У.бр.87/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 25 мај 2016 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 158 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 154 од Законот наведен во точката 1 на ова решение.

3. Адвокатското друштво „Тошиќ и Јевтиќ“ и адвокат Зоран Величкоски, сите од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа две одделни иницијативи за оценување на уставноста на одредбите од законот означен во точката 1 на ова решение.

Според наводите во првата иницијатива поднесена од Адвокатското друштво „Тошиќ и Јевтиќ“, оспорената одредба од член 154 од Законот за прекршоците, била спротивна на член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија бидејќи со неа изречно се исклучувала ретроактивната примена на поновиот закон кој бил поповолен за граѓаните во постапките отпочнати пред судовите и прекршочните органи до денот на отпочнувањето на примената на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор. Се наведува дека во новиот Закон за прекршоци било предвидено ублажување на казнената политика, што било поповолно за граѓаните поради што тие имале право на ретроактивна примена на поновиот, поповолен закон.

Во иницијативата се цитира одредбата од член 3 од Кривичниот законик, според која врз сторителот на делото се применува законот што важел во времето на извршувањето на делото. Ако по извршувањето на кривичното дело е изменет законот, еднаш или повеќе пати, ќе се примени законот што е поблаг за сторителот.

Подносителот врз основа на наведеното заклучува дека законодавецот не смеел со Законот за прекршоците изречно да ја исклучи ретроактивната примена на истиот закон, кој бил поповолен за граѓаните, од причина што со таквата одредба се вршела повреда на член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија како и на член 3 од Кривичниот законик кој се применувал и во кривичната постапка како lex generalis.

Подносителот предлага при одлучувањето Уставниот суд да ги примени согледувањата што се содржани во Решението У.бр.159/2011 од 8 февруари 2012 година, поради несогласност на оспорената одредба со Уставот да поведе постапка за оценување на нејзината уставност и по спроведувањето на постапката истата да ја поништи.

Во втората иницијатива на адвокат Зоран Величкоски, се наведува дека членот 154 став 1 од Законот за прекршоци, бил во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, односно со владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок бидејќи таа одредба ја дерогирала примената на одредбите од Законот за прекршоците „Службен весник на РМ“ бр.62/2006 и 51/2011) и Законот за управните спорови („Службен весник на РМ“ бр.62/2006, 150/2010) во прекршочните постапки започнати во време на важењето на наведените закони, кои како процесни закони ја регулирале прекршочната постапка и постапките по правните средства против одлуките на прекршочните органи за период од пет месеци од 01.02.2015 до 31.07.2015 година, кога стапил во сила новиот Закон за прекршоците.

Во иницијативата се наведува дека во случај кога прекршочната постапка започнала пред прекршочниот орган по 01.02.2015 година кога се уште важел стариот Закон за прекршоците, записникот за прекршок, постапката за порамнување, барањето за поведување прекршочна постапка, поканата за писмено произнесување и писменото произнесување на странката по барањето за поведување на прекршочна постапка се изготвени и доставени до странката, односно до прекршочниот орган во време на важењето на стариот Закон за прекршоците. Меѓутоа, самото решение со кое прекршочниот орган одлучил во конкретниот предмет е донесено по стапувањето во сила на новиот Закон за прекршоците, согласно со новите законски одредби, што значи дека целата постапка била водена според еден закон, а одлуката се носела според друг закон. Тоа создавало правна несигурност кај граѓаните затоа што прекршочната постапка била започната и се водела според еден закон, а самата одлука била донесена според друг закон кој стапил во сила по започнувањето на постапката. Двата закони за прекршоците на сосема различен начин го регулирале водењето на постапката, начинот на утврдување на висината на прекршочните санкции, како и правните лекови, така што се работело за два одделни прописи со различна содржина.

Во однос на член 158 од Законот за прекршоците, во иницијативата се наведува дека тој бил спротивен на член 8 став 1 алинеја 3 и член 52 од Уставот на Република Македонија од причина што предвидувал ретроактивна примена на Законот за прекршоците, пред тој да биде воопшто донесен, објавен и пред да стапи во сила.

Поради наведеното со иницијативата се предлага Уставниот суд да ги поништи член 154 став 1 и член 158 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015)

4. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 154 од Законот за прекршоците, постапките отпочнати пред судовите и прекршочните органи до денот на отпочнувањето на примената на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка ќе завршат според одредбите на Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија” бр.62/2006 и 51/2011), во рок од 1 година од денот на започнувањето на примената на овој закон. Санкциите изречени со правосилни одлуки до денот на започнувањето на примената на овој закон ќе се извршат според одредбите на Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија” бр.62/06 и 51/11).

Според оспорениот член 158 од истиот закон, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе започне да се применува со денот на започнување на примената на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка.

5. Согласно член 8 став 1 алинеите 1 и 3 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на чoвекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 14 став 1 од Уставот, никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законот. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според членот 52 став 1 од Уставот, законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Законите и другите прописи се објавуваат во „Службен весник на Република Македонија“ најдоцна во рок од седум дена од денот на нивното донесување (став 2). Законите влегуваат во сила најрано осмиот ден од денот на објавувањето, а по исклучок, што го утврдува Собранието, со денот на објавувањето (став 3).

Ставот 4 од овој член од Уставот утврдува дека законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Тргнувајќи од содржината на цитираните уставни одредби произлегува дека уставното начело за забрана на повратното дејство на законите значи забрана на примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствуваат само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по нивното влегување во сила. Исклучок од ова уставно начело е ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните.

Поповолното дејство на законот во сферата на казненото право е познато како принцип на поблаг закон и тој е инкорпориран во членот 3 од општите одредби на Кривичниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр. 37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/2011, 135/2011, 185/2011, 42/2012, 166/2012, 55/2013, 82/2013, 14/2014, 27/2014, 28/2014, 41/2014, 115/2014, 132/14, 160/14, 199/14 и 226/2915) според кој, врз сторителот на кривично дело се применува законот што важел во времето на извршувањето на кривичното дело. Според ставот 2 од истиот член од Законот, ако по извршувањето на кривичното дело е изменет законот, еднаш или повеќе пати, ќе се примени законот што е поблаг за сторителот.

Според член 1 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015), со овој закон се уредуваат општите услови за пропишување на прекршоците и прекршочните санкции, општите услови за утврдување на прекршочната одговорност, за изрекувањето и извршувањето на прекршочните санкции, забрзаните прекршочни постапки и се пропишува прекршочната постапка што ја водат судовите, односно прекршочните органи.

Согласно членот 2 од Законот, за прекршокот и прекршочната одговорност соодветно се применуваат одредбите од општиот дел на Кривичниот законик.

Во членот 54 став 1 од Законот за прекршоци е определено дека прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече само надлежен суд. Во ставот 2 на овој член е определено дека за одделни прекршоци определени со закон прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече прекршочен орган. Согласно ставот 3 на истиот член од законот, против конечната одлука за прекршок се гарантира судска заштита.

Правото на жалба против одлуката за прекршок што ја донел прекршочниот орган е гарантирано со членот 74 од Законот за прекршоци и таа може да се поднесе во рок од осум дена од денот на приемот на одлуката преку прекршочниот орган до Државната комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка, основана со посебен закон (во натамошниот текст: Државната комисија).

Во правниот систем на Република Македонија до 2014 година не беше регулирано правото на жалба против одлуките за прекршок донесени од орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, кога со закон е пропишано тие да одлучуваат во прекршочна постапка. Во овие случаи лицето против кое е донесена таква одлука имаше право директно да поведе управен спор, што доведе до пренатрупаност на Управниот суд. Со цел да се надмине ваквата состојба, како и да им се овозможи право на жалба на граѓаните против одлуките донесени во прекршочна постапка пред органите на државната управа, беше донесен закон со кој се основа Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка.

Според член 1 од Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка („Службен весник на Република Македонија’“ бр.130/2014), државната комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка (во натамошниот текст: Државната комисија) е надлежна за решавање по жалби против решенија донесени во прв степен во инспекциска постапка како и по жалби против одлуките за прекршок што се донесени од прекршочен орган, кога со закон е пропишано да одлучуваат во прекршочна постапка. (2) Во постапката за решавање по жалби Државната комисија ги применува одредбите од Законот за општата управна постапка, Законот за инспекциски надзор и Законот за прекршоците доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено.

Според член 2 став 1 од Законот, Државната комисија е државен орган кој е самостоен во својата работа и има својство на правно лице.

Според член 3 од Законот, Државната комисија е составена од претседател и шест члена кои функцијата ја извршуваат професионално. (2) Претседателот и членовите на Државната комисија ги избира по пат на јавен конкурс и ги разрешува Собранието на Република Македонија на предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија. (3) Претседателот и членовите на Државната комисија се избираат за период од пет години со право на повторен избор.

Според член 13 од Законот, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе отпочне да се применува од 1 февруари 2015 година.

Одредбата од членот 154 од Законот за прекршоци која е предмет на оваа иницијатива подносителот ја оспорува од аспект на член 52 став 4, бидејќи подносителот смета дека со неа изречно се исклучувала ретроактивната примена на поновиот закон за прекршоците, кој според него, бил поповолен за граѓаните бидејќи со новиот закон казнената политика била поблага.

Од анализата на содржината на оспорената одредба и од нејзиното место во систематиката на Законот за прекршоци, Судот оцени дека оваа оспорена одредба не го регулира важењето на новиот Закон за прекршоци, туку дека таа определува рок во кој треба да се завршат започнатите прекршочни постапки, кои со оглед на тоа што се започнати според претходниот Закон за прекршоци, треба да бидат окончани согласно тој закон.

Судот смета дека прашањето за примената на правилото за поблаг закон, не е поврзано со оваа одредба, односно дека правилото на поблагиот закон се применува независно од оспорената одредба од членот 154 став 1, согласно член 3 од Кривичниот законик.

Имено, прашањето за примената на поблагиот закон (lex mitior) односно правото на примена на поблагиот закон се поставува кога по извршувањето на кривичното дело, а до судењето за тоа дело, ќе се промени законот еднаш или повеќе пати или пак ќе се донесе нов закон. Ова прашање најчесто е актуелно на почетокот од примената на новите казнени закони, бидејќи тогаш и се најчести случаите делото да е извршено во време на важењето на еден закон, а на сторителот да му се суди во времето на важењето на друг закон. Утврдувањето дали еден нов закон е поблаг се прави во однос на точно определен сторител и конкретно казниво дело што му се става на товар на тој сторител. Значи не постои апстрактно и воопштено споредување на строгоста на казнените закони. За ова прашање се одлучува во моментот на изрекувањето на кривичната или прекршочната санкција и во врска со неа, при што се утврдува кој од законите би довел до поповолен исход на постапката во однос на конкретниот сторител. Токму од тие причини, принципот на примена на поповолен закон во областа на казненото право законодавецот во членот 3 од Кривичниот законик го врзал за конкретен сторител на казнено дело, а не воопшто и апстрактно.

Според оценката на Судот, примената на принципот на поблагиот закон (lex mitior) е прашање на судот што го применува законот во конкретни случаи, а не е прашање на законодавецот, ниту пак на Уставниот суд. Уставната одредба од членот 52 став 4 забранува законите да имаат ретроактивно дејство, (со предвидениот исклучок за поповолниот закон), но од неа не произлегува обврска законодавецот во законите од кривично-правната област во преодните и завршните одредби задолжително да предвиди ретроактивна примена на поблагиот закон, од причина што тоа е прашање за коешто решава судот кој одлучува за казнено-правната одговорност и санкцијата на конкретен сторител на казниво дело. Значи прашањето за примената на поблагиот закон за сторителите на казниви дела е конкретно прашање што се оценува од случај до случај од страна на кривичниот суд, а не е прашање кое воопштено би го утврдувал законодавецот, ниту пак прашање кое што апстрактно би го проценувал Уставниот суд во постапката за оценката на уставноста.

Оттука за Судот се неприфатливи наводите во првата иницијатива дека новиот Закон за прекршоците би требало да има ретроактивно дејство бидејќи со него било предвидено ублажување на казнената политика, што било поповолно за граѓаните, бидејќи еден закон не може во целина да се оценува како поблаг или построг, туку само одделни негови одредби кои се оценуваат во однос на конкретен сторител и конкретна кривична или прекршочна одговорност која произлегува од конкретен казнено-правен настан. Поради наведеното Судот смета дека од аспект на наводите во иницијативата не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од членот 154 став 1 со одредбата од член 52 став 4 од Уставот.

Во однос на оспорената одредба од член 158 која е оспорена со втората иницијатива, од анализата произлезе дека би можело да се изрази сомнение за нејзината согласност со Уставот. Имено, оваа оспорена одредба е поврзана со останатите преодни и завршни одредби од Законот за прекршоците, како и со преодните и завршните одредби на Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка.

Законот за основање на Државна комисија за одлучување во втор степен во областа на инспекцискиот надзор и прекршочната постапка бил донесен на 1 септември 2014 година, бил објавен во Службен весник на Република Македонија бр.130/2014 од 3 септември 2014 година, а започнал да се применува од 1 февруари 2015 година.

Законот за прекршоците бил донесен на 22 јули 2015 година, бил објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.124/2015 од 23 јули 2015 година, а според оспорената одредба од членот 158, тој требало да започне да се применува на 1 февруари 2015 година.

Од наведеното произлегува дека иако Законот за прекршоците бил донесен во јули 2015 година, тој требало да се применува од 1 февруари 2015 година, значи пред да биде донесен и објавен, што практично значи дека тој има ретроактивно дејство.

Од содржината на оспорената одредба на членот 154 став 1 од Законот, би можело да се заклучи дека на постапките отпочнати пред судовите и прекршочните органи после 1 февруари 2015 година, би требало да се применува новиот Закон за прекршоците („Службен весник на РМ“ бр. 124/2015). Во поткрепа на овој заклучок е и одредбата од член 157 од преодните и завршните одредби на законот од која произлегува дека на 1 февруари 2015 година, престанал да важи стариот Закон за прекршоци. Но бидејќи законот бил донесен подоцна, во јули 2015 година, создадена е една апсурдна ситуација на ретроактивен престанок на законот. Со оглед на тоа што во периодот од 1 февруари 2015 до донесувањето и објавувањето на новиот закон за прекршоци, постоел и се применувал само еден Закон за прекршоци, односно стариот закон за прекршоци, така што се поставува прашањето што станува со процесните дејствија што ги преземале судовите и прекршочните органи во периодот од 1 февруари 2015 година до влегувањето во сила на новиот закон за прекршоци односно до крајот на јули 2015 година, кога единствено важечки Закон за прекршоците бил тој од 2006 година и согласно кој биле преземани процесните дејствија. Со одредбата од членот 157 всушност се создава еден правен вакуум и тоа ретроактивно, така што со право се поставува прашањето за правната важност на процесните дејствија што биле преземени во меѓувреме.

Принципот на владеењето на правото го обврзува законодавецот да конципира прецизни, недвосмислени и јасни норми, бидејќи само таквите правни норми можат да претставуваат солидна основа за постапување од страна на државните органи, што значи дека само јасните и прецизните норми ја гарантираат правната сигурност на граѓаните како составен дел на принципот на владеењето на правото. Владеењето на правото, подразбира доследна примена на законските прописи, кои треба да се општи, точно одредени и недвосмислени формулирани правила. Ова особено е значајно за сферата на казненото право со оглед на репресивната природа на казнено-правните санкции и нивниот потенцијал да навлезат во основните човекови права. Судот оцени дека оспорената одредба од членот 158 анализирана во контекст на останатите преодни и завршни одредби од Законот за прекршоците, има за последица ретроактивно важење на Законот и создава правна несигурност што е во спротивност со уставното начело на владеењето на правото и забраната на ретроактивно дејство на законите, поради што основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со уставната одредба од член 8 став 1 алинеја 3 и член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение во однос на точката 1 Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски, а во однос на точката 2 со мнозинство гласови.

У.бр.87/2015
25.05.2016 гoд.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева