У.бр.37/2013

– член 63-б став 3 точка 2 и став 6 точка 2 од Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 46/2006, 107/2008 и 26/2013), и

– член 33 од Законот за изменување и дополнување на Законот за надворешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр.26/2013).

2. Стамен Филипов од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членовите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата со оспорените делови на членот 63-б од Законот се вршело дискриминација на одредена категорија на луѓе, односно истите се ставале во нееднаква положба во однос на другите граѓани во Република Македонија.

Во истиот закон не се забранувало членство во политичка партија, ниту членство на орган на политичка партија на локално ниво (општинско и градско), туку само на членовите на орган на политичка партија на републичко ниво, со што се кршеле повеќе одредби од Уставот на Република Македонија, а на штета на кандидатите за вработување во Министерството за надворешни работи.

Подносителот на иницијативата, дотолку повеќе смета дека со оспорените одредби се повредувал Уставот на Република Македонија бидејќи ниту една политичка партија во Република Македонија не предвидувала орган на политичка партија на републич­ко ниво туку само орган на политичка партија, а во смисла на член 16 став 1 алинеја 6 и член 18 став 2 алинеја 7 од Законот за политичките партии.

Понатаму, во иницијативата, се упатува на член 7 од Законот за политичките партии, со напомена дека во Уставот немало забрана или ограничување на вработување на лица кои се членови на орган на политичка партија на републичко ниво, како што тоа го предвидувале оспорените законски одредби. Исто така, иницијаторот упатува и на член 54 став 1 од Уставот, како и на член 32 ставови 1 и 2 и член 9 од Уставот, кои забрануваат ограничувања на слободата и правата на човекот сторено со закон и дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од нивното политичкото уверување.

Со преодната и завршна одредба на член 33 од Законот за изменување и дополнување на Законот за надворешни работи за вработените во Министерството за надворешни работи се воведувала обврска да достават писмена изјава заверена кај нотар дека не се членови на орган на политичка партија на републичко ниво, со што истите се ставале во нееднаква правна положба во однос на другите вработени во Република Македонија.

Обврската што со оспорениот член 33 од Законот им се наметнувала на постојано вработените во Министерството, според подносителот на иницијативата не била пропорционална мерка со целите за кои истата била утврдена од причина што претставувала прекумерно ограничување на нивните права и слободи, а и загрозу­вање на нивната правна сигурност, како елемент на владеењето на правото.

Истовремено, оваа одредба според подносителот на иницијативата, имала повратно – ретроактивно дејство, од причина што со овој член се создавала правна ситуација, односно можност Законот да се применува и на односи кои биле настанати пред влегување во сила на овој закон. Оттука, со оспорениот член 33 од Законот, се повредувале принципите на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и принципот на забрана на повратното дејство на законите утврдени во член 52 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Во иницијативата, се упатува на повеќе одлуки донесени од Уставниот суд и како последици на што се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби, како и да донесе времена мерка во смисла на член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека според член 63-б став 3 точка 2 од Законот во Министерството како дипломат може да се вработи лице кое ги исполнува потребните општи и посебни услови. Посебен услов за вработување меѓу другото, е и условот да не е член на орган на политичка партија на републичко ниво.

Согласно член 63-б став 6 точка 2 од Законот, во Минис­терството како административно-технички работник може да се вра­боти лице кое ги исполнува потребните општи и посебни услови. Посебен услов за вработување, меѓу другите, е и условот да не е член на орган на политичка партија на републичко ниво.

Според член 33 од Законот за изменување и дополнување на Законот за надворешни работи секој вработен во Министерството најдоцна во рок од еден месец од денот на влегувањето во сила на овој закон е должен до Министерството да достави писмена изјава заверена кај нотар дека не е член на орган на политичка партија на републичко ниво (став 1).

Недоставувањето на изјавата претставува основ за престанок на вработувањето. (став 2)

4. Една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, во смисла на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, е владеењето на правото.

Според член 9 од Уставот граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, поли­тичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во членот 32 ставови 1 и 2 од Уставот е предвидено дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјалната обезбеденост за време на привре­мена невработеност и секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место.

Во член 52 став 4 од Уставот се предвидува дека законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Законот за надворешни работи ги уредува:

– начинот и постапката за вршење на надворешните работи од органите на државната власт,
– надлежностите на органите на државната власт и органите на државната управа во креирањето, утврдувањето и спроведувањето на надворешната политика,
– надлежноста, организацијата и работата на Министерст­вото за надворешни работи на Република Македонија,
– видот и постапката за отворање на дипломатски и конзу­ларни претставништва на Република Македонија,
– видот и постапката за отворање на дипломатски и конзу­ларни претставништва на други држави во Република Македонија и
– правата, должностите и одговорностите на дипломатско-конзуларните службеници во Министерството за надворешни работи и во дипломатските и конзуларните претставништва на Република Македонија,

Прашањата од надворешните работи на Република Македонија што не се уредени во овој закон, се уредуваат со други прописи на Република Македонија, со меѓународни договори, со други меѓународни акти што ја обврзуваат Република Македонија и со вообичаените правила што важат во меѓународното право.

Во Глава V од Законот со наслов „Работни односи“ се уредува статусот на вработените во Министерството, принципот на соодветна и правична застапеност на заедниците, полова рамно­правност и недискриминација, условите за вработување во Министер­ството, како и постапката за вработување на дипломат.

Член 63 од Законот утврдува дека во Министерството се вработени дипломати и административно-технички работници. Дипло­матите правата и обврските од работен однос ги остваруваат соглас­но со овој закон и Законот за работните односи. Админи­стративно -техничките работници правата и обврските од работен однос ги остваруваат согласно со овој закон и Законот за работните односи.

Оспорениот член 63-б од Законот предвидува дека во Министерството како дипломат може да се вработи лице кое ги исполнува потребните општи и посебни услови.

Општи услови се:
1) да е државјанин на Република Македонија,
2) да е полнолетен,
3) да има општа здравствена способност и
4) да не му е изречена казна со правосилна судска пресуда за забрана на вршење професија, дејност или должност.

Посебни услови за вработување се:
1) да има високо образование,
2) да не е член на орган на политичка партија на републи­чко ниво,
3) да има потребно работно искуство во струката соодветно на видот на образованието дококлку е предвидено во актот за систематизација на работните места во Министерството,
4) активно да владее два странски јазици од кои задолжи­телно еден од официјалните јазици на Организацијата на Обедине­тите нации и
5) да има соодветен безбедносен сертификат.

Во Министерството како административно-технички работ­ник може да се вработи лице кое ги исполнува потребните општи и посебни услови.

Општи услови се:
1) да е државјанин на Република Македонија,
2) да е полнолетен,
3) да има општа здравствена способност и
4) да не му е изречена казна со правосилна судска пресу­да за забрана на вршење професија, дејност или должност.

Посебни усови за вработување се:
1) да има више, средно или основно образование,
2) да не е член на орган на политичка партија на републичко ниво,
3) да има потребно работно искуство во струката соодвет­но на видот на образованието доколку е предвидено во актот за систематизација на работните места во Министерството,

4) активно да владее еден од официјалните јазици на Организацијата на Обединетите нации и
5) да има соодветен безбедносен сертификат.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби, јасно произлегува дека во Глава II од Уставот со наслов: „Основни слободи и права на човекот и граѓанинот“ е содржана потточка 2. со наслов: „Економски, социјални и културни права“ каде е содржан и членот 32 во кој се предвидува слободата на работа која значи право на граѓанинот слободно да одлучи дали ќе врши одредена работа или дејност. Имено, Уставот ја гарантира оваа слобода во три димензии: право на граѓанинот слободно да го избира своето занимање и вработување, на секој граѓанин под еднакви услови му се достапни секое работно место и функција во општеството и забранета е присилната работа.

Слободата на работата, всушност, претставува, економ­с­ка слобода, односно слобода од чие остварување битно зависи економскиот успех на одредена земја. Од друга страна, пак, правото на работа значи право на граѓанинот на вработување во согласност со неговите стручни и физички способности. Уставната формулација, според која „секој има право на работа“ (член 32) ја изразува општествената определба за признавање на правото на секој човек способен за работа тоа право да го остварува преку сите облици и видови на работа во дадените услови и објективни можности. Но, за да не остане правото на работа обична декларација и уставна фикција, постои обврска на сите општествени субјекти да создаваат се поповолни услови за остварување на ова право.

Оттука, достап­носта на секој граѓанин на секое работно место и секоја функција, под еднакви услови значи само потврда и доследност во практичната примена, односно реализација на уставното начело за еднаквост на сите граѓани во правата и должностите без оглед на националноста, расата, полот, вероисповеста, политичкото уверување и другите општествени функции.

При градењето на правното мислење по однос на оспоре­ните делови на членот 63-б од Законот, Судот ги имаше во вид основната функција и надлежност што ги врши Министерството за надворешни работи, како и специфичниот карактер на вршење на оваа дејност и целта на законодавецот со воведување на оваа нова Глава V во Законот, со која се утврдуваат сите аспекти на работните односи на вработените во Министерството. Особено специфицирање на строги услови за вработување со додавање кон постојните услови за вработување во Министерството и условот за нечленување во орган на политичка партија на републичко ниво, со цел за деполитизирање на администрацијата.

Во членот 2 точката 5 од Законот, се утврдува значењето на поимот дипломат, според кој „дипломат“ е вработен во Министерс­твото кој согласно со овој закон е овластен да врши стручни работи од надлежност на Министерството дефинирани во членот 8 од овој закон.

Според член 2 точка 6 од истиот закон, „административно-технички работник“ е вработен во Министерството кој врши админист­ративни, помошни и технички работи во функција на извршувањето на надлежностите на Министерството определени со овој закон.

Во член 8 од Законот, се предвидува дека во вршењето на надворешните работи Министерството:

1) ја претставува и афирмира Република Македонија и ги развива и координира билатералните и мултилатералните односи и соработката со други држави и меѓународни организации,
2) ја спроведува надворешната политика,
3) обезбедува координација меѓу органите надлежни за вршење на надворешните работи во вршењето на надворешните работи,
4) води постапка за воспоставување и прекинување на дипломатски и конзуларни односи со други држави, како и постапката за зачленување и воспоставување на односи со меѓународни организации,
5) ги заштитува интересите, правата и имотот на државата и на нејзините државјани и правни лица во странство,
6) ги презема активностите поврзани со спроведувањето на одлуките на Советот за безбедност на Обединетите нации во поглед на рестриктивните мерки, усвоени согласно со одредбите на Поглавјето VII на Повелбата на ОН,
7) го координира учеството на Република Македонија во Заедничката надворешна и безбедносна политика и Европската безбедносна и одбранбена политика на Европската унија.
8) обезбедува координација на надворешно-политичките аспекти од учеството на Република Македонија во мисиите и операциите за одржување на меѓународниот мир и безбедност,
9) го следи развојот на меѓународните економски односи и предлага соодветни одлуки до надлежните орргани,
10) се грижи за положбата и правата на припадниците на македонскиот народ во соседството,
11) се грижи за положбата и човековите права на припадниците на заедниците, државјани на Република Македонија во странство,
12) се грижи за положбата и човековите права на државвјаните на Република Македонија кои привремено или постојано престојуваат во странство, како и за иселениците,
13) ги организира и раководи со дипломатско-конзулар­ни­те и другите претставништва на Република Македонија и го органи­зира системот на врски со нив,
14) учествува во склучувањето, подготвувањето за рати­фикација и чувањето на меѓународните договори кон кои пристапила Република Македонија,
15) ги следи и придонесува во развојот на меѓународните односи и на меѓународното право,
16) ја определува и обележува државната граница, ги одржува и обновува граничните белези и учествува во решавањето на граничните инциденти,
17) ги предлага и спроведува визната политика и визниот режим на Република Македонија,
18) раководи со Визниот центар и со визниот информа­циски систем со кој се обезбедува поврзаност на сите сегменти во процесот на спроведувањето на визниот режим на Република Македо­нија,
19) комуницира и ја координира соработката со странските дипломатско-конзуларни претставништва и со мисиите на меѓународните организации во Република Македонија,
20) ги води протоколарната постапка за акредитација и постапката по акредитивните писма на странските амбасадори протоколарна постапка за признавање на привилегии и имунитети на странските дипломатски претставништва и на претставништвата на меѓународните организации, во согласност со меѓународното право,
21) ја предлага, подготвува и ја води постапката за именување и отповикување на шефовите на дипломатско-конзулар­ните претставништва на Република Македонија,
22) ја води постапката за изнајмување, купување, изградба и одржување на недвижности во други држави за потребите на дипломатско-конзуларните претставништва на Република Македонија,
23) ја собира и чува домашната и странската документа­ција од областа на надворешната политика и меѓународните односи на Република Македонија во Дипломатската архива на Министерс­твото,
24) го известува претседателот за најзначајните прашања во остварувањето на надворешната политика на државата и дава мислења и предлози во врска со надворешно-политичките прашања од негова надлежност, вклучувајќи ги и безбедносните и одбранбе­ните аспекти кои произлегуваат од меѓународните односи,
25) учествува во подготовката и примената на актите и иницијативите на претседателот, согласно со надлежностите на Министерството,
26) остварува соработка со здруженија на граѓани и со научни и стручни институции,
27) го координира спроведувањето на политичките ставо­ви за учеството во операции за одржување на меѓународниот мир и безбедност, во соработка со надлежните министерства и
28) врши други работи определени со закон.

Уставот во повеќе одредби утврдил неспојливост на поедини функции тргнувајќи од претпоставката дека има функции чие вршење е неспојливо со други функции, како што се: член 63 став 5 по однос на функцијата – пратеник, член 67 став 3 по однос на функцијата – претседател на Републиката, член 89 став 4 по однос на функцијата – Претседател на Владата и министер, Амандман XXVII точка 2 по однос на функцијата – судија, Амандман XXVIII, член 104 став 5 по однос на функцијата – јавен обвинител и член 111 став 1 по однос на функцијата судија на Уставниот суд.

Во зависност од конкретната функција, Уставот опреде­лува неспојливост на таа функција со други јавни функции или професии, други политички функции или пак со забрана за членување во политичките партии, со цел непристрасно, објективно и совесно вршење на доверените функции, без оптовареност со припадноста кон одредена политичка партија. По однос на останатите функции Уставот оставил со закон да се уреди прашањето на неспојливоста на функцијата. Понатаму, Уставот гарантира слобода на здружувањето помеѓу другото и заради остварување и заштита на политичките права и уверувања, гаранција за достапност во вршењето на јавните функции на сите граѓани.

Оттаму, спротивставувајќи го оспорениот член 63-б став 3 точка 2 и став 6 точка 2 од Законот за надворешни работи на наведените уставни одредби, Судот оцени дека истиот не може да биде доведен под сомнение по однос на неговата уставност, од следниве причини:

Негативниот услов, односно забраната се состои во неспојливоста на наведените функции со членувањето во органите на политичките партии, што според Судот е уставно оправдано заради позицијата, односно работните обврски што ја имаат овие лица во вршењето на надворешните работи од органите на државната власт и спроведување на надворешната политика заради политичките цели и активности за односите на Република Македонија, со кои се остваруваат интересите на Република Македонија во меѓународните односи.

Според Судот, вака поставената заштитна, законска форму­лација е реално потребна од причини што во спротивно би постоела можност или опасност носителите на наведените функции во Министерството, при вршењето на своите работни обврски истовремено и политички да се организираат и да дејствуваат во својство на членови на органи на политички партии на кои припаѓаат. На овој начин, се обезбедува непристрасно, објективно и совесно вршење на доверените функции, без оптовареност со обврските што произлегуват од учеството во работата на органите во одредена политичка партија.

Ваквото законско решение, иако содржи извесна доза на ограничување во исто време не води кон дискриминација на граѓаните по ниту еден основ и не го ограничува правото на работа и изборот на вработување, ниту право на слободата на уверувањето (меѓу кои е и политичкото) совеста, мислата и јавното изразување на мислата, како и правото на граѓаните да учествуваат во јавните функции.

Врз основа на наведеното произлегува дека членот 63-б во оспорените делови „да не е член на орган на политичка партија на републичко ниво“ е во согласност со уставните одредби на кои се повикува иницијативата.

Оспорениот член 33 од Законот за изменување и дополну­вање на Законот за надворешни работи кој е поместен во Главата од Законот со наслов: „Преодни и завршни одредби“ предвидува дека секој вработен во Министерството, најдоцна во рок од еден месец од денот на влегувањето во сила на овој закон, е должен до Министерството да достави писмена изјава заверена кај нотар дека не е член на орган на политичка партија на републичко ниво. Недоставувањето на изјавата претставува основ за престанок на вработувањето.

Анализирајќи ја содржината на оспорената одредба, а во корелација на наводите во иницијативата и одредбите од Уставот на кои се упатува во иницијативата, Судот оцени дека не може да се доведе под сомнение нејзината согласност со Уставот на Република Македо­нија, по однос на ставот 1 од член 33 од причина што во случајов Законот се применува од денот на неговото влегување во сила.

Имено, оспорената одредба регулира работни односи кои во суштина се односи во тек, а правото на вработување и исполну­вање на условите за вработување на вработените ги остварува според Законот за работните односи како lex specialis кој во моментот е во правна сила, истите еднакво се третираат, односно се однесуваат за сите вработени.

Оттука, оспореното законско решение кое е содржано во ставот 1 на член 33 од Законот се однесува подеднакво на сите вработени во Министерството кои се наоѓаат во иста правна положба. Имајќи го предвид наведеното оспорената одредба на член 33 став 1 од Законот не се применува на завршен однос во правото, туку на „односи во тек“, па оттука подносителот на иницијативата неосновано се повикува на член 52 став 4 од Уставот кој по исклучок го предвидува повратното дејство на законите и другите прописи во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Што се однесува на ставот 2 на овој член од Законот, според Судот истиот е во согласност со Уставот на Република Македонија и со него не се повредува принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓанинот на Република Македонија предвиден во членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Имено, во конкретниов случај не може да стане збор за правен паралелизам,на што укажува иницијативата,од причини што Законот за работните односи како lex generalis упатува на тоа дека посебните услови за вработување, како и основи за престанок на вработувањето се предвидуваат и со посебни закони.

Така, Законот за надворешни работи, како lex specialis, децидно ги утврдува дополнителните услови за вработување и истовремено со сега оспорениот член 33 став 2 од Законот, утврдува дека недостасувањето на изјавата од ставот 1 на член 33 од Законот, може да претставува основ за престанок на вработувањето, што не е во спротивност со уставното начело предвидено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите: д-р Наташа Габер – Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, Бранко Наумоски, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.37/2013
4 декември 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева

Издвоено мислење по предметот У.бр.37/2013