121/2012-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 9 јануари 2013 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 17-и од Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/2007, 161/2008, 6/2009, 114/2009, 35/2010, 167/2010, 36/2011 и 6/2012, 24/2012).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 9 став 1 алинеја 5 од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Синдикатот на работниците од управата, правосудните органи и здруженијата на граѓани од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од членовите 1 и 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2012). Со првата оспорена одредба, во основниот текст на Законот за државните службеници се дополнува членот 9 став 1 со додавење на нова алинеја 5, а со втората оспорена одредба се менува членот 17-и од основниот текст на Законот.

Според наводите во иницијативата, оспорените одредби биле спротивни на член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 9 и член 51 од Уставот на Република Македонија од причини што во Република Македонија органи на државната власт биле Собранието на Република Македонија, Претседателот на Република Македонија, Владата на Република Македонија, судството и јавното обвинителство, а не органите на државната и локалната власт, како што било предвидено во оспорените законски одредби. При одлучувањето за овој дел од иницијативата, подносителот предлага да се земе предвид одлуката на Уставниот суд У.бр.184/2011 од 15 февруари 2012 година, со која бил поништен членот 3 точки 1 и 2 во деловите: „култура“ и општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје“ од Законот за јавните службеници.

Со употребениот термин „по потреба“ во членот 2 од Законот, била доведена во прашање правната сигурност на вработените и стекнатите права, што не било во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 8, член 9, член 32 ставови 1 и 2 и член 51 од Уставот. Тој поим не бил поблиску определен, не било дефинирано што се подразбира под поимот „по потреба“ поради што одредбата била нејасна, непрецизна и непотполна и можела да се користи за злоупотреби и манипулација со вработените на нивна штета, без нивна согласност и волја за преземање, со што се создавала правна несигурност, дискриминација и нееднаквост на вработените граѓани.

Со одредбата од членот 2 ставови 3 и 4, која предвидува обврска на работникот да положи испит за државен службеник, а во спротивност работниот однос му престанува, исто така се загрозувала правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на вработените. Оваа обврска не била пропорционална мерка со целите за кои е утврдена и претставува прекумерно ограничување на правата и слободите и загрозување на нивната сигурност, ако се има предвид последицата што оваа категорија на вработени ќе ја трпат доколку не го положат испитот за државен службеник. Се доведувало во прашање и остварувањето на легитимните очекувања на субјектите, односно на постојните вработени, кои ги имале во моментот на засновањето на работниот однос, согласно условите што во тогаш важечкиот закон биле утврдени за вршење на работите за кои тие го засновале работниот однос. Со оспорените одредби се создавала правна ситуација односно можност Законот да се применува на односи пред неговото влегување во сила, со што тој имал ретроактивно дејство и бил спротивен на членот 52 од Уставот.

Во иницијативата се предлага при уставно-судската анализа да се имаат предвид сите досегашни измени и дополнувања на Законот за државните службеници и особено одлуките на Уставниот суд: У.бр.133/2001 од 18 декември 2002 година, У.бр.70/2006 од 17 јануари 2007.

Со иницијативата се бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на наведените одредби и истите да ги поништи, а со оглед на тоа што со поради примената на оспорените одредби би можеле да настанат тешко отстраниливи последици, се предлага судот да донесе времена мерка, односно решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се презмаат врз основа на оспорената одредба.

4. Судот на седницата утврди дека според член 9 став 1 алинеја 5 од Законот за државните службеници, слободно работно место во државната служба се пополнува, меѓу другото, и преку преземање на вработен од органите на државната и локалната власт, други државни органи или институции.

Според членот 17-и став 1 од истиот закон, вработен во органите на државната и локалната власт, други државни органи или институции, кој нема статус на државен службеник, а кој ги исполнува посебните услови од членот 13 став 3 од овој закон, по потреба или по негово барање, може да биде преземен и распореден на работно место соодветно на претходното работно место, во друг орган на државната и локалната власт, или друг државен орган, ако со тоа се согласат раководното лице на институцијата од која се презема вработениот и секретарот, односно функционерот кој раководи со органот во кој се презема вработениот, доколку во органот не се именува секретар.

Според ставот 2 на овој член, вработен во органите на државната и локалната власт, други државни органи или институции, кој нема статус на државен службеник и кој ги исполнува посебните услови од членот 13 став 3 од овој закон, по потреба или по негово барање, може да биде распореден во истиот орган.

Во ставот 3 на истиот член од Законот, е определено дека вработениот од ставовите 1 и 2 на овој член е должен, во рок од шест месеци од денот на неговото преземање или распоредување, да положи испит за државен службеник.

Ставот 4 на овој член од Законот предвидува дека доколку вработениот не го положи испитот од ставот 3 на овој член работниот однос му престанува.

5. Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Според ставот 5 на овој член од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Во членот 1 од Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/2007, 161/2008, 6/2009, 114/2009, 35/2010, 167/2010, 36/2011 и 6/2012, 24/2012) е определено дека со овој закон се уредуваат опфатот на државната служба, статусот, правата и должностите и одговорностите на државните службеници, системот на плати и надоместоци на плати за државните службеници, како и надлежностите на Агенцијата за администрација.

Согласно членот 2 од Законот, државните службеници ги вршат работите поврзани со функциите на државата во согласност со Уставот и со закон, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Во членот 3 од Законот државниот службеник е определен како лице вработено во државната служба кое врши стручни, нормативно-правни, извршни, управни, управно-надзорни, плански, материјално-финансиски, сметководствени, информатички и други работи од надлежност на органот во согласност со Уставот и со закон.

Согласно ставот 2 на овој член, државна служба, во смисла на овој закон, се органите на државната и локалната власт и другите државни органи, основани согласно со Уставот и со закон. Во ставот 3 на овој член од Законот е определено дека вработените во државната служба кои вршат помошни и технички работи за државната служба немаат статус на државни службеници.

Оспорените одредби од Законот се поместени во делот II Законот со наслов вработување и мобилност во државната служба. Во членот 9 се определени начините на кои може да се пополни слободно работно место во државната служба (јавен оглас, интерен оглас, преземање на државен службеник од еден во друг орган, распоредување на државен службеник во истиот орган, како и со преземање вработен од органите на државната и локалната власт, други државни органи или институции (оспорена алинеја).

Со оспорената алинеја 5 на членот 9 од Законот, се овозможува работен однос во државната служба да се заснова и со преземање на вработен од органите на државната и локалната власт кој нема статус на државен службеник. Овој начин на засновање на работен однос понатаму е операционализиран со одредбата од членот 17-и што е оспорена во целост. Со одредбата од членот 17-и поконкретно се определени условите за таквото преземање (лицето да нема статус на државен службеник, да ги исполнува посебните услови од членот 13 став 3 од Законот, да постои потреба за негово преземање или барање од страна на вработениот, работното место за кое се презема треба да биде соодветно на претходното работно место, да постои согласност на раководните лица од институција од која се презема и секретарот на органот во кој се презема работникот. Во овој член (во ставот 2) е дадена можност оваа категорија на вработени кои немаат статус на државен службеник да се распореди по потреба или по негово барање во истиот орган. Со ставот 3 од овој член е утврдена обврска за вработениот во рок од шест месеци од преземањето да положи испит за државен службеник, а доколку вработениот испитот не го положи, му престанува работниот однос (став 4).

Условите за вработување во државната служба се определени во членот 13 од Законот, според кој во државната служба може да се вработи лице кое ги исполнува општите и посебните услови. Општи услови се: да е државјанин на Република Македонија, да е полнолетен, да има општа здравствена способност и да не му е изречена казна со правосилна судска пресуда за забрана на вршење професија, дејност или должност. Посебните услови се: да има соодветно образование, да има потребно работно искуство во струката и други услови утврдени во актот за систематизација на работните места.

Според наводите во иницијативата опорените одредби, во делот на употребените термини „органи на држaвната и локалната власт“ биле спротивни на член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 9 и член 51 од Уставот, бидејќи според Уставот органи на државната власт биле Собранието на Република Македонија, Претседателот на Република Македонија, Владата на Република Македонија, судството и јавното обвинителство, а не органите на државната и локалната власт, кои не постоеле во правниот поредок на Република Македонија.

Наведените аргументи во иницијативата за Судот се неприфатливи од причина што самиот факт што законодавецот не ја следел терминологијата на Уставот при означувањето на органите во организацијата на државната власт не може да претставува причина поради која би можело да се доведе во прашање уставноста на конкретната законска одредба. Ниту пак од тоа може да се извлече заклучок како што извлекува подносителот на иницијативата и кој според Судот е сосема неприфатлив, дека во правниот поредок на Република Македонија не постојат органи на државната и локалната власт. Ова од причина што од употребените термини во оспорената одредба – органи на државната и локалната власт, јасно произлегува за кои органи станува збор, така што не постои нејасност и непрецизност на одредбата, како што смета подносителот на иницијативата. Покрај тоа, оспорената одредба во определена смисла има и поширок опфат од она на што се укажува во иницијативата, бидејќи со неа се опфатени не само органите на државната власт, туку и органите на локалната самоуправа, односно органите на локалната власт. Според Судот, некористењето на уставната терминологија при формулирањето на законските одредби само по себе не може да претставува причина за нивна неуставност, доколку употребените термини се прецизни и јасни, како што е случајот со одредбата од членот 9 став 1 алинеја 5 од Законот, во делот на употребените термини „органи на државната и локалната власт“.

Што се однесува до суштината, односно содржината на одредбата од членот 9 став 1 алинеја 5 од Законот, Судот исто така смета дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбата со Уставот. Ова од причина што согласно одредбата од членот 32 од Уставот, правото на работа се остварува врз основа на закон и колективен договор. Според тоа, законодавецот има право да ги утврди условите под кои се остварува правото на работа, условите, начинот и постапката за вработување и за престанок на работниот однос, и тоа законодавецот, за вработените во државната служба го има сторено со донесувањето на Законот за државните службеници кој го уредува статусот на оваа категорија на вработени. Посебно за оваа категорија на вработени законодавецот има право да ги уреди условите за засновање и за престанок на работен однос, со оглед на тоа што се работи за државна служба односно за вршење на работи кои се поврзани со функциите на државата и за работни места кои се финансираат од државниот буџет. Судот смета дека не е спротивно на Уставот доколку законодавецот, поаѓајќи од целите и потребите за обезбедување на мобилност во државната служба, дава можност определена категорија на вработени во државните органи и во органите на локалната самоуправа кои немаат статус на државни службеници да се преземат со цел истите по полагањето на испитот за државни службеници да се стекнат со статус на државни службеници. Поради наведеното Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на одредбата од членот 9 став 1 алинеја 5 од Законот за државните службеници со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Меѓутоа, Судот смета дека при операционализацијата на одредбата од членот 9 став 1 алинеја 5, во членот 17-и, кој исто така е оспорен со иницијативата, законодавецот до крај не го почитувал уставниот принцип на владеењето на правото, кој бара јасност и прецизност на нормите.

Судот смета дека употребениот термин „по потреба“ е премногу широк и непрецизен, бидејќи не ги утврдува поконкретно случаите во кои може да се врши овој вид на преземање на вработени од државните органи кои немаат статус на државни службеници, со што е доведена во прашање правната сигурност на овие вработени.

Според мислењето на Судот, законодавецот не ги разработил до крај прецизно и јасно критериумите под кои ќе се врши преземањето на оваа категорија на вработени. Иако во оспорената одредба од членот 17-и е наведено дека вработениот што се презема мора да ги исполнува посебните услови за вработување во државната служба утврдени во членот 13 од Законот, сепак во неа недостасува согласноста на вработениот, која според Судот, мора да претставува услов за преземање на вработените. Ова произлегува од принципот на слобода на вработувањето кој е гарантиран со Уставот и со меѓународните конвенции од областа на работните односи и кој важи не само при вработувањето односно засновањето на работниот однос, туку и во текот на неговото траење, при секоја негова трансформација.

Поради наведените причини Судот смета дека може да се постави прашањето за согласноста на членот 17-и од Законот за државните службеници со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и член 32 од Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

7. Ова решение, во однос на точката 2 Судот го донесе едногласно во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски, а во однос на точката 1 со мнозинство гласови.

У.бр.121/2012
9 јануари 2013 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски