93/2013-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 12 март 2014 година, донесе

1.СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 17 став 1 точка 4 од Законот за енергетика („Службен весник на Република Македонија“ бр. 16/2011, 136/2011 и 79/2013 и 164/2013).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 22 став 1 точките 2, 3, 4 и 19 од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стрезо Стрезовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата (подносителот на иницијативата оспорените одредби ги именува како алинеи во членовите, но всушност станува збор за точки во членовите, нумерирани од законодавецот, поради што во Решението се означени како точки), постоење на „препораки“ како услов за избор на јавни функции, не било предвидено со Уставот или во било кој закон на Република Македонија, поради што оспорениот член 17 став 1 точка 4 од Законот, со кој се пропишува за член на Регулаторната комисија за енергетика да може да биде именувано лице кое има препорака од три лица со најмалку десет години искуство во енергетиката, економијата или правото, од кои најмалку двајца се доктори на науки, не била во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 23 од Уставот.

Со одредбите на член 22 став 1 точките 2 и 3 од Законот, законодавецот на Регулаторната комисија за енергетика и доделил надлежност да донесува прописи, а со точката 4, и доделил надлежност да ги извршува истите тие прописи, односно да донесува одлуки за цени и тарифи врз основа на соодветните прописи, методологии и тарифни системи. А тие „соодветни прописи“ претходно ги донела истата Регулаторна комисија за енергетика. Тоа значело дека еден ист орган добил надлежност да донесува прописи и да ги извршува истите прописи донесувајќи одлуки за цени, односно истовремено да врши законодавна и извршна власт. Таквите надлежности законодавецот можел да ги додели на два различни органа и со тоа да не го повреди принципот на поделба на власта утврден со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Во врска со одредбата од член 22 точка 19 од Законот, со која во надлежност на Регулаторната комисија за енергетика е пропишано да решава спорови кои настанале меѓу вршителите на регулираните дејности и нивните корисници, вклучувајќи ги и прекуграничните спорови, подносителот укажува дека пропишаните услови, методологии или тарифи за приклучување, пристап, урамнотежување и тн. ги донесувала самата Регулаторна комисија за енергетика, што значело дека Регулаторната комисија ќе одлучувала за прекршувањата на правилата која самата ги донела и тие одлуки ќе биле конечни. Тоа значело дека еден ист орган ги донесувал правилата, а потоа „суди“ за прекршувањето на истите правила. Дури и правилата по кои ќе се води постапката и „висината на оправданите надоместоци“ ги пропишувала истата Регулаторна комисија. Поради тоа одредбата од овој член основано можела да се доведе под сомнение во однос на согласноста со уставното начело за поделба на власта, односно со член 8 став 1 алинеите 3 и 4 и со член 98 од Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека според член 17 став 1 точка 4 од Законот за енергетика, за член на Регулаторната комисија за енергетика може да биде именувано лице, државјанин на Република Македонија, кое ги исполнува следниве услови: да има препорака од три лица со најмалку десет години искуство во енергетиката, економијата или правото од кои најмалку двајца се доктори на науки.

Според член 22 став 1 од Законот, заради обезбедување на ефикасно, конкурентно и непречено функционирање на енергетските пазари, Регулаторната комисија за енергетика ги има следниве надлежности: донесува прописи и тарифни системи и донесува или одобрува методологии за формирање на тарифи за регулираните енергетски дејности (точка 2); донесува прописи, методологии за формирање на цени и тарифни системи за испорака на одделни видови на енергија и/или енергенти за тарифните потрошувачи (точка 3); донесува одлуки за цени и тарифи врз основа на соодветните прописи, методологии и тарифни системи (точка 4); решава спорови кои настанале меѓу вршителите на регулираните дејности и нивните корисници, вклучувајќи ги и прекуграничните спорови (точка 19).

5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 1 од Законот за енергетика , со овој закон се уредуваат:
1) целите на енергетската политика и начинот на нејзината реализација;
2) енергетските дејности и начинот на регулирањето на енергетските дејности;
3) изградбата на енергетските објекти;
4) статусот и надлежноста на Регулаторната комисија за енергетика на Република Македонија;
5) пазарот на електрична енергија, пазарот на природен гас, пазарот на сурова нафта, нафтени деривати и горива за транспорт и пазарот на топлинска енергија;
6) условите за остварување на енергетска ефикасност и промоција на користењето на обновливите извори на енергија и
7) други прашања од значење за енергетиката.

Регулирањето на прашањата поврзани со вршењето на енергетските дејности определени со овој закон, според член 15 став 1 од Законот, ги врши Регулаторната комисија за енергетика. Според став 2 на истиот член, Регулаторната комисија за енергетика е независна во своето работење и одлучување во рамките на надлежностите утврдени со овој закон. Регулаторната комисија за енергетика, според став 3 на истиот член, има својство на правно лице.

Според член 16 став 1 од Законот, Регулаторната комисија за енергетика е составена од пет члена од кои еден е претседател. Согласно став 2 на истиот член, членовите и претседателот на Регулаторната комисија за енергетика на предлог на Владата на Република Македонија ги именува и разрешува Собранието на Република Македонија, имајќи ја предвид соодветната и правичната застапеност на припадниците на сите заедници. Според став 5 на истиот член, функцијата член на Регулаторната комисија за енергетика се врши професионално и е неспојлива со извршување на друга јавна функција или функција во политичка партија или работно место. На членот на Регулаторната комисија за енергетика му престанува јавната функција или функцијата во политичка партија по сила на закон на денот на неговото именување. Доколку членот на Регулаторната комисија за енергетика пред именувањето бил во работен однос, работниот однос му мирува.

Со член 17 од Законот се утврдени условите кои треба да ги исполнува лице, државјанин на Република Македонија, за да може да биде именуван за член на Регулаторната комисија за енергетика, и тоа:
1) да има завршено најмалку високо образование од областа на
електротехниката, машинството, технологијата, економијата или правото;
2) во последните 15 години пред именувањето да има најмалку десет години работно искуство во енергетиката;
3) најмалку една година пред изборот за член на Регулаторната комисија за
енергетика да не бил член на надзорен или управен одбор или одбор на директори во друштво кое врши регулирана енергетска дејност и
4) да има препорака од три лица со најмалку десет години искуство во енергетиката, економијата или правото од кои најмалку двајца се доктори на науки.

Со иницијативата се оспорува одредбата на член 17 став 4 од Законот, според која за член на Регулаторната комисија за енергетика може да биде именувано лице, државјанин на Република Македонија, кое покрај исполнување на другите пропишани услови, треба да има и препорака од три лица со најмалку десет години искуство во енергетиката, економијата или правото од кои најмалку двајца се доктори на науки. Според подносителот на иницијативата, постоење и користење на „препораки“, како услов за избор на јавни функции, не било предвидено со Уставот или со било кој закон на Република Македонија, поради што оваа одредба не била во согласност со членовите 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 23 од Уставот.

Во одговор на ова прашање Судот го имаше предвид следното.

Уставот не ги пропишува условите за здобивање на јавна функција (член 23), од каде произлегува дека ваквата функција може да се добие само под услови пропишани со закон. Оттука, легитимно право на законодавецот е да пропише посебни услови за вршење на определени јавни функции, во конкретниов случај, да ги пропише потребните услови за именување член на Регулаторната комисија за енергетика. Притоа, законодавецот мора да води сметка дека Уставот гарантира дека граѓаните се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, односно дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (член 9 од Уставот).

Пропишувањето на условите за именување на член на Регулаторната комисија за енергетика со член 17 од Законот претставува операционализирање на уставната определба дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции под исти услови, од кој аспект, според Судот, нема повреда на уставното начело за еднаквост на граѓаните пред Уставот и закон.

Меѓутоа, за барањето на препорака од три лица со најмалку десет години искуство во енергетиката, економијата или правото од кои најмалку двајца се доктори на науки, како услов за именување на наведената јавна функција, според Судот, основано може да се постави прашање дали станува збор за услов кој е објективен, непристрасен и применлив за сите кандидати и дали е во согласност со начелото на владеењето на правото.

За Судот не е спорно дека законодавецот, имајќи ја предвид улогата на Регулаторната комисија за енергетика како независен и стручен орган во вршењето на својата дејност, како и комплексноста на работите што ги извршува, има основ да пропише услови со кои ќе овозможи за член на оваа комисија да бидат именувани стручни и искусни лица кои ќе можат да ги задоволат и исполнат потребите и очекувањата од извршување на една особено значајна и специфична јавна функција, како наведената. Меѓутоа, барањето на наведените препораки сепак упатува на субјективна оценка за тоа дали одредено лице ги исполнува законски пропишаните услови за именување на јавната функција, што може да го доведе во прашање тестот на објективност и непристрасност. Ова особено што според начинот на кој е пропишан овој услов, како елиминирачки (не како дополнителен), произлегува дека недоставувањето на трите препораки би значело дека лицето не ги исполнува условите за вршење на оваа јавна функција, односно неспорно произлегува дека фактот за тоа дали одредено лице ќе биде именувано на функцијата не зависи само од факти и докази кои се објективно мерливи и кои се докажуваат со документи како јавни исправи (доказ за образование и работно искуство), туку се бара и субјективна оценка од трети лица за тоа дали кандидатот би можел успешно да ја извршува функцијата. Тоа значи дека од субјективната проценка и во крајна линија волја на трети лица да дадат соодветна препорака, зависи дали лицето ќе ги исполни бараните законски услови за извршување на функцијата.

Поради наведеното, на овој начин пропишаниот услов за именување на член на Регулаторната комисија за енергетика не ги задоволува критериумите на објективност, непристрасност и применливост, како елементи на владеењето на правото, поради што Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 17 став 4 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

6. Наводите во иницијативата дека со одредбите на член 22 став 1 точките 2 и 3 од Законот, според кои законодавецот на Регулаторната комисија за енергетика и доделил надлежност да донесува прописи, а со точката 4, и доделил надлежност да ги извршува истите тие прописи, односно да донесува одлуки за цени и тарифи врз основа на соодветните прописи, методологии и тарифни системи, значело дека еден ист орган добил надлежност да донесува прописи и да ги извршува истите прописи донесувајќи одлуки за цени, односно истовремено да врши законодавна и извршна власт, со што се повредувал принципот на поделба на власта утврден со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, Судот ги оцени како неосновани.

Ова од причина што право е на законодавецот да основа органи што вршат јавни овластувања, во конкретниов случај Регулаторната комисија за енергетика, и да ги утврди нејзините надлежности и овластувања за работи кои се однесуваат на регулирањето на одделни прашања во вршењето на енергетските дејности. Во таа смисла, со Законот за енергетика е пропишано дека регулирањето на прашањата поврзани со вршењето на енергетските дејности определени со овој закон, ги врши Регулаторната комисија за енергетика, која е независна во своето работење и одлучување во рамките на надлежностите утврдени со Законот. Со цел да се создадат услови за обезбедување на ефикасно, конкурентно и непречено функционирање на енергетските пазари, Регулаторната комисија за енергетика е овластена да донесува соодветни прописи, тарифни системи, методологии за формирање на цени, одлуки за цени.

Поради наведеното, Судот оцени дека со надлежностите на Регулаторната комисија за енергетика, како единствено и независно регулаторно тело во енергетскиот сектор, да донесува и имплементира прописи со кои се обезбедува ефикасно, конкурентно и непречено функционирање на енергетските пазари, не се доведува во прашање начелото на поделбата на државна власт на законодавна, извршна и судска, како што се наведува во иницијативата. Оттука, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 22 точките 2, 3 и 4 од Законот со член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот.

Според член 22 точка 19 од Законот, Регулаторната комисија за енергетика е надлежна да решава спорови кои настанале меѓу вршителите на регулираните дејности и нивните корисници, вклучувајќи ги и прекуграничните спорови.

Судот оцени дека и за оваа оспорена одредба не може основано да се постави прашањето за нејзината согласноста со член 8 став 1 алинеја 4 и член 98 од Уставот.

Ова од причини што од статусот на Регулаторната комисија за енергетика, како единствено регулаторно тело во сферата на енергетиката, основано произлегува дека тоа и такво тело е надлежно за решавање на споровите кои настанале меѓу вршителите на регулираните дејности и нивните корисници, при што законодавецот пропишал дека заради извршување на работите од својата надлежност, Регулаторната комисија за енергетика донесува одлуки со кои одлучува по поединечни работи во согласност со овој закон и прописите донесени во согласност со овој закон, вклучително и одлуки со кои на вршителите на регулираните енергетски дејности им наредува или им забранува определено однесување со цел да се обезбеди сигурност во снабдувањето со енергија или енергенти и ефикасна конкуренција на одделните енергетски пазари (член 30 став 1 точка 2), дека во постапката за донесување на одлуки, Регулаторната комисија за енергетика го применува Законот за општата управна постапка, ако со овој закон е предвидена поинаква постапка (член 30 став 2), дека одлуката на Регулаторната комисија за енергетика е конечна. Против одлуката на Регулаторната комисија за енергетика може да се поднесе тужба пред надлежен суд (член 36 став 4).

Тргнувајќи од наведеното, произлегува дека законодавецот предвидел судска заштита во случаите кога Регулаторната комисија за енергетика одлучува за поединечни работи во согласност со овој закон и прописите донесени во согласност со овој закон, од каде произлегува дека и во случајот на решавање од страна на Регулаторната комисија на спорови кои настанале меѓу вршителите на регулираните дејности и нивните корисници, постои можност за судска заштита, поради што Судот оцени дека се неосновани наводите во иницијативата дека Регулаторната комисија вршела судска власт за прекршување на прописите кои самата ги донела.
7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.93/2013
12 март 2014 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева