У.бр.71/2014

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 22 октомври 2014 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 259 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013 и 113/2014).

2. М-р Бобан Богдановски, адвокат од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата со оспорениот член од Законот се предвидувале паралелни одредби за одговорноста на работодавачот во случај на повреда на лен 13 од Законот за работните односи.
Согласно одредбите на Законот за работни односи кои важеле пред измените и дополнувањата направени во 2013 година, доколку при вршење на инспекциски надзор од страна на државниот инспектор за труд бил констатиран прекршок тој бил должен со издавањето на платниот налог да му предложи на работодавачот и постапка за порамнување. Со потпишувањето на платниот налог и прифаќањето на постапката за порамнување, работодавачот се стекнувал со право да ја плати половината од изречената казна. Доколку работодавачот не изврши плаќање на платниот налог во рок од 8 дена, државниот инспектор на труд имал право да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка до прекршочниот орган.
Со донесување на Законот за изменување и дополнување на Законот за работни односи во член 259 од Законот не било предвидено право на работодавачот да му биде понудена постапка за порамнување при издавање на платен налог за плаќање на глоба. Со овие законски измени не била извршена измена на член 266-в на начин што би било предвидено дека овој член во иднина ќе важи и за член 259 од ЗРО, ниту пак овој член бил укинат. Со овие законски измени не бил изменет ниту член 264 став 1 точка 1 од ЗРО со кој е утврдена висината на глобата која ќе му се изрече на работодавачот во случај на прекршување на член 13 од ЗРО.
Со ваквите измени законот предвидел паралелни одредби со кои се регулира одговорноста на работодавачот доколку државниот инспектор на труд при вршење на инспекциски надзор констатира повреда на член 13 од ЗРО.
Донесувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за работни односи во делот со кој бил изменет член 259 од ЗРО било спротивно на горе наведените одредби од Уставот на Република Македонија.
Владеењето на правото претставува темелна вредност на уставниот поредок во Република Македонија. Еден од елементите кој суштински е импрегниран во содржината на овој институт претставува правната сигурност на граѓаните на Република Македонија. Преку овој елемент се обезбедува и се поставува услов за реглементација на дејствијата на власта со кои директно се засега во човековите права и слободи. На тој начин секое донесување на законски одредби со кои се врши ограничување на правата или наложување на определени обврски на граѓаните, транспонира и во сферата на заштита на човековите права и слободи и наложува дефинирање на правни средствасо кои ќе се обезбедат процесни гаранции при реализација на ваквите овластувања.
Со донесувањето на измените на законот кои се предмет на оваа иницијатива, законодавецот формулирал одредба со која се наложуваат обврски, без притоа оваа одредба да ја стави во контекст со предметната позитивна законска регулатива и да донесе одредба со која на јасен и недвосмислен начин ќе ги регулира обврските на граѓаните.
Ваквата формулација на законодвецот му овозможувала на органот кој врши примена на одредбите на законот со селективна примена на оредбите кои предвидуваат различни казни да врши директен притисок врз граѓаните.
Со донесувањето на паралелна законска регулатива, без да се изврши соодветна адаптација на веќе донесените одредби, законодавецот не обезбедувал правна сигурност на граѓаните со што вршел директна повреда на уставниот принцип на владеење на правото.
3. Судот на седницата утврди дека според член 259 од Законот за работните односи:
(1) Ако инспекторот на трудот затекне на работа кај работодавач до две лица со кои не е заснован работен однос, согласно закон и лицата не се пријавени во задолжително социјално осигурување и во случаите од членот 48 став (6) од овој закон, на одговорното лице или од него овластено лице кај работодавачот ќе му издаде покана за плаќање глоба во износ од 1000 евра во денарска противвредност засекое затечено лице и со решение ќе му нареди на одговорното лице кај работодавачот, во рок од осум дена да заснова работен однос со затечените лица на неопределено време и во наредните три месеци да не го намали вкупниот број на вработени.
(2) Ако одговорното лице или од него овластено лице кај работодавачот ја одбие поканата за плаќање глоба од ставот (1) на овој член или не ја плати глобата во предвидениот рок и не заснова работен однос со затечените лица без јавен оглас од став (1) на овој член, инспекторот на трудот ќе донесе решение за забрана за работа во работната просторија, односно работниот простор на работодавачот, во траење од 15 дена и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(3) Ако инспекторот на трудот затече на работа кај работодавачот повеќе од две лица со кои не е заснован работен однос и лицето не е пријавено во задолжително социјално осигурување, ќе донесе решение за забрана за работа во работната просторија, односно работниот простор на работодавачот во траење од 30 дена со решение ќе му нареди на одговорното лице кај работодавачот, во рок од осум дена да заснова работен однос со затечените лица на неопределено време и во наредните три месеци да не го намали вкупниот број на вработени и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(4) Ако работодавачот го повтори прекршокот од ставот (1) на овој член, во рок од една година, инспекторот на руд со решение ќе забрани работа кај работодавачот во работната просторија, односно работниот простор во траење од 30 дена и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(5) За време на забраната за работа на работодавачот од ставовите (2), (3) и (4) на овој член, работодавачот е должен на работниците да им исплатува надомест на плата најмалку 70% од исплатената плата на работникот во претходниот месец и придонеси од плата и за време на забраната не смее да го намали бројот на вработените.
(6) Забраната за работа од ставот (2) на овој член може да се замени со паричен надомест во висина од 5000 евра во денарска противвредност, а забраната за работа од ставот (3) на овој член може да се замени со паричен надомест во висина од 8000 евра во денарска противвредност.
4.Според член 8 став 1 алинеи 3 и 7 од Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествена положба. Граѓаните пред Уставот и законие се еднакви.

Според член 32 ставови 1 и 2 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 55 се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Според член 58 од Уставот, сопственоста и трудот се основа за управување и учество во одлучувањето.

Според член 1 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010 и 47/2011), со овој закон се уредуваат работните односи меѓу работниците и работодавачите кои се воспоставуваат со склучување на договор за вработување.

Според член 5 став 1 точка 1 од Законот, работниот однос е договорен однос меѓу работникот и работодавачот во кој работникот добороволно се вклучува во организираниот процес на работа кај работодавачот, за плата и други примања, лично непрекинато ја извршува работата според упатставата и под надзор на работодавачот.

Според член 13 од Законот:

(1) Со потпишување на договорот за вработување се заснова работен однос меѓу работникот и работодавачот.
(2) Правата, обврските и одговорностите врз основа на вршењето на работата од работниот однос и вклучување во задолжителното социјално осигурување врз основа на работниот однос, започнуваат да се остваруваат со денот на стапувањето на работникот на работа, договорени во договорот за вработување.
(3) Работодавачот е должен да поднесе пријава/одјава (електронски образец М1/М2 испечатен од системот на Агенцијата за вработување на Република Македонија) за работникот во задолжително социјално осигурување (пензиско и инвалидско, здравствено и осигурување вослучајна невработеност), во согласност со посебните прописи, во Агенцијата за вработување на Република Македонија, по електронски пат или непосредно во Агенцијата, со приложување на ППР образец, овластување на овластено лице со список за лица кои ги пријавува/одјавува, во кое се наведени името, презимето и ЕМБГ, како и бројот на договорот за вработување и датумот на склучување на договорот за вработување, еден ден пред работникот да стапи на работа, а за итни и неодложни работи најмалку еден час пред работникот да стапи на работа. Заверена фотокопија од пријавата или извод од компјутерски запис од информацискиот систем на Агенцијата му се врачува на работникот во рок од три дена од денот на стапувањето на работа.
(4) Агенцијата за вработување на Република Македонија, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија и Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија се должни да водат и трајно да ја чуваат евиденцијата на пријавите и одјавите во социјално осигурување и на барање на лицето даму издадат податоци за состојбата и промените во врска со социјалното осигурување на рабоникот.
(5) Агенцијата за вработување на Република Македонија, Фондот на пензиското и инвалидското осигурување на Македонија и Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија, вршат размена на податоците во врска со социјалното осигурување.
(6) Ако датумот на стапување на работа не е определен во договорот за вработување, како датум на стапување на работа се смета наредниот ден од датумот на потпишувањето на договорот за вработување, а работникот се пријавува во Агенцијата за вработување на Република Македонија на датумот на потпишувањето на договорот за вработување.
(7) Работникот не може да стапи на работа пред да се склучи договор за вработување и пред работодавачот да го пријави во задолжително социјално осигурување.
(8) Правата, обврските и одговорностите врз основа на вршењето на работата од работниот однос и вклучување во задолжителното социјално осигурување врз основа на работниот однос, започнуваат да се остваруваат со денот на стапувањето на работа, исто така, и во случај ако на тој ден работникот од оправдани причини нема да започне да работи.
(9) Оправдани причини според овој закон, заради кои работникот не отпочнува со работа на денот определен со договорот за вработување, се случаите кога работникот е отсутен од оправдани причини утврдени со закон, колективниот договор и договорот за вработување.
(10) Ако работникот неоправдано не стапи на работа првиот ден на денот определен за стапување на работа, согласно со ставот (6) на овој член, ќе се смета дека не засновал работен однос.
(11) Доколку работодавачот по престанокот на работниот однос, во рок од осум дена од денот на престанокот на работниот однос, не го одјави работникот од задолжиелно социјално осигурување, одјава на работникот може да се изврши по барање на работникот врз основа на претходно доставен записник од инспекторот на рудот до Агенцијата за вработување на Република Македонија.

Според член 21 од Законот работодавачот има право на слободно одлучување, со кој кандидат кој ги исполнува пропишаните договорени, односно од работодавачот барани услови за вршење на работата (во натамошниот текст: услови за вршење на работата), почитувајќи ги законските забрани, ќе склучи договорза вработување.

Согласно член 48 став 6 од Законот, работодавачот е должен водоговорот за вработување со неполно работно време да го утврди почетокот и завршетокот на неполното дневно работно време на работникот и да води посебна евиденција за работниците со неполно работно време, а засклучените договори со неполно работно време Агенцијата за вработување на Република Македонија еднаш месечно го известува Државниот инспекторат за труд.

Во член 256 од Законот, кој е поместен во Глава XXV со наслов: „Инспекциски надзор во областа на работните односи“ и поднаслов: „Надзор од страна на инспекцијата на трудот“, се предвидува дека:
(1) Надзор над примената на овој закон, прописите за вработувањето и другите прописи од областа на трудот, колективните договори и договорите за работа со кои се уредуваат правата и обврските на работникот и работодавачот од работниот однос и други договори со кој е определен надоместок за извршената работа во износ повисок од минималната плата утврдена со закон, врши органот на државната управа надлежен за работите од областа на инспекцијата на трудот.
(2) Работите од инспекцискиот надзор од ставот (1) на овој член ги врши инспекторот на трудот.

Според член 257 став 1 од Законот, во спроведувањето на надзорот инспекторот на трудот ги има овластувањата утврдени со закон и врз основа назакон донесените прописи.

Во член 258 од Законот се предвидува дека ако инспекторот на трудот утврди повреда на закон, друг пропис или колективен договор, договор за вработување и други акти над чија примена врши инспекциски надзор, со решение ќе му нареди на работодавачот да донесе или поништи акт со кој ќе ги отстрани утврдените неправилности и недостатоци (став 1). За постапувањето по донесено решение работодавачот е должен да го извести инспекторот на трудот (став 2).

Според оспорениот член 259 од Законот:

(1) Ако инспекторот на трудот затекне на работа кај работодавач до две лица со кои не е заснован работен однос, согласно закон и лицата не се пријавени во задолжително социјално осигурување и во случаите од членот 48 став (6) од овој закон, на одговорното лице или од него овластено лице кај работодавачот ќе му издаде покана за плаќање глоба во износ од 1000 евра во денарска противвредност за секое затечено лице и со решение ќе му нареди на одговорното лице кај работодавачот, во рок од осум дена да заснова работен однос со затечените лица на неопределено време и во наредните три месеци да не го намали вкупниот број на вработени.
(2) Ако одговорното лице или од него овластено лице кај работодавачот ја одбие поканата за плаќање глоба од ставот (1) на овој член или не ја плати глобата во предвидениот рок и не заснова работен однос со затечените лица без јавен оглас од ставот (1) на овој член, инспекторот на трудот ќе донесе решение за забрана за работа во работната просторија, односно работниот простор на работодавачот, во траење од 15 дена и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(3) Ако инспекторот на трудот затече на работа кај работодавачот повеќе од две лица со кои не е заснован работен однос и лицето не е пријавено во задолжително социјално осигурување, ќе донесе решение за забрана за работа во работната просторија, односно работниот простор на работодавачот во траење од 30 дена, со решение ќе му нареди на одговорното лице кај работодавачот, во рок од осум дена да заснова работен однос со затечените лица на неопределено време и во наредните три месеци да не го намали вкупниот број на вработени и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(4) Ако работодавачот го повтори прекршокот од ставот (1) на овој член, во рок од една година, инспекторот на труд со решение ќе забрани работа кај работодавачот во работната просторија, односно работниот простор во траење од 30 дена и ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка, согласно со закон.
(5) За време на забраната за работа на работодавачот од ставовите (2), (3) и (4) на овој член, работодавачот е должен на рааботниците да им исплатува надомест на плата најмалку 70% од исплатената плата на работникот во претходниот месец и придонеси од плата и за време на забраната не смее да го намали бројот на вработените.
(6) Забраната за работа од ставот (2) на овој член може да се замени со паричен надомест во висина од 5000 евра во денарска противвредност, а забраната за работа од ставот (3) на овој член може да се замени со паричен надомест во висина од 8000 евра во денарска противвредност.

Во член 261 од Законот е предвидено дека инспекторот на трудот ќе поднесе барање за покренување на прекршочна постапка, ако констатира дека работодавачот, односно одговорното лице со повреда на закон или други прописи, колективни договори и договор за вработување со кои се уредуваат работните односи, извршил прекршок.

Според член 17 од Законот за инспекција на трудот, во согласност со закон заради отстранување на утврдените неправилности инспекторот има право и обврска на субјектот на надзорот: 1) даму укаже на утврдените неправилности и да определи рок за нивно отстранување, 2) да му нареди да преземе соодветни мерки и активности во рокот кој ќе го определи инспекторот и 3) да забрани работа во работна просторија на дел од техничко технолошката целина, на одделно работно место или на орудие за работа.

Според член 25 став 1 точка 2 и 5 од Законот за инспекциски надзор, инспекторот има право и обврска на субјектите на надзорот заради отстранување на утврдени неправилности, во согласност со закон да нареди преземање соодветни мерки и активности и да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка. Според член 42 од истиот закон, ако инспекторот при вршењето на инспекцискиот надзор утврди дека е повреден закон или друг пропис со записник ги констатира утврдените неправилности и со решение го определува рокот во кој треба да се отстрани недостатокот.

Законот за инспекцијата на трудот како посебен закон со кој се уредуваат надлежностите на овој орган, во членот 17 предвидува ако инспекторот утврди повреда на прописите на чија примена врши надзор, донесува решение согласно со Законот. Според член 20 од истиот закон ако повредата на прописите претставува прекршок, инспекторот е должен до надлежен орган да поднесе барање за спроведување на соодветна постапка.

Според член 48 од Законот за прекршоците, кога службено лице ќе утврди дека е сторен прекршок, на сторителот на прекршокот ќе му врачи покана за плаќање глоба во рок од 8 дена од денот на врачување на поканата. Ако сторителот доброволно не ја плати глобата, службеното лице ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка до надлежниот орган.

Од анализата на наведените законски одредби во контекст на наведеното, кои се навистина многу оскудни и не даваат можност за поширока елаборација и анализа, Судот оцени дека работниот однос во согласност со законот се заснова исклучиво со потпишување на договор за вработување и дека работникот не може да стапи на работа пред да склучи договор за вработување и пред работодавачот да го пријави во задолжително социјално осигурување.

Прекршочната одговорност на работодавачот за вработување спротивно на законот постои независно од обврската на работодавачот да постапи по решението на инспекторот на трудот кој при вршењето на инспекциски надзор, согласно Законот за инспекцијата на трудот, може да примени различни мерки (кои децидно се предвидени во оспорениот член 259), а се со цел да се отстранат констатираните неправилности и незаконитости кои се движат од наредба за преземање на определени активности и мерки во определен рок, па се до забрана на работата во работната просторија.

Мерките што ги презема трудовата инспекција се всушност управни мерки кои како работи на инспекцискиот надзор ги преземаат инспекторите на трудот во согласност со законот и тие имаат за цел да се отстранат констатираните неправилности и незаконитости во работењето и да се обезбеди почитување на законите и другите прописи од сферата на работните односи.

Право е на законодавецот да ги утврди и определи мерките за отстранување на незаконитоста во работењето на работодавецот. Со предвидените мерки во оспорениот член 259 од Законот, според Судот, не се задира во автономијата на работодавачот при засновањето на работните односи, ниту пак се повредува правото на еднаквост на граѓаните, од причина што оспорената одредба има подеднаква важност и примена на сите работодавачи на кој начин се обезбедува правна сигурност на граѓаните со што не се врши повреда на уставниот принцип на владеењето на правото предвиден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, на што се укажува во иницијативата.

Поради наведените аргументи Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на член 259 од Законот за работните односи со Уставот на Република Македонија.
5. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.71/2014
22 октомври 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева