104/2012-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 14 ноември 2012 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 28 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за железничкиот систем („Службен весник на Република Македонија“ бр.80/2012).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 28 став 1 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Крсте Минговски од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точка 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата со оспорениот член 28 од Законот се дискриминирала можноста за работа на приватните домашни и странски правни субјекти во железничкиот сообраќај затоа што одредбите од став 1 на овој член од Законот предвидувале дека приватни, домашни и странски правнилица можеле да вршат јавен железнички превоз на патници и стока согласно овој закон по пристапувањето на Република Македонија во Европската Унија.

Со оспорениот член од Законот се вршело ограничување на слободата на пазарот и претприемништвото надвор од условите за ограничување предвидени во член 55 од Уставот на Република Македонија, односно без да се наведе дека истото е со цел да се интервенира поради определена опасност или штетна по одбраната, природата, животната средина или здравјето на луѓето. Имено, со оспорениот став 1 на членот 28 од Законот, само арбитрерно временски се ограничувал влезот на инвеститори и железнички превозници и се оставал простор за монопол на постоечкиот железнички превозник, што било во целосна спротивност на духот на член 55 од Уставот.

Со ставот 2 на оспорениот член од Законот се предвидувало примена на овој закон во сите случаи за сите постапки кои биле покренати пред стапувањето во сила на овој закон, а истите биле започнати согласно одредбите на претходно важечкиот закон, односно одредби од истиот. На овој начин, според иницијативата, се вршела повреда на уставната забрана за ретроактивно дејство на законите, особено што во конкретниов случај кој предвидувал запирање на постапките за издавање дозволи и сертификати, било понеповолно за граѓаните, со што се повредувал член 52 став 4 од Уставот.

Понатаму во иницијативата се оспорува членот 28 од Законот vis a vis со одредбите од Законот за заштита на конкуренцијата, како и се наведува уставно-судска практика по однос на вакви, според иницијаторот, спорни правни прашања. Во контекст на тоа се наведуваат одлуките на Уставниот суд У.бр.269/2007, 172/2001, 159/2011….

4. Судот на седницата утврди дека приватно, домашно или странско правно лице може да врши јавен железнички превоз на патници и стока согласно со одредбите од овој закон по пристапувањето на Република Македонија во Европската Унија.

Постапките за издавање на дозволи за вршење јавен железнички превоз на патници и стока, како и постапките за издавање сертификати за сигурност за вршење на јавен железнички превоз на патници и стока согласно со Законот за железничкиот систем („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2010 и 23/2011) започната пред влегувањето во сила на овој закон, ќе запрат со денот на влегувањето во сила на овој закон.

5. Темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, во смисла на член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7 од Уставот се основните слободи и права на човекот и граѓанинот, признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и слободата на пазарот и претприемништвото.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Во член 55 од Уставот е предвидено дека се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Со Законот за железничкиот систем се уредуваат развојот на железничкиот сообраќај и железничката инфраструктура, организацијата на железничкиот систем, начинот и условите за извршување на железничкиот превоз и видовите превоз, управувањето, организирањето, заштитата на железничката инфраструктура и пристапот до железничката инфраструктура, наплата за пристап за користење на железничката инфраструктура, доделувањето на инфраструктурните капацитети, објавата на мрежа, основањето на независно и самостојно регулаторно тело, доделувањето и видовите на концесија, финансирањето на железничката инфраструктура и услугите од јавен интерес во железничкиот превоз на патници.

Во членот 2 став 1 точка 15 од Законот, е предвидено дека, според овој закон изразот „железнички превоз“ значи дејност што опфаќа превоз на патници и/или стока и/или влеча на возови.

Оспорениот член 28 од Законот предвидува можност приватно домашно или странско правно лице да врши јавен железнички превоз на патници и стока согласно одредбите од овој закон по пристапувањето на Република Македонија во Европска Унија.

Според член 2 став 1 алинеја 10 од Законот, „дозвола за вршење на јавен железнички превоз“ е јавна исправа издадена од надлежен орган, со која на праввното лице му се признава статусот на железнички превозник кој може да биде ограничен на обезбедување на посебни видови услуги.

Алинејата 13 на ставот 1 од членот 2 од истиот закон, предвидува дека „железничкиот превозник“ е јавно или приватно домашно или странско правно лице кое поседува дозвола и сертификат за сигурност за вршење на јавен железнички превоз, каде што главно занимање е давање превозни услуги на стока и/или патници по железница под услов превозникот да обезбеди влечно возило вклучувајќи и превозници кои обезбедуваат само влеча.

Во член 2 став 1 алинеја 27 од Законот е предвидено дека „јавен превоз“ е превоз на патници и/или стока достапен за секого под еднакви услови, што се врши врз основа на договор меѓу превозникот и корисникот на услуги.

Членот 15 од Законот, кој е поместен во Глава V, со наслов: „Дозволи и сертификати на превозник и управител на инфраструктура и потточка 1. Дозвола за вршење на јавен железнички превоз, ја содржи постапката, како и неопходната документација за добивање на дозвола за вршење на јавен железнички превоз.

Со иницијативата се оспорува членот 28 од Законот, од аспект на дискриминација на можноста за работа на приватните и домашните странски правни субјекти во железничкиот сообраќај, со што се чинела повреда на член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 7 и член 55 од Уставот на Република Македонија. Меѓутоа, по извршената анализа на содржината на уставните норми vis a vis членот 28 од Законот, а во корелација со наводите во иницијативата, Судот оцени дека во конкретнава правна ситуација не постои дискриминација на приватни домашни и странски правни лица. Ова од причина што, целата Глава V од Законот, токму во таа насока содржи регулатива, односно членовите 15 – 24 од Законот ги регулираат постапката и условите кои треба да ги исполнува домашно или странско правно лице за добивање на дозвола или сертификат за вршење на дејноста јавен железнички превоз. Оттука, предвидените услови во Законот важат и се однесуваат подеднакво за сите лица што започнале постапка за издавање на таква дозвола, што значи не се повредуваат темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија предвидени во член 8 став 1 алинеја 1, 3 и 7, ниту пак се повредува член 55 од Уставот, односно слободата на пазарот на претприемништвото, со што не се врши дискриминација ниту по еден основ, туку истата е етаблирана на принципот на еднаквост за сите и секого.

Според Судот иницијативата е неоснована во делот на ставот 1 од членот 28 од Законот од причина што со напред цитираната законска одредба, законодавецот се определил отварањето на пазарот за железничкиот превоз на патници и стока во Републиката да отпочне по пристапувањето на Република Македонија во Европската унија. Ова се темели на анализите извршени пред донесувањето на измените на законот со кои е констатирано дека поради светската криза и штрајковите во Грција и Солунското пристаниште, намален е железничкиот сообраќај, намалени се приходите на МЖ АД ТРАНСПОРТ – Скопје и зголемени се обврските на МЖ Транспорт АД Скопје кон странски доверители создадени во минатото. Либерализацијата на пазарот на железнички услуги на патот кон Европската Унија е неминовност. Република Македонија целосно ги има имплементирано законските одредби за организациска поставеност на железничкиот сектор (независна транспортна и инфраструктурна компанија, независна Агенција за регулирање на железничкиот сектор, основана од Собранието на Република Македонија и Управа за сигурност, во рамките на Министерството за транспорт и врски).

Либерализацијата на железничкиот транспорт во Република Македонија нема никакво значење доколку истата постои само на територијата на нашата држава, а не долж целиот железнички коридор (од Словенија до Грција).

6. Во ставот 2 на оспорениот член 28 од Законот, според иницијативата, се повредувал принципот на ретроактивеност, односно законот имал ретроактивно дејство со тоа што предвидувал законските постапки за издавање дозвола за вршење јавен железнички превоз на патници и стока, во смисла на претходниот закон („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2010 и 23/2011), и истиот имал понеповолно дејство, со што се повредувал член 52 став 4 од Уставот, а истовремено со иницијативата се спори ставот 2 на членот 28 и поради неговата непрецизност и нејасност, со што се нарушувал темелниот принцип на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија.

Од анализата на содржината на членот 52 став 4 од Уставот, а во корелација со ставот 2 на членот 28 од Законот, според Судот, јасно произлегува дека уставното начело за забрана на повратното дејство на законите значи забрана на примена на законите во правни ситуации и односи што настанале пред нивното влегување во сила, односно законите дејствуваат само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по нивното влегување во сила. Исклучок од ова уставно начело е ако повратното дејство на законот е поповолно за граѓаните.

Во конкретниов случај со оспорениот став 2 на членот 28 од Законот се предвидува постапките за издавање на дозволи за вршење на јавен железнички превоз на патници и стока, како и постапките за издавање на сертификати за сигурност за вршење на јавен железнички превоз на патници и стока согласно со Законот за железничкиот систем („Службен весник на РМ“ бр.48/2010 и 23/2011) започнати пред влегувањето во сила на овој закон, ќе се запрат со денот на влегување во сила на овој закон.

Тргнувајќи од анализата на содржината на оспорениот став 2 на член 28 од Законот, Судот оцени дека истиот има повратно дејство од причина што предвидува забрана на примена на законите во конкретна правна ситуација и односи што настанале пред неговото влегување во сила, а тоа се однесува на започнати постапки по услови предвидени во Законот за железничкиот систем („Службен весник на РМ“ бр.48/2010 и 23/2011). Имено, според Судот, ваквата одредба има ретроактивно дејство, од причина што новиот закон може да дејствува само врз новите правни ситуации и односи што настануваат по неговото влегување во сила, но претходно настанатите правни ситуации не може да запрат. Ова дотолку повеќе што истовремено оспорениот член 28 став 2 од Законот е нејасен и непрецизен, од причина што не е јасно што ќе се случува понатаму со започнатите постапки, а кои сега се запираат.

Оттука, според Судот, оспорениот член внесува огромна доза правна несигурност и е во спротивност со принципот на уставноста и законитоста, кој го обврзува законодавецот да конципира прецизни, недвосмислени и јасни норми, бидејќи само таквите правни норми можат да претставуваат солидна основа за постапување од страна на државните органи,што значи дека само јасните и прецизните норми ја гарантираат правната сигурност на граѓаните како составен дел на принципот на владеењето на правото. Владеењето на правото, според Судот, подразбира доследна примена на законските прописи, кои треба да се општи, точно одредени и недвосмислени формулирани правила. Оттука, Судот оцени дека членот 28 став 2 од Законот, основано може да се доведе под сомнение по однос на член 8 сав 1 алинеја 3 и член 52 став 4 од Уставот.

7. Врз основа на изнесеното се одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.104/2012
14 ноември 2012 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски