социјална политика, по претходно мислење од Економско – социјалниот совет ја објавува висината на минималната плата во бруто износ во „Службен весник на Република Македонија“ во март секоја година за тековната година. (став 2)
Висината на минималната плата од став 1 на овој член се усогласува со порастот на просечно исплатената плата на сите вработени во Република Македонија за претходната година, според податоците објавени во Државниот завод за статистика (став 3)“.
Ставот 1 на овој член од Законот ќе започнел да се применува од 1 јануари 2016 година.
Законот за изменување и дополнување на Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.132/2017) кој влегол во сила на 20.09.2017 година, извршил повеќе измени и дополнувања на одредбите од Законот за минимална плата.
Имено, со овој закон, во членот 2 по ставот (1) додадени се три нови ставови (2), (3) и (4) кои, освен ставот 1 и овие нови ставови на членот 2 се оспорени со иницијативата како нејасни и непрецизно нормирани правни категории кои не обезбедуваат загарантирана висина на минимална плата на работникот.
Ова поради тоа што ставовите (2), (3) и (4) на членот 2 од Законот, предвидуваат:
„(2) Нормираниот учинок се утврдува од страна на работодавачот, секоја година, во февруари, врз основа на критериуми на ефикасност на производниот процес, утврдени од страна на работодавачот во соработка со работниците, а кои критериуми мора да се исти за секоја техничко – технолошка целина кај работодавачот.
(3) Нормираниот учинок од ставот (2) на овој член треба да е остварлив за најмалку 80% од бројот на вработените за секоја техничко – технолошка целина, поодделно.
(4) Работодавачот е должен, на крајот на секој месец, на работникот да му издаде потврда за остварениот нормиран учинок, заедно со писмената пресметка на платата“.
Со овој закон од 2017 година, изменет е и членот 4 од Законот за минимална плата, според кој, сега, во ставот 1 е предвидено:
„Исплатената висина на минималната плата во бруто износ за претходната година се усогласува во март секоја година со:
– една третина од порастот на просечно исплатената плата во Република Македонија,
– една третина од порастот на индексот на трошоците на живот и
– една третина од реалниот пораст на бруто домашниот производ, за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика“.
Со овој закон, по членот 4 се додава нова глава II-а, и седум нови членови 4-а, 4-б, 4-в, 4-г, 4-д, 4-ѓ и 4-е.
Оваа глава во Законот, се однесува на „Финансиска помош за исплата на минималната плата и контрола во остварувањето и користењето на финансиската помош“. Оваа финансиска помош е на товар на Буџетот на Република Македонија, за работодавците со цел тие под определени услови да можат да обезбедат исплата на минимална плата.
Со овој закон, членот 7-б е изменет и во ставовите 1 и 3 гласи: „ (1) Глоба во износ од 3000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на работодавач – правно лице, ако:
– не утврди нормиран учинок (член 2 став 2) и
– не издаде потврда за остварениот нормиран учинок (член 2 став 4).
(3) Глоба во износ од 30% од одмерената глоба за правно лице ќе му се изрече за прекршок од ставовите (1) и (2) на овој член на одговорното лице во правното лице“.
Со членот 8 од овој закон, е уредена примената на членот 4 став (1) од Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/2012, 30/2014, 180/2014, 81/2015 и 129/2015) и одредбата од член 3 став 1 алинеја 4 од Законот за изменување на Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.30/2014), дека ќе се применуваат заклучно со исплатата на платите за август 2017 година.
Тоа значи претходното законско решение „висината на минималната плата во износ од 10.080 денари во нето износ“ и „висината на минималната плата во одделите производство на текстил, производство на облека и производство на кожа и слични производи од кожа, во износ од 9.590 денари„ , работодавачот е должен да му ја исплати на работникот заклучно со исплатата на плата за август 2017 година, а потоа не е обврзан и исплатата ќе биде по основ на новите законски измени и дополнувања на нормите од овој закон .
Со членот 10 од овој закон, е утврдено дека висината на минималната плата во бруто износ за исплата на плата за септември 2017 година заклучно до исплатата на платата за јуни 2018 година изнесува 17.130 денари.
7. Тргнувајќи од предметот на уредување на Законот за минимална плата во Република Македонија, дека е тоа утврдување на висината на минималната плата, а имајќи ја предвид изнесената хронологија на нормите од Законот од донесувањето и во текот на неговите измени и дополнувања, јасно произлегува дека:
– На почеток, со донесување на Законот во 2012 година, минималната плата е дефинирана како најнизок месечен износ на основна плата и таа изнесувала 39,6% од просечната бруто плата во Република Македонија за претходната година и за 2012 година висината на минималната плата е децидно утврдена во износ од 8.050 денари во нето износ,
Потоа, со измените на Законот во 2014 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.30/2014), јасно е утврдено дека висината на минималната плата кој ќе важи од 1 јануари 2016 година изнесува 10.080 денари во нето износ. Во одделите на производство на текстил, облека, кожа…. висината на минималната плата изнесува за 2014 година 7.500 денари во нето износ, за 2015 година 8.050 денари во нето износ, за 2016 година 9.000 денари во нето износ, за 2017 година 9.590 денари во нето износ и за 2018 година 10.080 денари во нето износ. За сите други дејности, за 2014 година изнесува 8.800 денари во нето износ, а за 2015 година изнесува 9.590 денари во нето износ.
Со овие наведени законски решенија, се дефинирала минимална плата во нето износ за работникот, за работа извршена за полно работно време и исполнет нормиран учинок.
Меѓутоа, концептот на утврдувањето на висината на минималната плата, што во суштина е предмет на уредување на овој специјален закон, е променет со последните измени и дополнувања на Законот, во 2017 година.
Изменетиот начин на утврдување на висината на минималната плата веќе не дава рамка на минимален износ на основна, нето плата на работникот.
Со Законот се прокламира дека работодавачот е должен да исплати на работникот најнизок месечен износ на основна плата но тој износ законски не е дефиниран како минимален износ на основна, нето плата. Со одредбите од членот 2 од Законот, кои се оспоруваат со иницијативата, се условува дека износот на минималната основна плата зависи, освен од извршената работа во полно работно време, и од исполнет нормиран учинок, што е норма во работата, која согласно Законот, ја утврдува работодавачот во рамки на своите дејности во процесот на работење и делување. Во овој контекст нејасно е, каква е формата и видот на соработката што работодавачот при утврдувањето на нормираниот учинок ќе ја остварел со работниците и дали таа соработка, која е спомената во овој член од Законот, во отсуство на прецизно нормирање, воопшто има влијание во однос на законското овластување на работодавачот да го утврдува нормираниот учинок во работата на работниците, што имплицира на декларативно а не на суштинско учество на работниците по ова битно прашање, што во случајов Законот неделиво го поврзал со реализацијата на минимална основна плата што треба да им се исплати на работниците. Од друга страна се изразува сомнеж во однос на тоа дека со условот за исполнет нормиран учинок утврден од работодавачот се доведува во прашање остварувањето на минималната плата на работникот , што е предмет на уредување на Законот за минимална плата во Република Македонија, и дека со овој услов за остварување на минимална плата, работникот ќе остварува плата а не минимална плата утврдена со посебен закон.
Оттука, категоријата исполнет нормиран учинок, на начин на кој е пропишан со Законот, дека го утврдува работодавачот, но не е дефинирано дали е тоа со колективен договор на ниво на работодавач или со друг пропис, потоа, согласно Законот, работодавачот само соработувал со работниците при што нормираниот учинок би требало да е остварлив за најмалку 80% од бројот на вработените за секоја техничко-технолошка целина кај работодавачот, а работодавачот бил должен на крајот на месецот да му издаде на работникот потврда за остварениот нормиран учинок, заедно со писмената пресметка на платата, упатува на заклучок дека Законот веќе не се занимава со минимална нето плата, туку плата лимитирана со нормиран учинок во производниот процес или друга дејност, која нема надзор кога се утврдува од страна на работодавачот прагот на нормираниот учинок и е сепак фактичко прашање во производните,услужните и други работни организации на пазарот на трудот, а со тоа и дискреционо право на одлучување на работодавачот. Прашањето за утврдување на нормиран учинок е битно прашање во процесот на работење и секако значајно за производните и други дејности во работењето, но во отсуство на законско дефинирање на висината на минималната, основна плата на работникот, тогаш плата формирана на основа на исполнување на нормиран учинок утврден од работодавачот, според Судот нема статус на законски утврдена минимална основна плата на работникот што е определено како предмет на уредување на овој посебен закон.
Во Законот за работни односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013,187/13, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015,129/2015 и 27/2016) во главата „Откажување на договорот за вработување со отказ од страна на работникот и работодавачот“ (членови 70-104) , е законски уредена оваа комплексна материјата која е меѓу другото поврзана и со неисполнување на работните обврски од разни причини во работниот процес во кој двостраниот однос помеѓу работодавачот и работникот може да прекине, но тоа е во рамките на предметот на уредување на овој општ закон.
Имајќи го во предвид тоа, прашањето за исполнет нормиран учинок утврден од страна на работодавачот може да го најде своето место во реализацијата на оваа законска материја која општо го регулира работниот однос и од аспект на извршената работа во работниот процес, но законски утврдената минимална основна плата на работникот со посебниот Закон за минимална плата е посебно право,и не може да биде детерминирана од услов кој го доведува во прашање тоа загарантирано посебно право со Законот, за утврдување на минималната основна плата на работникот.
Во контекст на оваа анализа за оспорените одредби од членот 2, анализата следователно се однесува и за членот 7-б став 1 и 3 од Законот кој предвидува глоба за работодавачот- правно лице, ако не утврди нормиран учинок и ако не му издаде потврда на работникот за остварениот нормиран учинок.
Со оглед на изнесената анализа, за членот 2 став 1 во дел: „и исполнет нормиран учинок“ и ставовите 2, 3 и 4 и за членот 7-б ставови 1 и 3 од Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/2012, 30/2014, 180/2014, 81/2015, 129/2015 и 132/2017), Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, според кој владеењето на правото, а со тоа и правната сигурност на граѓаните, е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Во однос на оспорениот член 4 став 1 од Законот за минималната плата во Република Македонија и членот 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за минималната плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.132/2017), со кои законодавецот регулирал прашања од исплата на висина на минимална плата во бруто износ за претходната година кој се усогласува во март секоја година, како и ја утврдил висината на минимална плата во бруто износ за исплата на плата за септември 2017 година, заклучно до исплатата на платата за јуни 2018 година, кој изнесува 17.130 денари, се прашања за кои законодавецот ја проценил целисходноста и потребата од овие законски решенија, а кои од уставно-правен аспект не можат да се проблематизираат од наводите во иницијативата. Имено, поаѓајќи од иницијативата дека регулирањето на бруто износи за минимална плата би предизвикале во примената на овие законски решенија да не се исплаќа минимална нето плата во износ кој работниците легитимно го очекувале со Законот, не е прашање за уставно-судска оценка на оспорените законски одредби ниту Судот се впушта во оценка на целисходноста на законските решенија, што е прашање во надлежност на законодавната власт во Република Македонија која има надлежност да ги донесува и меѓусебно усогласува законските решенија.
Од овие причини, од аспект на наводите во иницијативата сметаме дека согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот и членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за оспорените одредби од член 4 став 1 од Законот за минимална плата во Република Македонија и за членот 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за минимална плата во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.132/2017) иницијативата треба да се отфрли поради ненадлежност на Судот да одлучува.
По однос на барањето во иницијативата, Судот да донесе времена мерка согласно членот 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот оцени дека не се исполнети условите за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на одредбите од Законот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.133/2017
21 февруари 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски