У.бр.119/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 22 јуни 2016 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 12 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.130/2014 и 53/2016).

2. Зоран Величковски, адвокат од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 12 став 2 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата Законот за осно-вање на државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка бил материјален закон со кој се основа означената комисија, која пак, одлучува по жалбите поднесени против решенијата на инспекторите и прекршочните органи.

Според содржината на оспорената одредба предметите решени од страна на прекршочните органи, против кои со тужба бил покренат управен спор пред Управниот суд или пак била поднесена жалба до Вишиот управен суд, сега требале да се предадат на наведената комисија, која предметите ќе ги решавала според одредбите на Законот за основање на државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка. Оваа одредба била спротивна со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и владеењето на правото, како темелна вредност, бидејќи ја дерогирала примената на Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006 и 51/2011) и Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006 и 150/2010), кои закони биле процесни и донесени согласно членот 98 став 4 од Уставот со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Тоа не било случај со Законот за основање на државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка кој бил донесен со просто мнозинство.

Според подносителот на иницијативата, со примената на оспорената законска одредба тужбите поднесени против одлуките на прекршочните органи се трансформирале во жалби, по кои сега ќе одлучувала Комисијата. Постапката поведена по тужба пред Управниот суд се трансформирала во постапка по жалба пред Комисијата. Притоа, согласно членот 11 став 2 од Законот, решенијата донесени од страна на Комисијата станувале извршни со денот на донесувањето до странката, односно тужбата поднесена против истите не го одлагала нивното извршување. Ова било во спротивност со членот 67 став 2 од Законот за прекршоците, која одредба предвидувала дека тужбата го одлага извршувањето на решението на прекршочниот орган до правосилноста на истото.

Во иницијативата се наведува дека прекршочната постапка е уредена со Законот за прекршоците, а постапката по правните средства против одлуките донесени од страна на прекршочните органи е уредена со Законот за управните спорови. Според тоа, единствено со наведените закони, како процесни, можело да се уредува постапувањето по правните средства кои можат да се поднесат против одлуките на прекршочните органи, а тоа неможело никако да се уреди со Законот за основање на државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, кој бил материјален закон и бил донесен пред донесувањето на новиот Закон за прекршоците, кој стапил во сила на 31.07.2015 година.

Наведеното создавало правна несигурност кај граѓаните затоа што се менувал статусот на постапката од судска во управна и не се одлагало извршувањето на решенијата на прекршочните органи до нивната правосилност.

Имајќи предвид дека оспорената одредба предвидувала решавањето на предметите започнати до денот на отпочнување на примената на овој закон (01.02.2015) година, по кои е заведен управен спор да продолжи согласно одредбите на Законот за основање на државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, тоа значело дека одредбата имала ретроактивна примена и по однос на прекршочните постапки поведени пред наведениот датум, односно пред наведениот закон да почне да се применува. Оттаму одредбата била спротивна на членот 51 и 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Врз основа на наведеното подносителот на иницијативата предлага оспорената одредба да се поништи.

3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 12 став 2 од Законот, решавањето на предметите започнати до денот на отпочнување на примената на овој закон по кои е поведен управен спор ќе продолжи согласно со одредбите од овој закон.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Амандманот XXI на Уставот, со кој е заменет член 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).

Согласно 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според Амандманот XXV на Уставот, со кој е заменет членот 98 од Уставот, судската власт ја вршат судовите. Судовите се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот. Забранети се вонредни судови. Видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Во членот 1 став 1 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка е определено дека наведената комисија е надлежна за решавање по жалби против решенија донесени во прв степен во инспекциска постапка како и по жалби против одлуките за прекршок што се донесени од прекршочен орган, кога со закон е пропишано да одлучуваат во прекршочна постапка. Според ставот 2 од истиот член од Законот, во постапката за решавање по жалби Државната комисија ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, Законот за инспекциски надзор и Законот за прекршоците доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено.

Според членот 13 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија” (11 септември 2014 година), а ќе отпочне да се применува од 1 февруари 2015 година.

Тргнувајќи од анализата на оспорениот член 12 став 2 и членот 13 од Законот произлегува дека предметите кои нема да добијат мериторна завршница, во управниот спор до 1 февруари 2015 година, односно каде што донесените решенија од областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка не се потврдени или преиначени, туку се вратени на првостепените органи на повторно одлучување можат да бидат побивани со жалба пред Државната комисија. Во наведената смисла е и одговорот на Владата на Република Македонија бр.42-12688/1 од 29.12.2015 година доставен до Уставниот суд на Република Македонија по повод поднесената иницијатива.

Со оглед на фактот што Законот влегол во сила на 11 септември 2014 година, а неговата примена започнала дури од 1 февруари 2015 година (по повеќе од 4 календарски месеци) не може да се прифати како основано тврдењето во иницијативата за повратно, понеповолно дејство на Законот и повреда на членот 52 став 4 од Уставот. Напротив се работи за идно дејство на Законот, сметано по влегување во негова сила, а доколку со укинувањето во управната постапка на управниот акт странките го користат вака даденото право на жалба, кое право до тогаш го немале, според Судот, тоа преставува поволност за граѓаните или органот што го донел решението. На овој начин донесените управни акти од областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка подлежат на уште една правна контрола по однос на нивната законитост, односно се овозможува заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.

Во Амандманот XXI на Уставот, е предвидено дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Оттаму, со оспорениот членот 12 став 2 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор се оживотворува цитираната уставна определба за правото на жалба против поединечни правни акти под услови уредени со закон.

Во наведената смисла, според членот 14 став 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), против првостепените управни акти странката има право на жалба во случаи утврдени со закон. Против управните акти донесени во втор степен, како и против управните акти донесени во прв степен против кои не е дозволена жалба странката може да поведе управен спор, според членот 14 став 5 од истиот закон. Инаку, Законот за општата управна постапка, согласно членот 141 влегол во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“ (31.07.2015 година), а ќе отпочне да се применува една година од денот на влегување во сила.

Исто така, треба да се има предвид содржината на членот 74 став 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), според кој против одлуката за прекршок што ја донел прекршочниот орган може да се поднесе жалба во рок од осум дена од денот на приемот на одлуката преку прекршочниот орган до Државната комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, основана со посебен закон (во натамошниот текст: Државната комисија). Во членот 158 од Законот е предвидено дека, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе започне да се применува со денот на започнување на примената на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, или 01.02.2015 година, како што се утврди во претходната анализа.

Од направената анализа произлегува дека законода-ваецот пристапил кон пообемно регулирање на прашањето за правото на жалба против актите донесени во областа на инспекци-скиот надзор и прекршочната постапка, од каде оспорениот член 12 став 2 од Законот не може да се оценува самостојно и изолирано, како што тоа го прави подносителот на иницијативата.

Одговорот пак на прашањето дали со оспорената одредба се уредува прашање кое навлегува во надлежноста на судовите, за кој случај би требало да се уреди со закон кој се носи со специјално двотретинско мнозинство го дава не само содржината на оспорената одредба, туку и целината на Законот за основање Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, бидејќи во неговите одредби се предвидува право на жалба, по кое дејствија превземаат административните органи, а судските органи постапуваат по повод поднесена тужба. Во наведената смисла е и членот 11 од Законот, според кој, против решението на Државната комисија може да се покрене управен спор пред надлежен суд, а тужбата против решението на Државната комисија не го одлага извршувањето на решението.

На судовите не им се налага одреден начин на постапување, туку на инспекциските и прекршочни органи со оспорената одредба им се налага да ја поучат странката дека има право да поднесе жалба против донесеното решение во случаите кога предметот не добил судска завршница во управниот спор до 01.02.2015 година. Оттаму, со оспорената одредба не е повреден ни Амандманот XXV на Уставот, по однос на определбата на уставотво-рецот надлежноста на судовите да се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Во наведената смисла произлегува и неоснованост на наводот од иницијативата за дерогирање на примената на Законот за управните спорови („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006 и 150/2010), кои закони биле процесни и донесени согласно членот 98 став 4 од Уставот (заменет со Амандманот XXV на Уставот) со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2006 и 51/2011) за кој подносителот на иниција-тивата тврди дека бил дерогиран со примената на оспорената одредба престанал да важи на 31.07.2015 година на друг начин. Имено, според член од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015) што сега е во сила, претходно наведениот закон престанал да важи.

Од направената анализа произлегува дека со определ-бата на странките да им се дозволи право на жалба, доколку нивниот предмет не добие мериторна завршница во управен спор до 1 февруари 2015 година, законодавецот не повредил ниту една одредба од Уставот на која се повикува подносителот на иницијативата од каде произлегува дека оспорениот член 12 став 2 од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, Амандманот XXI, член 51, член 52 став 4 и Амандманот XXV на Уставот на Република Македонија.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.119/2015
22 јуни 2016 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева