У.бр.76/2014

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 15 октомври 2014 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 16 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир („Службен весник на Република Македонија“ број 66/2007).

2. Народниот правобранител до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија била поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, при што операционализацијата на оваа вредност е разработена во Уставот, во главата III .-ОРГАНИЗАЦИЈА НА ДРЖАВНАТА ВЛАСТ.

Исто така, една од темелните вредности била и владеењето на правото, што се операционализирало преку одредбата од членот 15 од Уставот. Имено, Амандманот XXI од Уставот во ставот 1 одредувал дека се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Во ставот 2 се определувало дека правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организција и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Член 24 од Уставот определувал дека секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и другите јавни служби и на нив да добие одговор, при што граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив сторил кривично дело.

Во член 36 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир било одредено дека за прекршоците предвидени со одредбите на членот 16 (и други членови) на овој закон, прекршочната комисија ја води комисија на Министерството за внатрешни работи. Во ниту една одредба на овој закон не било одредено дека против поединечните правни акти на Министерството за внатрешни работи не е дозволена употребата на гарантираното право на жалба како што тоа го определувал членот 15 од Уставот.

Од друга страна, согласно член 80 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2006), прекршочната постапка се поведува по барање на овластениот орган и оштетениот, а овластени органи биле органите на државната управа (Министерството за внатрешни работи), јавниот обвинител, органите на единиците на локалната самоуправа и други органи и организации што вршат јавни овластувања во чија надлежност спаѓа непосредното извршување или надзор над извршување на законите во кои се предвидени прекршоци. Конкретно, за Законот за прекршоците против јавниот ред и мир тоа било Министерството за внатрешни работи.

Според подносителот на иницијативата, со оспорениот член 16 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир, се нарушувале уставните принципи на владеењето на правото и поделбата на власта бидејќи поимот на т.н. „лажно“ пријавување настан со намера да предизвика излегување на службено лице на државен орган или јавна служба бил непрецизен, недоволно дефиниран и недоволно определив, со овозможување волунатаристичко и арбитрерно однесување (како што е оневозможување на гарантираното право на жалба) на органот на државната управа надлежен за внатрешни работи кој согласно законот е овластен орган за поднесување барање, а истовремено и за утврдување одговорност и изрекување на прекршочна санкција во прекршочната постапка.

Оспорената одредба од Законот, како што била конципирана, според подносителот на иницијативата, не само што не била во согласност со Уставот, туку била и надвор од духот и целта на самиот закон кој требало да ги штити граѓаните од нарушување на нивниот мир и воспоставениот јавен ред во едно демократско општество. Со еден збор, наместо да се заштитуваат граѓаните, во практиката се заштитувале органите на извршната власт, како што било Министерството за внатрешни работи.

Имајќи го предвид наведеното, согласно член 30 став 2 од Законот за народниот правобранител („Службен весник на Република Македонија“ бр. 60/2003 и 114/2009), Народниот правобранител предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба и истата да ја поништи или укине.

3. Судот на седницата утврди дека според член 16 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир, кој лажно повикува на помош или пријави настан со намера да предизвика излегување на службено лице на државен орган или на јавна служба ќе му се изрече глоба во износ од 100 до 400 евра во денарска противвредност.
4. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно Амандманот XX на Уставот, со кој се дополнува членот 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Согласно Амандманот XXI на Уставот, со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Од наведените уставни одредби произлегува дека на органите на управата или организација и друг орган што врши јавни овластувања, им е воведена надлежност за изрекување на прекршочни санкции и водење на прекршочна постапка, при што против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредена со закон. Се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, но правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечните правни акти донесени во постапка во прв степен пред органите на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања на определен начин е релативизирано, односно не е повеќе уставна гаранција како што беше пред донесување на наведените амандмани, туку тоа е препуштено да се уреди со закон. Тоа остава простор во одредена управна или прекршочна постапка, да не се обезбедува право на жалба против поединечниот акт, но притоа е нужно да се обезбеди право на судска заштита против таквите акти, под услови и постапка уредени со закон.

Со Законот за прекршоците против јавниот ред и мир, се утврдуваат прекршоците против јавниот ред и мир, прекршочните санкции, надлежниот прекршочен орган за изрекување на прекршочни санкции, посебните прекршочни мерки за повреда на јавниот ред и мир, како и постапката за приредување на огномет, факелијада или слични приредби (член 1).

Според член 2 на овој закон, прекршок против јавниот ред и мир врши секој кој со своето однесување или постапка го нарушува мирот, работата или вообичаениот начин на живеење ги омаловажува, понижува и навредува граѓаните, на јавно место ја загрозува нивната безбедност или создава несигурност, го оневозможува непреченото движење на граѓаните на јавни места или го нарушува остварувањето на нивните права и обврски, ја попречува работата и извршувањето на надлежностите на државните органи и други институции кои вршат јавни овластувања, или вршењето на дејностите на правните лица или на друг начин го нарушува јавниот ред и мир.

Според оспорениот член 16 од Законот, кој лажно повикува на помош или пријави настан со намера да предизвика излегување на службено лице на државен орган или на јавна служба ќе му се изрече глоба во износ од 100 до 400 евра во денарска противвредност.

Согласно член 35 од Законот, за прекршоците утврдени со овој закон во случај кога сторителите се малолетни лица, прекршочната постапка ја води и прекршочната санкција ја изрекува надлежниот суд.

Според член 36 од истиот закон, за прекршоците предвидени со одредбите од членовите 4, 5, 6, 7, 8, 10 став 1, 11 став 1, 16, 20, 22, 24, 25, 26, 27, 28 став 1, 29, 30 став 1, 31 и 32 на овој закон прекршочната постапка ја води комисија на Министерството за внатрешни работи (став 1). Комисијата од ставот 1 на овој член е составена од два члена и претседател на комисијата (став 2). Членовите на комисијата имаат завршено високо образование и работно искуство од најмалку четири години на предметната материја, а претседателот на комисијата е дипломиран правник со положен правосуден испит и работно искуство од најмалку шест години на предметната материја (став 3).
Според член 53 од Законот за прекршоците („Службен весник на Република Македонија“ броj 62/2006 и 51/2011), прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече само надлежен суд (став 1). За одделни прекршоци определени со закон прекршочна постапка може да води и прекршочна санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања на надзор над спроведување на законите со кои се пропишани прекршоците (став 2). Против конечна одлука за прекршок донесена од органите од ставот 2 на овој член се гарантира судска заштита. (став 3)
Согласно член 57 од овој закон, за прекршок и за изрекување на прекршочна санкција одлучуваат судот, односно прекршочниот орган со одлука, против која се дозволени правни средства утврдени со овој закон.
Прекршочната постапка која се води пред прекршочниот орган, е уредена со Глава тринаесетта од Законот (членови 59-66).

Постапката пред прекршочниот орган ја води комисија за одлучување по прекршок утврдена со закон или друг пропис. Членови на комисијата од ставот (1) на овој член се овластени службени лица со соодветен степен на стручна подготовка и потребно работно искуство, од кои најмалку еден од членовите е дипломиран правник со положен правосуден испит (член 59).

Според член 60 став 1 од истиот закон, прекршочниот орган поведува прекршочна постапка по службена должност, по барање од овластено службено лице или по барање од овластениот орган од членот 80 на овој закон и оштетениот.

Согласно член 61 став 2 од Законот, ако прекршочниот орган утврди дека постојат законски услови за спроведување на прекршочна постапка, е должен да ја спроведе и да донесе одлука за прекршок. Според став 3 на истиот член, ако постапката не е во надлежност на прекршочниот орган, прекршочниот орган е должен до надлежниот суд да поднесе барање за поведување на прекршочна постапка.

Според член 63 став 1 од Законот, прекршочниот орган по службена должност без одлагање ќе ги прибави доказите и ќе ја утврди фактичката состојба потребна за одлучување по прекршокот. Согласно став 2 на истиот член, прекршочниот орган пред донесувањето на одлуката за прекршок, писмено ќе го извести сторителот и ќе го поучи дека во рок од три дена може писмено да се изјасни за фактите и доказите.
Согласно член 64 став 1 од Законот, одлуката за прекршок мора да има увод, диспозитив и образложение. Содржината на уводот, диспозитивот и образложението на одлуката се пропишуваат со ставовите 2, 3 и 4 од овој член. Според став 5 од овој член, одлуката за прекршок мора да има и поука за правото на судска заштита.

Според член 67 од Законот, против одлуката за прекршок што ја донел прекршочниот орган може да се поднесе тужба за поведување управен спор.

Од наведената законска регулатива произлегува дека законодавецот, со Законот за прекршоците против јавниот ред и мир, како lex specialis, го овластил Министерството за внатрешни работи, како орган на државна управа, односно комисија на Министерството за внатрешни работи, да води постапка и да изрекува санкции за одредени прекршоци против јавниот ред и мир, утврдени со овој закон, меѓу кои спаѓа и прекршокот пропишан со оспорениот член 16 од Законот. Комисијата ја спроведува прекршочната постапка согласно одредбите на Законот за прекршоци, кој е lex generalis, односно процесен закон. Наведените закони не пропишуваат право на жалба против одлуката за прекршок донесена од прекршочниот орган, односно комисијата на Министерството за внатрешни работи, но Законот за прекршоците пропишува дека против конечните одлуки на прекршочниот орган, во конкретниот случај прекршочната комисија на Министерството за внатрешни работи, може да се поднесе тужба за поведување управен спор. Оттука, произлегува дека непропишувањето можност за поднесување на жалба против одлуката на прекршочната комисија на Министерството за внатрешни работи, туку оставање можност за директна судска заштита против таквата одлука, е законско уредување на правната заштита против поединечен правен акт донесен во постапка во прв степен пред орган на државната управа, на начин кој гарантира судска заштита против таквиот акт, што е во согласност со Амандманите XX и XXI на Уставот, поради што Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 16 од Законот со одредбите на Уставот на кои се повикува иницијативата, од аспект на правото на жалба против поединечни акти донесени во постапка пред орган на државна управа.

Во однос на наводите во иницијативата дека поимот „лажно“ пријавување настан со намера да предизвика излегување на службено лице на државен орган или јавна служба бил непрецизен, недоволно дефиниран и недоволно определив, со што се овозможувало волунатаристичко и арбитрерно однесување (како што е оневозможување на гарантираното право на жалба) на органот на државната управа надлежен за внатрешни работи кој согласно законот е овластен орган за поднесување барање, а истовремено и за утврдување одговорност и изрекување на прекршочна санкција во прекршочната постапка, Судот го имаше предвид следното:

Со оспорениот член 16 од Законот се пропишува дека прекршок претставува лажно повикување на помош или лажно пријавување настан со намера да се предизвика излегување на службено лице или државен орган или на јавна служба. Од наведената одредба произлегува дека истата не се однесува само на лажно пријавување и предизвикување на излегување на припадници на Министерството за внатрешни работи, како што произлегува од иницијативата, туку се однесува и на други државни органи (Царинска управа, Управа за јавни приходи и сл.), како и на јавни служби (брза помош, против пожарна служба и други). Оттука, целта на одредбата е да се спречи лажно повикување на помош, односно злоупотреба на службени лица или државните органи, но и на јавните служби со чие излегување на терен се спасуваат човечки животи или се спречуваат катастрофи од поголеми размери, што според Судот, е во насока на заштита на граѓаните и јавниот ред и мир, а не на органите на извршната власт, како што се наведува во иницијативата.
Притоа, треба да се има предвид дека постапката за прекршокот од член 16 од Законот, се води пред комисија на Министерството за внатрешни работи, пред која се изведуваат докази во секој конкретен случај и се донесува соодветна одлука против која може да се поднесе тужба за поведување управен спор, во кој ќе се одлучува за законитоста на одлуката. Тоа значи дека во секој конкретен случај се утврдува фактичката состојба и се цени дали е исполнето битието на делото: лажно пријавување на настан и лажно повикување на помош со намера да се предизвика излегување на терен на службено лице или надлежен орган. Поради тоа, Судот оцени дека одредбата е доволно прецизна, дефинирана и определива и дека не овозможува волунтаристичко и арбитрерно однесување на Министерството за внатрешни работи, поради што со истата не се нарушуваат уставните принципи на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како што произлегува од иницијативата.

Фактот што комисијата на Министерството за внатрешни работи е овластена да ја води прекршочната постапка за одделни прекршоци определени со Законот за прекршоците против јавниот ред и мир, која постапка, согласно член 60 став 1 од Законот за прекршоците се поведува по службена должност, по барање од овластено службено лице или по барање од овластениот орган од членот 80 на овој закон и оштетениот, Судот оцени дека не може да се прифати како овозможување на волунатаристичко и арбитрерно однесување на Министерството за внатрешни работи, кое ја води постапката, но истовремено може да се јави и како подносител на барање за нејзино покренување. Ова затоа што надлежностите на оваа комисија се во согласност со уставната определба соред која за прекршоци определени со закон (во конкретниов случај за прекршоци определени со Законот за прекршоците против јавниот ред и мир), санкција да може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, при што постапката е пропишана со Законот за прекршоците, а против одлуките на комисијата е обезбедена судска заштита, поради што Судот оцени дека не може да се прифати дека со одредбата се повредувало начелото на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според Судот, повикувањето во иницијативата на член 24 од Уставот, како одредба од значење за оценување на уставноста на членот 16 од Законот, е несоодветно. Ова од причина што лажното повикување на помош или лажното пријавување настан со намера да предизвика излегување на терен на службено лице или државен орган, не претставува претставка во смисла на член 24 од Уставот, која граѓанинот има право да ја поднесе до државните органи и другите јавни служби и на неа да добие одговор без да трпи штетни последици, туку станува збор за однесување кое законодавецот го санкционирал како прекршок против јавниот ред и мир.

Врз основа на наведеното, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 16 од Законот за прекршоците против јавниот ред и мир со начелото на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврдени со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 и со Амандманите XX и XXI на Уставот.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.76/2014
15 октомври 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева