У.бр.40/2017

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 21 јуни 2017 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 179 став 1 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 148/2008, 155/2008, 163/2008, 44/2011, 51/2011, 142/2012, 31/2013, 34/2013, 14/2014, 30/2014, 196/2015, 35/2016, 97/2016, 99/2016, 136/2016, 142/2016 и 67/2017).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 8-а ставови 1, 2 и 3 во делот: „и изборот на Владата на Република Македонија“ од законикот наведен во точката 1 од ова решение.

3. Светскиот македонски конгрес од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од Законикот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорениот дел од член 8-а ставови 1, 2 и 3 и член 179 став 1 од Изборниот законик не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 8, член 50, член 51, член 57, член 91 и член 93 став 5 од Уставот на Република Македонија.

Со член 8-а став (1) од Изборниот законик биле утврдени ограничувања, што од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје, не можеле да се вршат, со цел да не се влијае врз избирачите во изборната кампања и врз резултатите од изборите за претседател на Република Македонија, пратениците во Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија, како и за градоначалници и членови на советите.

Со член 8-а став (2) од Изборниот законик утврдени се ограничувања, што во периодот од 20 дена пред започнувањето на изборна кампања па до завршувањето на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите и до завршувањето на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје не можеле да се вршат, со цел да не се влијае врз избирачите во изборната кампања и врз резултатите од изборите за претседател на Република Македонија, пратениците во Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија, како и за градоначалници и членови на советите.

Со член 8-а став (3) од Изборниот законик биле утврдени обврски, што од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори до завршувањето на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори, па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и Градот Скопје, е должност на Министерството за финансии.

Имено, со член 8-а став (3) од Изборниот законик, Министерството за финансии било должно сите буџетски исплати, освен редовните плати, пензии и комунални трошоци, да ги објавува јавно на интернет страница во посебна база за буџетски трошоци во изборен период.

Во согласност со член 63 став (6) од Уставот на Република Македонија, пратениците на 17 октомври 2016 година донеле Одлука за распуштање на Собранието.

Член 93 став (5) од Уставот на Република Македонија гласи: „Владата на која и е изгласана недоверба, која поднела оставка или на која мандатот и престанал поради распуштање на Собранието, останува на должност до изборот на нова Влада“.

Со Одлуката за распуштање на Собранието на 17 октомври 2016 година, Владата чиј претседател бил Емил Димитриев останала на должност до изборот на нова Влада.

Изборите за пратеници се одржале на 11 и 25 декември 2016 година. Македонските државјани во шесте изборни единици во Републиката избраа 120 пратеници. Македонските државјани во странство, во седмата изборна единица, за жал, не го исполнија цензусот утврден во Изборниот законик и останаа без тројца пратеници.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека според извештајот на Државната изборна комисија, ВМРО-ДПМНЕ со коалицијата добила 51 пратеници, СДСМ со коалицијата добила 49 пратеници, ДУИ 10 пратеници, БЕСА 5 пратеници, Алијанса за Албанците 3 пратеници и ДПА 2 пратеници.

Во согласност со член 63 ставови (1) и (2) од Уставот на Република Македонија кои што гласат „(1) Пратениците во Собранието се избираат за време од четири години. Мандатот на пратениците го верифицира Собранието. Мандатот почнува да тече од конститутивната седница на Собранието. Новоизбраното Собрание се состанува на конститутивна седница најдоцна 20 дена по одржаните избори. Конститутивната седница ја свикува претседателот на Собранието од претходниот состав. (2) Доколку не се закаже конститутивна седница во предвидениот рок, пратениците сами се состануваат и го конституираат Собранието на дваесет и првиот ден од денот на завршувањето на изборите“, конститутивната седница на Собранието ја свика претседателот на Собранието од претходниот состав Трајко Вељаноски.

Собранието на Република Македонија се конституира на 30 декември 2016 година со верификацијата на мандатите на пратениците.

На 9 јануари 2017 година Претседателот на Републиката го доверил мандатот на кандидатот на коалицијата на ВМРО-ДПМНЕ со најголем број пратеници во Собранието, Никола Груевски, кој во рок од 20 дена, заклучно со 29 јануари 2017 година не успеа да состави Влада.

Претседателот на Република Македонија не доверил мандат на друг кандидат за состав на влада.

Собранието се уште немало избрано претседател на Собранието и нова Влада. Неизвесно е кога тоа ќе се случи.

Во меѓувреме, граѓаните и даночните обврзници кои се корисници на буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и Градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капител, поради неизвесноста од изборот на нова Влада, трпат штети поради ограничувањата на надлежностите на Владата во член 8-а ставови (1), (2) и (3) од Изборниот законик.

За Владата која останува на должност до изборот на нова Влада, поради изгласана недоверба, која поднела оставка или на која мандатот и престанал поради распуштање на Собранието, не било пропишано никакво ограничување во Уставот на Република Македонија за надлежностите од членот 91 од Уставот на Република Македонија.

Со членот 8-а од Изборниот законик биле утврдени ограничувања и обврски коишто не можеле да се вршат, со цел да не се влијае врз избирачите во изборната кампања и врз резултатите од изборите за претседател на Република Македонија, пратениците во Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија, како и за градоначалниците и членовите на советите.

Според наводите во иницијативата, изборната кампања престанувала со изборот на претседател на Републиката, со изборот на пратениците, како и со изборот на градоначалниците и изборите на членовите на советите во единиците на локалната самоуправа.

За изборот на Владата биле релевантни изборите за пратеници, а тие завршија на 11 и 25 декември 2016 година.

Со цел да не се влијае врз избирачите во изборната кампања и врз резултатите од изборите за претседател на Република Македонија, пратениците во Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија, како и за градоначалниците и членови на советите на единиците на локалната самоуправа, ограничувањата и обврските од членот 8-а од Изборниот законик несоодветно се продолжувале до изборот на Владата, кој што се врши после конституирањето на Собранието.

Подносителот на иницијативата смета дека Собранието се уште нема избрано претседател на Собранието и нова Влада, на даночните обврзници, односно на граѓаните воопшто, им се суспендирале права и слободи, поради ограничувањата и обврските кои што им се наметнати до изборот на нова Влада во Изборниот законик.

На овој начин, Владата била ограничена во извршувањето на својте должности утврдени со член 91 од Уставот на Република Македонија.

Оттука, според иницијативата, основано се поставувало прашањето за согласноста на член 8-а ставови (1), (2) и (3) зборовите „и изборот на Владата на Република Македонија“ со член 91 и член 93 став (5) од Уставот на Република Македонија.

Ограничувањата, што не можеле да се вршат, со цел да не се влијае врз избирачите во изборната кампања и врз резултатите од изборите за претседател на Република Македонија, пратениците во Собранието на Република Македонија и Владата на Република Македонија, како и за градоначалник или членови на советот, требало да завршат со изборот за претседател на Република Македонија, изборите за пратениците во Собранието на Република Македонија, како и со изборите за градоначалници и членови на советите на единиците на локалната самоуправа.

Подносителот на иницијативата смета дека изборната кампања завршувала со изборот на пратениците, а не до изборот на нова Влада, кој што во актуелната политичка криза е неизвесен, поради што граѓаните се лишуваат од:

– буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и Градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал,
– почеток на изградба со средства од Буџетот или од јавни фондови или со средства на јавни претпријатија и други правни лица што располагаат со државен капитал на нови објекти во инфраструктурата како патишта, водоводи, далноводи, канализација, спортски игралишта и други објекти или објекти за општествени дејности училишта, градинки и други објекти, освен ако за таа намена претходно се обезбедени средства од Буџетот, односно се работи за реализација на програма донесена врз основа на закон во тековната година.
– исплати на плати, пензии, социјална помош или други исплати и материјални надоместоци од буџетски средства или од средства на јавните фондови кои не се редовни месечни исплати, односно од сите едногодишни трансфери и исплати или еднократни трансфери од буџетски средства или од средства на јавни фондови без отуѓување на државен капиал и од потпишување на колективни договори,
– почеток на постапки за вработување на нови лица или постапки за престанок на работен однос во државни и јавни институции, при што започнатите постапки се ставаат во мирување, освен во случаи на итни и неодложни работи, и
– исплата на субвенции кои не се редовни месечни исплати.

Буџетот не постоел поради Владата, туку заради граѓаните и даночните обврзници. Владата немала право на буџетот, туку обврска кон граѓаните и даночните обврзници. Граѓаните и даночните обврзници имаат право на трансфери од буџетот за своите потреби утврдени со закон и тоа не може да зависи од неизвесноста на изборот на новата Влада. Актуелната в.д. Влада која ја врши должноста до изборот на нова Влада, има обврска да ги врши надлежностите од член 91 од Уставот и тоа член 8-а ставови (1), (2) и (3) не смее да и го ограничува. Оттука, несогласноста на член 8-а ставови (1), (2) и (3) од Изборниот законик со член 8 став 1 алинеи 1 и 8, „основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот“ и „хуманизмот, социјалната правда и солидарноста“, затоа што граѓаните не можат да ги остварат правата на трансфери од буџетот што ги нарушува нивните основни слободи и права, како и социјалната правда и солидарноста, поради сите забрани кон Владата поради изборната кампања, а која со изборот на пратениците е завршена.

Оттука била и несогласноста на член 8-а ставови (1), (2) и (3) зборовите „и изборот на Владата на Република Македонија“ од Изборниот законик со член 91 и член 93 став (5) од Уставот на Република Македонија.

Поради несогласноста на членот 8-а ставовите (1), (2) и (3) зборовите „и изборот на Владата на Република Македонија“ од Изборниот законик со членот 91 и членот 93 став (5) од Уставот на Република Македонија“ од Изборниот законик со член 91 и член 93 став (5) од Уставот на Република Македонија и несогласноста на член 179 став (1) од Изборниот законик со член 91 и член 93 став (5) од Уставот на Република Македонија, бидејќи пропишува „Глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност“ која што „ќе му се изрече за прекршок на член на Влада, заменик министер и функционер кој раководи со орган ако постапи спротивно на членот 8-а од овој Законик“.

4. Судот на седницата утврди дека во членот 8-а ставовите 1, 2 и 3 од Изборниот законик се предвидува дека:

“(1) Од денот на донесувањето на Одлуката за распишување на избори до завршување на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на оп- штините и Градот Скопје не може:
– да се располага со буџетски средства на Република Македонија, средства на буџетите на општините и Градот Скопје, од јавни фондови и средства на јавни претпријатија и јавни установи или правни лица кои располагаат со државен капитал,
– да се започне изградба со средства од Буџетот или од јавни фондови или со средства на јавни претпријатија и други правни лица што располагаат со државен капитал на нови објекти во инфраструктурата како патишта, водоводи, далноводи, канализација, спортски игралишта и други објекти или објекти за општествени дејности училишта, градинки и други објекти, освен ако за таа намена претходно се обезбедени средства од Буџетот, односно се работи за реализација на програма донесена врз основа на закон во тековната година и
– да се вршат исплаќања на плати, пензии, социјална помош или други исплати и материјални надоместоци од буџетски средства или од средства на јавните фондови кои не се редовни месечни исплати, односно сите едногодишни трансфери и исплати или еднократни трансфери од буџетски средства или од средства на јавни фондови ниту да се отуѓува државен капитал ниту да се потпишуваат колективни договори.
(2) Во периодот од 20 дена пред започнувањето на изборна кампања па до завршувањето на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите и до завршувањето на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и градот Скопје не може:
– да се исплаќаат субвенции кои не се редовни месечни исплати и
– да се одржуваат јавни настани по повод започнувањето на изградба или пуштање во употреба на објекти со средства од Буџетот или од јавни фондови, или со средства на јавни претпријатија или други правни лица што располагаат со државен капитал во инфраструктурата како патишта, водоводи, далноводи, канализација, спортски игралишта и други објекти или објекти за општествени дејности училишта, градинки и други објекти. Под забрана за одржување на јавни настани не се подразбира особено давање на јавна изјава на носител на јавна функција или кандидат за носител на јавна функција на митинг, интервју на медиум, дебата на медиум или одговор на новинарско прашање.
(3) Од денот на донесувањето на Одлуката за распишување на избори до завршувањето на изборот на претседател на Република Македонија, пратеници во Собранието на Република Македонија и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите, како и од денот на донесувањето на одлуката за распишување на избори па до завршување на изборите за избор на градоначалник или членови на советот, односно до конституирањето на советот на општините и градот Скопје, Министерството за финансии е должно сите буџетски исплати, освен редовните плати, пензии и комунални трошоци, да ги објавува јавно на интернет страница во посебна база за буџетски трошоци во изборен период.”

Според член 179 став 1 од истиот законик глоба во износ од 500 до 1000 евра во денарска противвредност ќе се изрече за прекршок на член на Влада и заменик министер ако постапи спротивно на членот 8-а од овој закон.

5. Според член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, како и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Уставниот суд на Република Македонија со Решение У.бр.35/2017 од 10 мај 2017 година, не поведе постапка за оценување на уставноста на член 8-а ставови 1, 2 и 3 во делот: „и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“ од Изборниот законик.

Во образложението на Решението се наведува дека во однос на член 8-а ставови 1, 2 и 3 од Изборниот законик кои се оспоруваат во деловите: „и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“, како и член 11 ставови 2 и 3 кои се оспоруваат во деловите: „и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“ од Законот за спречување на корупцијата, наводите во иницијативата и нејзиното дополнување, Судот ги оцени како неосновани.

Имено, наводите во иницијативата дека поради тоа што Владата не се избирала директно на избори, туку во Собранието на Република Македонија и дека поради тоа таа не требала да биде предмет на уредување на Изборниот законик за Судот се неприфатливи од причина што целта на овие одредби воопшто не е да се уреди прашањето на избор на Владата. Прашањето за избор на Владата е јасно утврдено со Уставот и со Деловникот на Собранието на Република Македонија. Терминот „до изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“ во конкретно оспорените одредби е споменат само како определување на крајниот момент до кој, во временска смисла на зборот, траат забраните утврдени во одделните алинеи од членот 8-а од Изборниот законик, односно од членот 11 од Законот за спречување на корупцијата.

Во споменатиот Извештај за злоупотреба на административните ресурси во текот на изборниот процес донесен од Венецијанската комисија се инсистира на широко толкување на терминот изборен процес. Во точката 9 од Извештајот се наведува дека: „Изборниот процес во извештајот се сфаќа како период што оди над изборната кампања сфатена стриктно во изборните закони, тој ги покрива различните чекори на изборниот процес почнувајќи од на пр. територијалното определување на изборите, изборот на лицата за спроведување на изборите, регистрацијата на кандидати или листи на кандидати што се натпреваруваат на изборите. Целиот овој период води до избор на јавните функционери“.

Во овој контекст треба да се укаже дека периодот на изборите вообичаено е компетитивен период во кој што постои силна спротивставеност помеѓу политичките партии и кандидати кои се борат за освојување на власта. Тој процес по правило е неизбалансиран во полза на носителите на власта кои располагаат со средствата од државниот буџет. Оттука и потребата да се регулира употребата на јавните ресурси за време на изборите со цел да се спречи нивната злоупотреба, со што би се обезбедила еднаквост на можностите и баланс на силите како едно од основните барања на демократските избори. Имајќи предвид дека владата како орган на извршната власт располага со буџетските средства, тоа значи дека постои потенцијална можност за злоупотреба на тие средства и во периодот по завршување на изборната кампања и изборите, Судот смета дека поширокиот временски опфат е оправдан, дека тој нужно мора да биде подолг од она што значи стриктно период на изборна кампања и да заврши со конституирањето, односно изборот на законодавната и извршната власт.

Оттука, утврдувањето на моментот на изборот на Владата како краен момент до кој важат забраните утврдени во членот 8-а од Изборниот законик, освен за спречување на злоупотребите на државните ресурси, е и во функција на создавање на услови за демократски и фер избори и изедначување на можностите на политичките партии и кандидатите што учествуваат на изборите што е во согласност со уставните начела на еднаквост и слободни и демократски избори. Според тоа, произлегува дека во однос на член 8-а ставови 1, 2 и 3 кои се оспоруваат во деловите: „и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“ од Изборниот законик како и член 11 ставови 2 и 3 кои се оспоруваат во деловите: „и изборот на Владата на Република Македонија согласно со резултатите од изборите“ од Законот за спречување на корупцијата, не може да се постави прашањето за нивната согласност со Уставот од аспект на наводите во иницијативата.

Оттука имајќи предвид дека Уставниот суд по предметот У.бр.35/2017 веќе ја оценувал уставноста на членот 8-а ставовите 1, 2 и 3 во оспорениот дел и при тоа оценил дека истиот е во согласност со Уставот, Судот оцени дека во конкретниот случај не постојат основи за поинакво одлучување, поради што се исполнети условите за отфрлање на овој дел од иницијативата поради res judicata, а во смисла на член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд.

6. Оспорениот член 179 став 1 од Изборниот законик, е поместен во глава XIV со наслов: „Казни и прекршочни одредби“. Со истата се предвидува глоба во износ од 500 до 1000 евра во денарска противвредност за прекршок на член на Влада и заменик министер ако постапи спротивно на членот 8-а од овој закон.

Анализирајќи ја содржината на оспорениот член 179 став 1 од Изборниот законик, vis a vis одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за неговата согласност со Уставот на Република Македонија. Ова од причина што оспорениот член е содржан во глава XIV со наслов: „Казни и прекршочни одредби”, кои според Судот, е во надлежност на законодавниот дом, односно право е на законодавецот да ја уредува казнената политика.Оттука, неприфатливо е тврдењето во иницијативата дека член 179 став 1 од Изборниот законик е во спротивност со член 91 и член 93 став 5 од Уставот на Република Македонија, на кои се укажува во иницијативата.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.40/2017
21 јуни 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски