У.бр.79/2015

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 9 декември 2015 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 26 став 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ брoj 5/2002).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членовите 82 и 83 од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Советот на месната заедница с. Жван, со поддршка на месните заедници: Вирово, Слоештица, Сопотница и Доленци, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 на ова решение.

Според подносителите на иницијативата, оспорениот член 26 став 2 од Законот бил несогласен со Амандманот XVII на Уставот, поради што бараат Уставниот суд да го поништи. Ова затоа што за годишните планови и програми, финансиските прашања, буџетот, трошењето на средствата, завршните сметки, граѓаните имале право да бидат информирани, да расправаат, да заземаат ставови, да даваат предлози и мислења во текот на целиот мандат на владеење на локалната власт, што како право не го пропишувала оспорената законска одредба. Иронија од демократија било, како примерот во случај на општина со десет илјади жители, едно просто мнозинство од шест советници да донесува „валидни“ одлуки за трошењето на парите на граѓаните, а тие да немаат право да учествуваат во постапката за одлучување ниту да покренуваат граѓански иницијативи за финансиски прашања, како што пропишувала оспорената одредба.

Со иницијативата се бара Уставниот суд да ги поништи член 82 (основни облици на месната самоуправа) и член 83 (надлежности на урбаните, односно месните заедници) од Законот, во делот кој се однесува на месните заедници. Ова од причини што врз основа на уставно правниот континуитет на македонската држава, Уставот ја конституирал Република Македонија како граѓанска и демократска држава со цел да воспостави и изгради систем на владеење на правото и да се гарантираат човековите слободи и права. Во тој државно правен континуитет, цел на Уставот била да се развиваат демократските процеси, демократијата во општественото живеење и да се подобруваат и унапредуваат правата на граѓаните. Спротивно на тие цели, Законот за локалната самоуправа, уназадувајќи ги демократските права на граѓаните, им го укинал статусот на правно лице на месните заедници, иако тоа стекнато право многу години наназад го користеле за решавање на разни потреби од заедничкиот живот во селата. Одземајќи им ја таа правна алатка, Законот направил граѓаните од селата да зависат од можностите и волјата на општинската власт и бирократија.

Понатаму, се наведува дека сосема неправедно и неприродно, Законот ги ставил во иста правна положба урбаните и месните заедници, иако условите и начинот на живот на граѓаните во нив бил битно различен. Додека во урбаните заедници граѓаните имале организиран знатно подобар стандард овозможен од постојната и непосредна структура на јавно комуналните претпријатија и установи, во селата тоа граѓаните го немале. Законот не водел сметка за вистинскиот живот на село. Наместо да им биде од помош на граѓаните, маргинализирајќи ги надлежностите на месните заедници, се создале услови за брзо пропаѓање на македонското село. Законот направил животот во селата да биде правно ненормиран, запуштен, проблематичен, без перспективи, а граѓаните да се чувствуваат зависни, беспомошни и како граѓани од втор ред. Младите, барајќи подобар живот, се иселувале, селата се празнеле и се пустошеле.

Затоа подносителите на иницијативата бараат Уставниот суд да ги поништи оспорените одредби од Законот и да побара од Собранието на Република Македонија да го редефинира Законот на начин што би бил од полза на граѓаните, особено на граѓаните од месните заедници кои биле најоштетени. Да се ставело крај на штетите по животот на македонското село и Законот да биде од полза на граѓаните, а не само лесен за практикување на локалната власт.

На крајот од иницијативата е наведено дека копија од истата е доставена и до: претседателот на Република Македонија, претседателот на Собранието на Република Македонија, претседателот на Владата на Република Македонија и претседателот на МАНУ.

4. Судот на седницата утврди дека според член 26 став 2 од Законот за локалната самоуправа, граѓанска иницијатива не може да се поднесе за кадровски и финансиски прашања.

Според член 82 од истиот закон, во општината можат да се основаат облици на месна самоуправа, и тоа: во градовите – урбани заедници и во другите населени места – месни заедници (став 1). Подрачјето за кое се основаат урбаните заедници се границите на урбаните единици, според урбанистичкиот план на градот (став 2). Подрачјето за кое се основаат месните заедници се границите на катастарските општини на населените места (став 3). Со статутот на општината, поблиску се определуваат: облиците на месна самоуправа што се основаат на подрачјето на општината согласно со ставот 1 на овој член; односите со органите на општината; работите од надлежност на градоначалникот чие извршување може да се делегира на претседателот на советот на месната самоуправа; начинот на обезбедување средства за делегираните работи и други прашања од значење за месната самоуправа (став 4).

Според член 83 од Законот, жителите, во урбаните, односно месните заедници, на собири на граѓаните: – разгледуваат прашања, заземаат ставови и изготвуваат предлози за прашања од непосредно и секојдневно значење за животот и работата на жителите од тоа подрачје; – можат да изберат совет на урбаната, односно месната заедница, на начин и во постапка што се утврдени со статутот на општината.

5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и локалната самоуправа, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа, а според став 2 од наведениот член, единици на локалната самоуправа се општините.

Во согласност со Амандман XVI со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Според Амандман XVII точка 1 со кој се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според ставот 2 од член 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Со Законот за локалната самоуправа се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа (член 1).

Според член 5 од овој закон, остварувањето на правото на локална самоуправа граѓаните го остваруваат непосредно и преку претставници во органите на општината.

Непосредното учество на граѓаните во одлучувањето во општините е уредено во Главата IV од Законот (членови 25-30).

Така, според член 25 став 1 од Законот, граѓаните непосредно учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење преку граѓанска иницијатива, собири на граѓаните и референдум, на начин и постапка утврдени со закон.

Со член 26 од Законот, се уредува граѓанската иницијатива. Според став 1 на овој член, граѓаните имаат право да му предложат на советот да донесе одреден акт или да реши одредено прашање од неговата надлежност. Според став 2 на овој член, кој се оспорува со иницијативата, граѓанска иницијатива не може да се поднесе за кадровски и финансиски прашања. Во согласност со ставот 3 на истиот член, за предлогот од ставот 1 на овој член, советот е должен да расправа ако го поддржат најмалку 10% од избирачите на општината, односно на месната самоуправа на која се однесува определеното прашање, а според ставот 4 на овој член, расправата од ставот 3 на овој член, советот е должен да ја одржи најдоцна во рок од 90 дена по доставената иницијатива и да ги информира граѓаните за својата одлука.

Според член 31 од Законот за локалната самоуправа, органи на општината се советот и градоначалникот. Со член 32 став 1 од Законот е утврдено дека советот е претставнички орган на граѓаните кој одлучува во рамките на надлежностите на општината, а според член 33 став 1 од Законот, советот го сочинуваат претставници на граѓаните избрани на општи, непосредни и слободни избори со тајно гласање.

Начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр 81/2005).

Граѓанската иницијатива на локално ниво е уредена со член 74 на овој закон. Според став 3 на овој член, исто како и во оспорениот член 26 став 2 од Законот за локалната самоуправа, се пропишува дека граѓанската иницијатива на локално ниво не може да се покрене за финансиски и кадровски прашања.

При постоење на наведената уставна и законска регулатива, со иницијативата се оспорува уставноста на определбатa во Законот за локалната самоуправа според која граѓанска иницијатива на локално ниво не може да се поднесе за кадровски и финансиски прашања, како решение со кое се ограничувало правото на граѓаните да бидат информирани, да расправаат, да заземаат ставови, да даваат предлози и мислења во текот на целиот мандат на локалната власт за годишните планови и програми, финансиските прашања, буџетот, трошењето на средствата и завршните сметки.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани.

Во согласност со член 2 став 2 од Уставот, граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.
Со член 26 од Законот за локалната самоуправа се уредува граѓанската иницијатива, како еден од облиците на непосредно учество на граѓаните во одлучувањето во општините, при што кадровските и финансиските прашања за работа на општината се изземени од можноста за поднесување на граѓанска иницијатива. Тоа значи дека за наведените прашања граѓаните имаат право да одлучуваат посредно, преку своите избрани претставници во органите на општината. Според Амандманот XVII на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку своите претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, од каде произлегува дека законската определба за кадровските и финансиските прашања за работа на општината граѓаните да одлучуваат посредно, преку избраните претставници во органите на општината, има уставна основаност. Законодавецот има уставно овластување и обврска да ја уреди локалната самоуправа во уставно утврдените рамки, од каде произлегува дека законодавецот има право да одлучи кои прашања од сферата на локалната самоуправа ќе бидат предмет на непосредно одлучување на граѓаните, а за кои работи граѓаните ќе одлучуваат преку избраните претставници. Одлучувањето на граѓаните преку избрани претставници, во законски пропишана постапка, е демократска придобивка и право на граѓаните и во никој случај не значи ограничување на правото на граѓаните да бидат информирани и да расправаат и заземаат ставови или да даваат предлози и мислења до органите на општината, како што се наведува во иницијативата.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека оспорениот член 26 став 2 од Законот за локалната самоуправа е во согласност со Амандманот XVII на Уставот.

6. Во однос на наводите во иницијативата кои се однесуваат на прашањето за уставноста на членовите 82 и 83 од Законот за локалната самоуправа во делот кој се однесува на месните заедници, Судот го имаше предвид следното:

Според член 114 став 3 од Уставот, во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа.

Операционализација на оваа уставна определба е извршена во Законот за локалната самоуправа, во Главата XII. МЕСНА САМОУПРАВА (членови 82-86).

Основањето облици на месна самоуправа се уредува со член 82 од овој закон.

Со членот 83 од Законот се утврдуваат надлежностите на урбаните, односно месните заедници.

Со членот 84 од Законот се уредува изборот на советот на урбаната, односно месната заедница. Со член 85 од Законот се уредува изборот на претседателот на советот на урбаната, односно месната заедница, а со член 86 од Законот, се пропишува дека градоначалникот може да делегира вршење на определени работи од непосреден интерес и секојдневно значење за животот и работата на жителите, на претседателот на советот на урбаната, односно месната заедница, на начин утврден со статутот.

Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот, во рамките на своите уставни овластувања да ја уреди локалната самоуправа, пропишал облици на месна самоуправа во општините и ги утврдил нивните надлежности.

Фактот што законодавецот не пропишал дека облиците на месна самоуправа имаат статус на правно лице, не ја доведува во прашање уставната основаност на истите. Подносителите на иницијативата сметаат дека согласно државно правниот континуитет на Република Македонија, месните заедници требало да го задржат статусот на правно лице, кој го уживале согласно претходното уставно и законско уредување. Меѓутоа, оцената за целисходноста на ова прашање е во надлежност на законодавецот, кој ги нормира односите, а Уставниот суд само ја цени уставноста на законските одредби кои се во правниот поредок.

И во однос на наводите во иницијативата дека Законот, сосема неправедно и неприродно ги ставал во иста правна положба урбаните и месните заедници, не водејќи сметка за различните услови и начин на живот на граѓаните во урбаните и селските заедници и дека тоа треба да се редефинира, Судот оцени дека станува збор за прашање од надлежност на законодавецот, а за Уставниот суд е од значење дека постојните оспорени законски одредби со кои се пропишуваат урбаните и месните заедници како облици на месна самоуправа се во согласност со уставните определби за уредување на локалната самоуправа.

Според член 110 алинеите 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Имајќи го предвид наведеното, како и наводите во иницијативата во однос на законското уредување на облиците на месна самоуправа во општините, произлегува дека во суштина подносителите ги оспоруваат одредбите на членовите 82 и 83 од Законот за локалната самоуправа поради тоа што не содржат нешто што според нив би требало да постои или на одреден начин да биде регулирано, што е прашање во надлежност на законодавецот, а не на Уставниот суд, кој нема надлежност да нормира односи, туку само да ја цени уставноста на законските одредби кои се во правниот поредок. Поради тоа, Судот оцени дека се исполнети деловничките претпоставки за отфрлање на иницијативата во овој дел.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и д-р Гзиме Старова.

У.бр.79/2015
9 декември 2015 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева