У.бр.71/2016

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 1 февруари 2017 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на поднасловот „Не применување на институти“ и на членовите 154 и 252 од Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2013, 41/2014, 115/2014, 116/2015, 153/2015, 192/2015, 61/2016 и 172/2016).

2. Петар Шумановски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.

Во однос на поднасловот и членот 154 од Законот, подносителот на иницијативата наведува дека тие биле неодржливи во правниот поредок на Република Македонија од уставно-правен аспект бидејќи законодавецот немал уставно право да определи дека постоечките правни институти утврдени во Законот за општата управна постапка нема да се применуваат, како што е тоа пропишано со Законот за катастар на недвижности. Имено, законодавецот немал уставно овластување со еден закон да ги предвидува правните институти, а со друг закон да определува дека тие правни институти не се применуваат и не важат. Тоа особено било неодржливо при важењето на членот 242 став 1 од Законот за катастар на недвижности кој определувал дека во вршењето на работите од членот 241 од овој закон се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка доколку со овој закон поинаку не е утврдено. Посебно неодржливо било неприменувањето на институтите поништување и менување на решение бидејќи ако таквите решенија се донесени и постојат, морале да се применуваат во практиката заради остварување на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото определени во член 8 став 1 алинеите 1, 3, 6 и 7 од Уставот. Со оспорените поднаслов и одредба, законодавецот го повредил и членот 269 став 1 од Законот за општата управна постапка според кој поништувањето и огласувањето на решението за ништовно значело и поништување на правните последици што ги произвело таквото решение. Покрај тоа, останувањето на овие одредби во правниот поредок оневозможувало во практиката да се спроведуваат и членовите 30 и 55 од Уставот. Поради тоа, поднасловот „Не применување на институти“ и членот 154 од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 6 и 7 и членовите 30, 51 и 55 од Уставот.

Во иницијативата понатаму се наведува дека оспорениот член 252 од Законот определува одредбите од овој закон да се применуваат и на постапките започнати според поранешниот Закон за катастар на недвижности од 2008 година, а не само на постапките започнати по влегувањето во сила на Законот од 2013 година односно по 23 април 2013 година, со што членот 252 му дава повратно дејство на Законот иако тоа не било поповолно за граѓаните на Република Македонија. Поради тоа, таа законска одредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 6 и 7, членовите 30 и 51, член 52 став 4 и член 55 од Уставот. Уставното начело на забрана на повратното дејство на законите значело забрана да се применуваат законите на правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствуваат само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по влегувањето во сила на законите. Исклучок од тоа правило е само ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните, а тоа не било така во конкретниот случај.

Врз основа на изнесеното, подносителот на иницијативата предлага поведување на постапката, а потоа укинување или поништување на оспорените одредби од Законот. Пред тоа, се предлага Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените законски одредби со цел да се спречи да настанат тешко отстранливи штетни последици за граѓаните на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека оспорениот поднаслов и членот 154 се систематизирани во Глава IX од Законот посветена на „Катастар на недвижности“ како јавна книга (членовите 137-168). Поднасловот пред член 154 од Законот гласи: „Не применување на институти“, а потоа во член 154 се определува дека „При востановувањето и одржувањето на катастарот на недвижности не се применуваат институтите на запирање, прекин, повторување на управната постапка, враќање во поранешна состојба, како и поништување, укинување и менување на решение.“

Членот 252 од Законот, пак, е систематизиран во Глава XIX од Законот посветена на „Преодни и завршни одредби“ (членовите 252-271). Во таа законска одредба се определува дека „На започнатите постапки за решавањето на предметите за запишување на правата на недвижностите и за спроведување на промени во катастарот на недвижности до денот на влегувањето во сила на овој закон, а по кои се постапува од страна на Агенцијата и Државната комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен, односно Управниот суд, ќе се применуваат одредбите од овој закон.“

4. а) Во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот се определува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).

Според член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, а според член 68 став 1 алинеја 2, Собранието на Република Македонија донесува закони.

Во член 95 став 3 од Уставот се определува дека организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок, се остварува така што законите, кои ги донесува Собранието на Република Македонија, мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи во согласност со Уставот и со законите, и што секој има обврска да ги почитува Уставот и законите. Законодавецот, пак, ја уредува организацијата и работата на органите на државната управа со закон донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници.

б) Со член 1 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), кој според член 141 започна да се применува од 31 јули 2016 година и кој важи сега, се определува дека „со овој закон се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на градот Скопје и општините во градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.“

Според член 2 став 2 од наведениот закон, „со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не е во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.“

Од цитираните законски одредби, во врска со конкретниот случај, произлегува дека организациите утврдени со закон ги вршат своите законски надлежности во постапка пропишана со Законот за општата управна постапка (член 1), со тоа што одделни работи можат да се уредат поинаку со посебни закони кои не се во спротивност со основните начела и цели на Законот за општата управна постапка (член 2 став 2).

в) Во член 1 од Законот за катастар на недвижности („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2013, 41/2014, 115/2014, 116/2015, 153/2015, 192/2015, 61/2016 и 172/2016) се определува дека со овој закон се уредуваат, покрај другото, статусот, организацијата, работењето и надлежностите на Агенцијата за катастар на недвижности.

Според член 6 став 1 од Законот, „Агенцијата за катастар на недвижности има својство на правно лице со права, обврски и одговорност утврдени со овој закон.“

Оспорениот поднаслов гласи „Не применување на институти“, а со член 154 од овој закон се определува дека „при востановувањето и одржувањето на катастарот на недвижности не се применуваат институтите на запирање, прекин, повторување на управната постапка, враќање во поранешна состојба, како и поништување, укинување и менување на решение.“

Во членовите 190-199 од Законот се уредуваат прашања во врска со пријавата за запишување на недвижности кои останале со незапишани права во катастарот на недвижности, а во членовите 200-215 од Законот се уредуваат прашања во врска со пријавата за запишување на промени во катастарот на недвижности.

Од изнесените законски одредби произлегува дека Агенцијата за катастар на недвижности е основана со Законот за катастар на недвижности (член 6) со кој се уредени и нејзините надлежности (членовите 1 и 6), како и работењето на Агенцијата (член 1), при што Агенцијата постапува според правилата пропишани со овој закон односно постапува по пријава за запишување на незапишано право и по пријава за запишување на промена во катастарот на недвижности (членовите 190-215).

Со оглед на тоа дека членот 2 став 2 од Законот за општата управна постапка определува одделни работи на организациите утврдени со закон да можат да се уредат со посебни закони поинаку од она што е уредено со Законот за општата управна постапка, Судот утврди дека определувањето во Законот за катастар на недвижности да не се применуваат определени правни институти не е во спротивност со определбите во Законот за општата управна постапка, поради што оцени дека поднасловот „Не применување на институти“ и членот 154 од Законот за катастар на недвижности не се во несогласност ниту со наведените уставни одредби.

5. Според член 52 став 1 од Уставот, „законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила“, а според ставот 4, „законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.“

Од изнесените уставни одредби, во врска со оспорениот член 252 од Законот, произлегува дека законите најнапред се објавуваат, потоа влегуваат во сила и се применуваат, при што законите не можат да имаат повратно дејство, освен кога тоа е поповолно за граѓаните.

Во конкретниот случај, определувањето во членот 252 од Законот дека на започнатите постапки за запишување на правата или на промените во катастарот на недвижности, по кои постапува Агенцијата, второстепената Државна комисија или Управниот суд, ќе се применуваат одредбите од овој закон, според мислењето на Судот значи уредува на натамошната постапка по предметите кои останале незавршени и дека овие правила имаат дејство кон иднина, поради што таквата одредба нема повратно дејство. Оттука, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на членот 252 од Законот со член 52 став 4 од Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.71/2016
01 февруари 2017 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски