У.бр.25/2013

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 25 септември 2013 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 84-а став 1 во делот

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на согласноста на одредбите од Законот означени во точка 1 на ова решение со член 14 од Конвенцијата за заштита на правата на човекот и основните слободи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 11/1997) и член 28 од Конвенцијата за правата на лица со инвалидност и Факултативниот протокол кон Конвенцијата за правата на лица со инвалидност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 172/2011).

3. Републичкиот центар за поддршка на лица со интелектуална попреченост – ПОРАКА, Скопје; Фондацијата отворено општество – Македонија, Скопје; Ромската Организација за Мултикултурна Афирмација РОМА С.О.С. – Прилеп; Здружението за еманципација, солидарност и еднаквост на жените на Република Македонија, Скопје; Асоцијацијата за здравствена едукација и истражување ХЕРА, Скопје; Коалицијата сексуални и здравствени права на маргинализираните заедници, Скопје; Хелсиншкиот комитет за човекови права на Република Македонија, Скопје и ХОПС – Опции за здрав живот, Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.

Според подносителите на ницијативата, оспорените одредби не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 8 и 11, член 9, член 34, член 35 и член 51 од Уставот, член 28 од Законот за ратификација на Конвенцијата за правата на лица со инвалидност и Факултативниот протокол кон Конвенцијата за правата на лица со инвалидност и со член 14 од Европската Конвенција за човекови права и член 1 од Протокол бр.12 на Конвенцијата.

Додатокот за слепило и додатокот за мобилност, според подносителите на иницијативата, како посебно право требало да биде достапно за лица со 100% телесен инвалидитет без разлика на нивната возраст и за лица со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој кои не можат да ги задоволат основните животни потреби без притоа истите лица да бидат условени со користењето на инвалидската количка како услов и помагало за задоволување на основните животни потреби.

Заштитата и правата на лицата со попреченост во Република Македонија пред се се уредувала со Уставот, како и со посебните закони кои регулираат поспецифична област во однос на заштитата и правата на лица со попреченост, како lex specialis, како и со меѓународните договори ратификувани од страна на Република Македонија, како Конвенцијата за правата на лицата со попреченост, Европската конвенција за човекови права, Универзалната декларација за човекови права, Меѓународниот пакт за културните, економските и социјалните права и други ратификувани меѓународни договори.

Додатокот за слепило и мобилност како права на парична помош од социјалната заштита законодавецот ги утврдил со член 84-а од Законот за социјална заштита. Оспорените делови од оваа одредба биле противуставни и истите ги ставале лицата со попреченост, поточно лицата со ментални пречки во развојот во нееднаква положба.

Уставот предвидувал гаранција за правото на помош на немоќните и неспособните за работа граѓани, а на лицата со попреченост обезбедување на посебна заштита и услови за нивно вклучување во општествениот живот. Меѓутоа, со оспорените одредби, законодавецот ги стеснувал и предвидувал ограничување и условување, односно остварувањето на додатокот за мобилност го ограничувал со возраста а во исто време и го условувал со користење на инвалидска количка.

Неспорно било дека законодавецот има уставно право со закон да ги регулира условите под кои ќе се остварува правото на социјална заштита, но тие услови требало да имаат оправдана цел и легитимен интерес. Дефинициите во однос на легитимна (објективно оправдана) цел и легитимен интерес ги давал Законот за спречување и заштита од дискриминација. И во праксата на Европскиот суд за човекови права во Стразбур утврден бил широк спектар на легитимни цели, кои анализирани низ призмата на фактите и доказите пред Судот можеле да бидат легитимни и пропорционални со мерките преземени во насока, во објаснување и согласност со јавниот интерес и оправданост во едно општество.

Можноста за ограничување на права од страна на државата преку донесување на закони не била исклучена, доколку тоа било оправдано поради заштита на јавниот интерес. Воедно, целта на Европската конвенција за човекови права била воспоставување правична рамнотежа помеѓу потребите на јавниот интерес на заедницата и условите за заштита на поединечните права и слободи. Обврската да се докаже дека различниот третман во иста или слична ситуација бил објективно и разумно оправдан и дека се стремел да постигне легитимна цел.

Секој различен третман не претставувал дискриминација ако се имало во предвид дека дискреционото право на државата да го ограничи ефективното уживање на некои од поединечните права во реализација на процесот на нивно урамнотежување со поширокиот јавен интерес. Вакво дискреционо право било особено карактеристично во однос на мерките кои ги презема државата во економската и социјалната област. Така да согласно дискреционото право државата можела да одлучи под кои околности ќе ограничи одредено право, односно ќе преземе определена афирмативна мерка и свесно создавајќи нееднаков третман. Но, ваквата државна надлежност и право не била апсолутна и подлежела на надзор од страна на Европскиот суд за човекови права. Ова значело дека доколку се излегувало од „соодветна“ употреба на доктрината за оправданост на нееднаквиот третман, можело да се доведе до загрозување на целта на Европската конвенција за човекови права, како и до релативизирање на работата на Судот, што би значело отстапување на борбата за ефикасна заштита на основните слободи и права.

Следствено, при регулирањето на правото на додаток за мобилност, како релативно ново и сосема посебно право (внесено со Законот за изменување и дополнување на Законот за социјалната заштита „Службен весник на Република Македонија“ бр. 36/2011), не биле земени предвид уставните и законските одредби предвидени во законите за ратификација на Европската Конвенција за човекови права и Протокол бр.12 на истата конвенција, Конвенцијата за правата на лицата со инвалидност, како и оправданоста за спроведување на ваква мерка, во однос на еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите независно од полот, возраста, попреченоста или слични основи.

Додатокот, согласно постоечкиот закон, бил предвиден за лица над 26 годишна возраст, но лицата со тешки и длабоки пречки во менталниот развој не можеле самостојно да се движат и да се ориентираат во просторот и пред и после 26 годишна возраст и истите не секогаш во секојдневниот живот имале потреба од движење со помош на инвалидска количка, а од друга страна имале потреба од укажување на помош при вршење на нивните основни животни потреби, односно имале потреба од уживање на правото на мобилност.

Поради наведеното, Уставниот суд требало да ги поништи оспорените делови од членот 84-а од Законот, како дискриминаторски и додатокот како посебно право да биде достапно за лица со 100% телесен инвалидитет без ралика на нивната возраст и за лица со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој кои не можат да ги задоволат основните животни потреби без притоа истите да бидат условени со користењето на инвалидска количка како услов и помагало за задоволување на основните животни потреби.

Спротивноста на оспорените делови од одредбата со меѓународните документи ратификувани од страна на Република Македонија се состоеле во тоа што Република Македонија, како членка на ООН, била должна да ги почитува општоприфатените норми на меѓународното право, кои биле инкорпорирани во уставниот поредок на Република Македонија со нивно преземање во одделни одредби од Уставот, односно во одделни закони или со нивна непосредна примена на институциите на државата.

Оспорените одредби биле во спротивност и на Универзалната декларација за човекови права и Меѓународниот пакт за културните, економските и социјалните права, според кои секој имал право на социјална сигурност, како и признавње на правото на социјално обезбедување, вклучувајќи го тука и социјалното осигурување.

Од друга страна, Конвенцијата за правата на лицата со инвалидност ја потврдувала универзалноста, неделивоста и поврзаноста на сите човекови права и основни слободи и потребата на лицата со инвалидност да им е загарантирано целосно уживање без дискриминација; ја нагласувала важноста на интегрирањето на прашањата поврзани со инвалидност како интегрален дел од соодветните стратегии на одржлив развој; признавала дека дискриминацијата на секое лице врз основа на инвалидност била повреда на вроденото достоинство и вредност на човекот; ја признавала различноста на лицата со инвалидитет; ја признавала потребата за унапредување и заштита на човековите права на сите лица со инвалидност, вклучено и оние кои имаат потреба од поинтезивна поддршка; ја признавала важноста за достапност до социјална околина со цел да им овозможи на лицата со инвалидност во целост да ги уживаат човековите права и основни слободи.

Соодветниот стандард на живеење и социјална заштита бил предвиден во член 28 од Конвенцијата, каде се наведувало дека земјите потписнички го признаваат правото на лицата со попреченост и на нивните семејства за соодветен стандард на живеење, вклучувајќи и соодветна исхрана, облека и домување и континуирано подобрување на условите за живеење и ќе преземат соодветни чекори за заштита и промовирање на остварувањето на ова право без дискриминација врз основа на попреченост (став 1), како и дека земјите потписнички го признаваат правото на лицата со попреченост за социјална заштита и уживање на ова право без дискриминација врз основа на попреченост и ќе ги преземат сите соодветни чекори за заштита и промовирање на остварувањето на ова право.

Видно од наведеното, меѓународните документи предвидувале достапност на правата за социјално обезбедување и социјална сигурност односно социјална заштита, односно нивно уживање, достапност и обезбедување кон сите граѓани. Истите не предвидувале возрасно ограничување или условување на веќе дадените права по никој основ, а најмалку со користење на помагало како што согласно Законот се предвидувала инвалидската количка, како услов за задоволување на основните животни потреби.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да донесе решение за поведување на постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да поништи како неуставни.

4. Судот на седницата утврди дека според член 84-а став 1 од Законот за социјалната заштита, правото на додаток за слепило се обезбедува за потполно слепо лице над 26 годишна возраст, а правото на додаток за мобилност се обезбедува на лице над 26 годишна возраст со 100 % телесен инвалидитет и лице со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој коешто без помош на инвалидска количка не може да ги задоволи основните животни потреби, утврдени од стручен орган и со решение на центарот за социјална работа согласно со членот 203 став 2 од овој закон.

5. Според член 1 став 1 од Уставот, Република Македонија е суверена, самостојна, демократска и социјална држава.

Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста и почитувањето на општоприфатените норми и меѓународното право, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, утврдени со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 8 и 11 од Уставот .

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Согласно член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Според член 35 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност (став 1). Републиката им гарантира право на помош на немоќните и на неспособните за работа граѓани (став 2). Републиката им обезбедува посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот (став 3).

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Од анализата на наведените одредби произлегува дека Уставот ја дефинира Република Македонија како социјална држава, во која основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок.

Уставот го прокламира и принципот на право на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување кое се уредува со закон и колективен договор. Уставот предвидува и обврска на државата да обезбеди социјална заштита и социјална сигурност на граѓаните, а која се остварува врз основа на начелото на социјална правичност, како и обврска на државата да обезбеди помош на немоќните и неспособните за работа граѓани и посебна заштита на инвалидните лица и услови за нивно вклучување во општествениот живот, што укажува на остварувањето на социјалниот карактер на државата. Видовите на правата, обемот, начинот на стекнување и нивното користење, Уставот ги резервирал да бидат уредени од законодавната власт, што значи Уставот утврдил обврска за нивно законско уредување.

Според тоа, нормативната функција на државата во уредувањето на правата од социјалното осигурување Уставот не ја димензионирал, туку препуштил законодавецот со еден или повеќе закони да утврди права од сферата на социјалното осигурување и социјалната заштита, зависно од материјалните можности на државата, меѓутоа, со обврска во законот да утврди исти услови под кои граѓаните ќе ги остваруваат своите слободи, права и должности, без притоа да се прави разлика помеѓу граѓаните по основ на пол, раса, боја на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба

Со Законот за социјалната заштита се уредуваат системот и организацијата на социјалната заштита, правата од социјалната заштита, финансирањето и постапката на остварување на правата од социјалната заштита (член 1).

Според член 2 став 1 од овој закон, социјалната заштита е систем на мерки, активности и политики за спречување и надминување на основните социјални ризици на кои е изложен граѓанинот во текот на животот, за намалување на сиромаштијата и социјалната исклученост и за јакнење на неговиот капацитет за сопствена заштита.

Согласно член 3 став 1 од Законот, Републиката се грижи за социјалната заштита на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност. Според став 2 на истиот член, Републиката го воспоставува системот на социјалната заштита и го овозможува неговото функционирање, обезбедува услови и мерки за вршење на социјално – заштитната дејност и развива форми на самопомош.

Според член 5 од Законот, дејноста на социјалната заштита е од јавен интерес.

Како мерки од социјалната заштита, во член 44 од Законот, се пропишани права на парична помош од социјална заштита, и тоа:
– социјална парична помош;
– постојана парична помош;
– парична помош на лице кое до 18 години возраст имало статус на дете без родители и родителска грижа;
– парична помош на мајка која родила четврто дете;
– паричен надоместок за помош и нега од друго лице;
– еднократна парична помош и помош во натура;
– надоместок на плата за скратено работно време поради нега на дете со телесни или ментални пречки во развојот;
– парична помош за социјално домување,
– додаток за слепило и мобилност, и
– право на здравствена заштита.

Додатокот за слепило и мобилност, како право на парична помош од областа на социјалната заштита, се воведува со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за социјалната заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 36/2011). Со член 17 од овој закон, Законот за социјална заштита се дополнува со член 84-а, според кој правото на додаток за слепило се обезбедува за потполно слепо лице над 26 годишна возраст, а правото на додаток за мобилност се обезбедува на лице над 26 годишна возраст со 100% телесен инвалидитет и лице со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој коешто без помош на инвалидска количка не може да ги задоволи основните животни потреби, утврдени од стручен орган и со решение на центарот за социјална работа согласно со членот 203 став 2 од овој закон (став 1). Месечниот износ на додатокот од ставот 1 на овој член изнесува 7.000 денари, усогласен со порастот на трошоците на живот за претходната година, објавени од Државниот завод за статистика, во јануари за тековната година и истиот се обезбедува од Буџетот на Република Македонија (став 2).

Според образложението за донесување на наведените законски измени и дополнувања, истите се во насока на подобрување на социјалната заштита за најзагрозените категории на корисници, преку воведување на нови права и форми на заштита и помош, согласно со нивните потреби. Предложените измени и дополнувања се засноваат на уставните определби, правото на социјална сигурност и социјално осигурување и начелата на хуманизам, социјална правда и солидарност. Истите се во насока на подобрување на социјалната положба на потполно слепите лица, како и на лицата со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој коишто без помош на инвалидска количка не може да ги задоволат основните животни потреби и за лицата со 100% телесна попреченост во задоволувањето на нивните потреби.

Со иницијативата се оспорува законската определба ново воспоставеното право на додаток за слепило и мобилност да се однесува само за лицата над 26 годишна возраст и само за лицата кои без помош на инвалидска количка не можат да ги задоволат своите животни потреби, а не ги опфаќа сите лица во истата категорија на инвалидност, без оглед на возраста (и возраст под 26 години) и без оглед дали се условени со користење на инвалидска количка за задоволување на основните животни потреби, како решение кое било дискриминаторско за наведената категорија на инвалидни лица, односно се бара правото на паричен додаток за слепило и мобилност да се однесува на сите лица во истата категорија на инвалидност.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова затоа што од уставно-правен аспект од значење е дека додатокот за слепило и мобилност, како нова мерка од сферата на социјалната заштита, законодавецот пропишал да се однесува под исти услови на сите лица кои се наоѓаат во иста здравствена, односно фактичка и правна состојба (иста категорија на инвалидност утврдена од надлежен орган), без оглед на потеклото на инвалидитетот или идентитетот на лицето со инвалидност, односно независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, на што Република Македонија се обврзала со ратификацијата на Конвенцијата за правата на лицата со инвалидност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 172/2011) и што е во согласност со Уставот.

Условувањето на користењето на ова право на парична помош со возраста на лицето и со користењето на инвалидска количка за задоволување на основните животни потреби на лице со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој, кое подеднакво важи за сите корисници на ова право, Судот оцени дека е во рамките на уставното овластување на законодавецот да го определува нивото на социјалната сигурност на граѓаните и да ги определува правата од социјалното осигурување и нивниот обем, во согласност со општествено економските услови во Републиката, при што е обврзан граѓаните да бидат ставени во иста положба при остварувањето на правото, што според Судот, е испочитувано во овој случај. Тоа значи дека законодавецот правата од сферата на социјалната заштита, согласно со начелото на социјална праведност, ги димензионира во согласност со општествено економските услови во државата, што остава простор за измена на постојните права и условите за нивно користење, но и можност за утврдување на нови права, како во случајов, кои се во насока на подобрување на заштитата на инвалидните лица и условите за нивно вклучување во општествениот живот, а не во насока на ограничување на нивните права, како што се наведува во иницијативата.

Притоа, Судот имаше предвид дека таков пристап, условен со возраста на лицата, законодавецот има и при утврдување на други мерки од сферата на социјалната заштита на граѓаните утврдени со Законот за социјалната заштита (на пример, право на паричен надоместок за помош и нега од друго лице има, исто така, лице над 26-годишна возраст, со умерени, тешки и длабоки пречки во менталниот развој, лице со потешка и најтешка телесна попреченост, потполно слепо лице, како и лице со трајни промени во здравствената состојба, на кое му е неопходна помош и нега од друго лице заради тоа што не може само да ги задоволува основните животни потреби, доколку ова право не може да го оствари врз основа на други прописи (член 72 став 1); право на постојана парична помош како соуживател има и дете до навршени 18 години живот или до 26 години живот, ако е на редовно школување (член 60 став 2); право на парична помош на лице кое до 18 години возраст имало статус на дете без родители и родителска грижа има лице кое нема приходи и имот од кој може да се издржува, до наполнување на 26 години возраст (член 68 став 1); правото на парична помош за социјално домување, се обезбедува на социјално загрозени лица – станбено необезбедени во која категорија спаѓа и лице кое до 18-годишна возраст имало статус на дете без родители и без родителска грижа, односно и по престанување на старателството, а најмногу до 26-годишна возраст (член 83 став 2 алинеја 2); право на здравствена заштита има лице кое до 18-годишна возраст имало статус на дете без родители и без родителска грижа, најмногу до 26 години, а користи социјална парична помош (член 84 став 1 став 5).

Понатаму, Судот имаше предвид дека законодавецот обезбедил правни претпоставки за згрижување, заштита и поддршка на лицата до 26 годишна возраст, преку уредување на одредени економски и социјални права за овие лица и во други закони, а кои решенија неспорно треба да се имаат предвид кога станува збор за уредување на прашања од сферата на социјалната заштита. Така, со член 179 став 1 и 2 од Законот за семејство (“Службен весник на Република Македонија” број 80/92, 9/96, 38/2004, 33/2006, 84/2008, 67/10, 156/10 и 39/12 и 44/2012), пропишано е дека родителите се должни да ги издржуваат своите малолетни деца. Ако школувањето и стручното образование на децата продолжува и по полнолетството, родителите се должни, понатаму да ги издржуваат децата до редовното завршување на школувањето, но најдоцна до навршување на 26 годишна возраст. Исто така, во Законот за пензиско и инвалидско осигурување (“Службен весник на Република Македонија” број 98/12 и 166/12 и 15/2013), во член 61 став 1 законодавецот пропишал дека дете стекнува, односно користи право на семејна пензија до наполнети 15 години живот, а ако е на школување до наполнети 26 години живот.

Барањето во иницијативата, правото на паричен додаток за слепило и мобилност да се однесува на сите лица во истата категорија на инвалидност, без оглед на возраста и без оглед на нивната условеност да користат инвалидска количка за задоволување на основните животни потреби, всушност значи барање за уредување на додатокот за слепило и мобилност на друг начин, односно барање Уставниот суд да нормира односи во сферата на социјалната заштита, што не е во негова надлежност.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека со утврдувањето на правото на додаток за слепило и мобилност, на начин и под услови пропишани со оспорениот член 84-а од Законот, не се доведуваат во прашање уставните начела на еднаквост, на социјална праведност, владеењето на правото, хуманизмот и солидарноста, поради што не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од Законот со член 8 став 1 алинеите 1, 3, 8 и 11, член 9, член 34, член 35 и член 51 од Уставот.

6. Според член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.

Со доставената иницијатива, покрај барањето за поведување на постапка за оценување на согласноста на делови од оспорената законска одредба со одделни одредби на Уставот, се бара од Уставниот суд да ја оценува и согласноста на тие оспорени законски одредби со одделни одредби од меѓународни договори, и тоа: член 14 од Конвенцијата за заштита на правата на човекот и основните слободи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 11/1997) и член 28 од Конвенцијата за правата на лица со инвалидност и Факултативниот протокол кон Конвенцијата за правата на лица со инвалидност(„Службен весник на Република Македонија“ бр. 172/2011) кои се ратификувани во согласност со Уставот, со што станале дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон (член 118 од Уставот).

Тргнувајќи од надлежноста на Уставниот суд утврдена во член 110 од Уставот, произлегува дека Судот нема надлежност да ја оценува согласноста на законите со меѓународните договори и преку таквата оценка да утврди дали одреден закон е во согласност со член 118 од Уставот, поради што Судот оцени дека се настапени деловничките претпоставки за отфрлање на иницијативата во овој дел.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У.бр.25/2013
25 септември 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски