У.бр.103/2012

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 31 октомври 2012 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 15 точка 1 во делот

2. Синдикалната организација при М-НАВ А.Д. Скопје, Контрола на летање-ССКЛ, на Уставниот суд му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот наведен во точката 1 на ова решение.

Во иницијативата се наведува деака законското решение од членот 15 став 1 било неодржливо од уставно-правен аспект затоа што со самото вработување, вработениот е и здравствено осигуран и тој сите права од работен однос и од здравствено осигурување ги користи од првиот ден на неговото вработување до крајот на работниот однос без никакво законско условување или ограничување како што било и предвидено со членот 12 точка 1 и член 13 став 2 од Законот, со кои се косела оспорената одредба од членот 15 став 1. Правото на парични надоместоци како едно од правата од здравственото осигурување било поврзано и траело само за време на работниот однос на осигуреникот, што не било случај со правото на здравствена заштита кое можело да се користи доколку лицето не е во работен однос. Временската рамка за протек на 6 месеци од вработувањето, па до можноста за користење на ова право претставувало директна повреда на Уставот. Со оспорената одредба од Законот законодавецот го повредил и принципот на солидарност и взаемност што постои во здравственото осигурување и не обезбедил ефикасно гарантирање на правото на здравствена заштита од членот 39 од Уставот. Поради наведените причини, оспорената одредба од членот 15 точка 1 од Законот не била во согласност со членовите 1 став 1, 8 став 1 алинеите 3 и 8, 9 став2, 34, 39, 42, 51 и 54 став 1 од Уставот. Подносителот предлага при одлучувањето да се има предвид Одлуката на Уставниот суд У.бр.85/2000.

Со второоспорената одредба од членот 17 став 3 од Законот, противуставно се ограничувале износите на надоместокот на плата – осигурениците кои биле осигурани на плата повисока од износот на две, три или четири просечни плати, биле ipso jure во нерамноправна положба во однос на сите други осигуреници кои примале пониска плата од наведените износи. Оние кои примаат поголеми плати и уредно го плаќаат придонесот за здравствено осигурување на таа плата, примаат надоместок во износ од 30%, 50% или 70% од основицата, за разлика од оние со помали плати кои достигнуваат и до 100% од нивната основица. Ако обврските од осигурувањето биле различни, тогаш и правата морало да бидат различни, односно единствено мерило за утврдување на висината на надоместокот за плата морало да биде платата што ја прима осигуреникот, а не како што било предвидено во оспорената одредба.

Предвиденото ограничување во оспорената одредба од Законот било спротивно на уставно-определените темелни вредности на уставниот поредкок – хуманизмот, социјалната правда и праведноста од кои јасно произлегувало дека правата и обврските од здравственото осигурување треба да бидат во сразмерен однос кој би довел до еднаквост на граѓаните да ги користат правата соодветно на придонесот кој го платиле. Оние мајки кои имаат повисока плата од две, три или четири просечни плати, иако се во иста ситуација како родилки и мајки, тие својата општествена улога мора да ја остваруваат со губење на својот економски статус, односно примање на помал надоместок на плата од претходно предвидениот 100% надомест, од што произлегувало дека заштитата на мајчинството веќе не зависи од тоа дали жената е во таква состојба, туку од тоа колкава и е платата, што е пример за нееднаков третман заснован врз имотната состобја, што било спротивно на членот 9.

Поради наведените причини, оспорената одредба била во спротивност со членовите 1 став 1, 8 став 1 алинеи 1,3 и 8, 9, 34, 35, 39, 42, 51 и 54 став 1 од Уставот поради што се предлага Судот во однос на двете одредби да поведе постапка за оценување на нивната уставност и истите да ги поништи.

3. Судот на седницата утврди дека според членот 15 став 1 точка 1 од Законот за здравственото осигурување,осигурениците од членовите 13 и 14 на овој закон можат да остварат право на надоместок на плата, ако ги исполнуваат и следниве услови: 1) ако здравственото осигурување траело најмалку шест месеци непрекинато пред настапување на случајот, освен во случаите на повреда на работа и професионано заболување.

Судот исто така утврди дека според членот 17 став 3 од Законот, висината на надоместокот на плата пресметан врз основа на членот 16 на овој закон не може да биде повисока од износот на две просечни месечни плати, три просечни месечни плати во 2012 година и четири просечни месечни плати по 2012 година исплатени во Републиката во претходната година.

4. Во членот 1 став 1 од Уставот, Република Македонија е определена како суверена, самостојна, демократска и социјална држава.

Според член 8 став 1 алинеја 1 и 8 од Уставот, темелни вредност на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста.

Согласно член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Во член 35 став 1 од Уставот еутврдено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Согласно член 39 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита, а граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите.

Според член 42 од Уставот, Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.

Согласно наведените уставни одредби, системот на здравственото осигурување во Република Македонија, како дел од социјалното осигурување, е уреден со Законот за здравственото осигурување, чија одредба се оспорува со оваа иницијатива.

Според член 1 од Законот, предмет на уредување на овој закон е здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување.

Задолжителното здравствено осигурување се установува, според член 2 од Законот, за сите граѓани на Република Македонија заради обезбедување на здравстени услуги и парични надоместоци врз начелата на сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефективно користење на средствата под услови утврдени со овој закон, а доброволното здравствено осигурување се установува за обезбедување на здравствени услуги кои не се опфатени со задолжителното здравственo осигурување.

Во член 3 од овој закон е определно дека задолжителното здравствено осигурување го спроведува Фондот за здравствено осигурување на Македонија, кој согласно членот 53 се основа за таа цел како јавна служба која врши дејност од јавен интерес и јавни овластувања утврдени со овој закон.

Во согласност со начелата на задолжителност и сеопфатност, во член 5 став 1 од Законот, таксативно се утврдени лицата – осигуреници кои подлежат на задолжителното здравствено осигурување, а во ставот 2 на овој член е утврдена можност граѓаните кои не се опфатени со задолжително здравствено осигурување доброволно да пристапат кон него. Освен на овие лица, според член 6 од Законот, задолжителното здравствено осигурување се обезбедува и на членовите на нивните семејства, ако тие лично не се осигурени по некој основ од членот 5 на овој закон.

Покрај правото на здравствени услуги, во рамките на воспоставеното задолжително здравствено осигурување, според член 12 од Законот, на осигурениците им се обезбедува и право на парични надоместоци и тоа: 1) право на надоместок на плата за време на привремена спреченост за работа поради болест и повреда и за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство и 2) право на надоместок на патни трошоци.

Случаите кога може да се оствари право на надоместок на плата за време на привремена спреченост за работа поради болест и повреда се пропишани во член 13 од Законот (болест и повреда надвор од работа; повреда на работа и професионална болест; лекување и медицинско испитување; негување на болно дете до тригодишна возраст; негување на болен член на потесно семејство над тригодишна возраст, но најмногу до 30 дена; неопходно придружување на болно лице упатено на преглед или лекување надвор од местото на живеење; неопходно придружување на болно дете до тригодишна возраст додека е на болничко лекување, но најмногу до 30 дена; доброволно давање на крв, ткиво или орган и изолираност заради спречување на зараза).

Согласно член 14 став 1 од Законот, право на надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство можат да остварат осигурениците од член 5 став 1 точки 1, 2 и 3 на овој закон. Надоместокот на плата се исплатува за деновите за кои се остварува плата и во траење утврдено со прописите за работните односи.

Условите за остварување на правото на надоместок на плата се утврдени во членот 15 од Законот, според кој осигурениците од членовите 13 и 14 на овој закон, можат да остварат право на надоместок на плата, ако ги исполнуваат и следниве услови: 1) ако здравственото осигурување траело најмалку шест месеци непрекинато пред настапување на случајот, освен во случаите на повреда на работа и професионално заболување (оспорена одредба), 2) придонесот за задолжителното здравствено осигурување редовно да е уплатуван или со задоцнување од најмногу 60 дена, и 3) оцената за привремена спреченост за работа да ја дал избраниот лекар, односно лекарската комисија.

Согласно член 16 став 1, основица за пресметување на надоместокот на плата претставува просечниот месечен износ на исплатена нето плата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување во последните дванаесет месеци пред настанувањето на случајот поради кој се стекнува право на надоместокот.

За осигурениците од член 5 став 1 точка 3 на овој закон, основица за пресметување на надоместок на плата претставува основицата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување.

Средствата за задолжителното здравствено осигурување, вклучувајќи ги и средствата за надоместокот на плата се обезбедуваат од придонесите.

Од наведените одредби и од целината на Законот, произлегува дека со задолжително здравствено осигурување, по разни основи, е опфатен најширок круг на граѓани со тоа што за граѓаните кои не се опфатени со ова осигурување е утврдена можност тие доброволно да пристапат кон задолжителното здравствено осигурување. На овој начин, со Законот за здравствено осигурување скоро на секој граѓанин на Република Македонија, во случаите и под услови утврдени со овој закон, му се обезбедува остварување на уставно утврденото право на социјална сигурност и социјално, односно здравствено осигурување, како и правото на здравствена заштита, кои се израз на социјалниот карактер на Република Македонија.

Во функција на остварување на наведените уставни права е и правото на надоместок на плата, за кое станува збор во оспорените законски одредби. Со утврдување на ова право законодавецот, освен здравствена заштита, со овој закон обезбедил и социјална, односно материјална сигурност на осигуреникот, а со тоа и на неговото семејство, во случај кога тој поради болест или повреда не е во состојба да заработува. Од оспорената одредба произлегува дека остварувањето на правото на надоместок на плата во случај на привремена спреченост на работа поради болест и повреда, како и надоместок на плата за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство е условено со претходно осигурување во траење од најмалку шест месеци пред настапување на случајот.

Од анализата на оспорената одредба од членот 15 став 1 точка 1, произлегува дека условот за претходно осигурување во траење од шест месеци за остварување на право на надоместок на плата, важи за сите осигуреници и тој ги покрива сите основи, односно осигурени случаи: болест, повреда и отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. Исклучок е направен само во однос на повреда на работа и професионално заболување, што практично значи дека во случај на повреда на работа и професионално заболување осигурениците можат да остварат право на паричен надоместот и кога работниот однос, односно осигурувањето траело помалку од шест месеци, од причина што овие случаи можат да настанат и првиот ден од вработувањето, а причините за повредата не зависат само од работникот, туку и од обезбеденост на условите за работа, што претставува обврска на работодавачот. Поради тоа, со Законот е предвидена обврска за работодавачите да плаќаат дополнителен придонес за здравствено осигурување за повреда на работа и професионално заболување, заради покривање на зголемениот ризик од овие осигурени случаи. Со оваа одредба законодавецот сосема оправдано направил разлика помеѓу болест и повреда надвор од работа и повреда на работа и професионално заболување, не затоа што тие медицински различно се третираат, туку затоа што осигурениците имаат различни права во овие случаи. Болеста и повредата, во смисла на здравственото осигурување се ист степен на ризик, за кој се потребни медицински мерки и постапки за лекување и опоравување, додека пак професионалната болест и повреда се зголемен ризик во здравственото осигурување. Поради тоа што се работи за повреди во услови на зголемен ризик за нивно настанување поврзано со карактерот на рботата, осигурениците плаќаат зголемен придонес за здравствено осигурување.

Поради тоа што овој услов се однесува на сите осигуреници и на сите основи поради кои може да се оствари право на паричен надоместок (болест, повреда, породилно отсуство) според оценката на Судот, неосновани се наводите во иницијативата дека оспорената одредба ги ставала во нееднаква правна положба и ги дискриминирала оние осигуреници што се повредиле на работа и професионално заболеле, во однос на оние другите осигуреници што се акутни или хронично болни, бидејќи се работи за различни права од здравствено осигурување, а не права од здравствена заштита, кое осигурениците го имаат од првиот ден на осигурувањето.

Со оспорената одредба од Законот не се нарушува еднаквоста на граѓаните затоа што за осигурените лица се еднакви правата, но и обврските за плаќање на придонес, а плаќањето на придонес само по себе подразбира постење на определен период на претходно осигурување, во конкретниот случај, осигурување во траење од шест месеци. Фактот што во конкретниот случај законодавецот се определил тој период на претходно осигурување да изнесува шест месеци, според Судот, е право на законодавецот, што има своја уставна основа во одредбата од членот 34 од Уставот, според која граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Определувањето на условите за остварувањето на правата во оваа област, и во тој контекст, предвидувањето на претходното осигурување во траење од шест месеци како услов за остварување на правото на надоместок на плата, се прашања кои законодавецот има право да ги уреди со закон на начин на кој тоа е сторено со Законот за здравственото осигурување, а во кој оспорената одредба не може изолирано да се согледува од останатите одредби од Законот.

Во Законот за здравственото осигурување и пред оваа измена и дополнување, остварувањето на правото на паричен надоместок на определен начин, индиректно било поврзано со определен период на вработеност, односно претходно осигурување. Тоа произлегува од анализата на останатите одредби од Законот, посебно оние одредби кои се однесуваат на пресметување на надоместокот на плата, каде како основица се зема просечниот месечен износ на исплатена плата на која е платен придонесот за задолжителното здравствено осигурување во последните 12 месеци пред настанувањето на случајот поради кој се стекнува правото на надоместокот.

Претходното осигурување во определено траење како услов за остварување на правото на паричен надоместок за привремена спреченост за работа поради болест и повреда и отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство, претставува и меѓународен стандард. Конвенцијата за минималните стандарди за социјалното осигурување, донесена во рамките на Меѓународната огранизација на трудот во 1952 година, која Република Македонија ја има потпишано, во делот на надоместоците за случај на болест и мајчинство, предвидува т.н. квалификационен период што се смета за неопходен заради спречување на злоупотреба и истиот го дефинира како период за кој се плаќале придонеси, или период на вработеност, или период на престој, или нивна комбинација, во случај кога се пропишани.

Целта на оспорената одредба, анализирана во контекст на целината на членот 15 и останатите одредби од Законот, е да се спречат злоупотребите на правото на паричен надоместок (фиктивни вработувања заради стекнување на правото на паричен надоместок, по што следува престанок на работниот однос) како и да се обезбеди финансиска дисциплина со што и системот на здравствено осигурување би бил поставен на стабилни основи. Грижата на Републиката за социјалната сигурност на граѓаните, покрај нормативната функција за начинот на остварување на правото опфаќа и нормирање на системот на обезбедување на материјални и финансиски средства, зашто без остварување на оваа компонента правата би биле како декларација без никаква вредност, што ја осмислува државата како социјална држава.

Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената законска одредба со одредбите од Уставот во однос на кои се оспорува нејзината уставност.

5. Со второоспорената одредба од членот 17 став 3 од Законот за здравственото осигурување, се утврдува највисокиот износ на висината на надоместокот на плата за осигурениците од членот 5 став 1 алинеи 1, 2, 3 од овој закон, и тој изнесува две просечни плати, три просечни плати во 2012 година и четири просечни плати по 2012 година исплатени во Републиката во последната година.

Во горенаведениот член 16 од Законот е определена основицата по која се пресметува надоместокот на плата. Меѓутоа, по сила на Законот во ставот 1 од членот 17 се интервенира по однос на лимитот на најмалата висина на надоместокот на плата, кога се работи за привремена спреченост за работа. Тоа значи, по сила на закон се утврдува 70% како можен најмал износ на надомест на плата од пресметаната основица по членот 16 на Законот, и намера и грижа на законодавецот да обезбеди социјална сигурност и на оние осигуреници на кои износот на надоместот на плата би бил препуштен без ограничувања во однос на минимумот да се утврдува од работодавачот односно од Фондот со општ акт.

Исто така, со Законот се овозможува остварување на социјалната сигурност преку обезбедување на надомест на плата во висина од 100% од основицата на надоместокот во случај кога привремената спреченост за работа е предизвикана со повреда на работа, професионална болест, давање на крв, ткиво или орган како и за време на отсуство од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. При тоа, правата на надомест на плата се изедначени во овој случај за наведените осигуреници, во кои категоријата на осигуреници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство немаат поинакви односно помали права од останатите наведени осигуреници. Еднаквоста во висината на надоместокот на плата е обезбедена со одредбата од ставот 2 на членот 17 од Законот.

Со оглед на тоа, уредувањето на правото на надоместокот на плата: во однос на основицата за пресметување на надоместокот; во однос на најмалата висина од основицата за надоместок на плата за осигурениците поради привремена спреченост за работа; во однос на утврдување на правото во износ од 100% од основицата за надомест на плата за осигурениците во кои спаѓаат и оние чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство; и посебно во однос на определбата за утврдување на највисокиот износ на висината на надоместокот на плата на осигурениците во кои се и оние кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство; се прашања кои законодавецот има право да ги уреди со закон на начин на кој тоа е сторено со Законот за здравственото осигурување, а во кој оспорената одредба не може изолирано да се разгледува од останатите одредби од Законот. Ова поради тоа што овој систем на задолжително здравствено осигурување има за цел да постигне баланс на правата и обврските со што треба да се оствари начелото на еднаквост во задолжителното здравствено осигурување од кое произлегува осигурениците да имаат еднаков третман во однос на обврската да платат придонес за задолжителното здравствено осигурување, како и еднакво право кога имаат потреба и под исти услови да користат здравствена заштита без оглед на основот на осигурување, односно на категоријата на осигуреник на која и припаѓаат и без оглед на висината на платениот придонес. Тоа се елементи на системот на задолжителното здравствено осигурување утврден со Законот.

Преку задолжителното здравствено осигурување кое се заснова на плаќање на придонес и финансиска дисциплина на осигурениците се обезбедуваат еднакви права и здравствена заштита на сите осигуреници без оглед на основицата за учество во придонесот.

Според становиштето на Судот изразено во Решението У.бр.216/2005, наполно во согласност со овој законски систем на уредување на задолжителното здравствено осигурување е правната и економска оправданост на законското решение во оспорената одредба од Законот со кое се утврдува највисокиот износ на висината на надомест на плата за работниците а во тие рамки и за жените работници кои отсуствуваат од работа поради бременост, раѓање и мајчинство. Ова поради тоа што целта на надоместокот на плата е материјално-финансиска заштита на осигурениците за периодот додека отсуствуваат од работа.

Оваа заштита треба да го покрива до определен распон на најнизок и највисок лимит, надоместот за да се обезбеди за сите осигуреници (со пониски или повисоки платени придонеси), основна материјално-финансиска заштита во периодот на отсуство од работа, што е и целта со задолжителното здравствено осигурување, а со тоа да се остварат и уставно нормираните вредности.

Според мислењето на Судот изразено во наведеното решение, целта на оспорената законска одредба во контекст и на останатите одредби од Законот е обезбедување на остварување токму на вредностите утврдени со Уставот, во членот 1, според кој Република Македонија е определена и како социјална држава; во членот 8 став 1 алинеја 8, според која одредба како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија е хуманизмот, социјалната правда и солидарноста; во членот 32 став 1 кој се однесува на тоа дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбедност за време на привремена невработеност; во членот 34 со кој е определено дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор; во членот 39 дека на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита и граѓанинот има право и должност да го чува и унапредува сопственото здравје и здравјето на другите; во членот 41 став 2 со кој е определено дека Републиката води хумана популациона политика и членот 42 став 1 според кој Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица.

Овој систем на вредности определени со Уставот, на чија основа е воспоставено задолжителното здравствено осигурување не треба да се поврзува со она што се посочува во иницијативата, дека во здравствено осигурување требало да се остварува правното начело на еднаква вредност на давањата, чија логика е во здравствено осигурување да владее ново финансиско правило според кое висината на надоместокот на плата, да зависи исклучиво од висината на придонесот кој бил исплаќан за здравственото осигурување индивидуално за секој осигуреник, во рамки на индивидуалните давања и примања, надвор од колективот на останатите осигуреници. Во тие рамки, во кои посебно се издвојуваат правата на жените и децата односно на вработените чие отсуство од работа е поради бременост, раѓање и мајчинство, со иницијативите всушност се прави обратно, се негираат наведените уставни вредности, бидејќи осигурениците во задолжителното здравствено осигурување ги остваруваат здравствените услуги (во кои спаѓаат и надоместоците на плата) на начин и финансиски систем на осигурување уреден со закон на што упатува членот 34 од Уставот, кој треба да постигне материјално-финансиска заштита на осигурениците, а во тие рамки грижа и за мајчинството, децата и хуманата популациона политика, но на ниво на колективот од осигурениците, а не со исклучиво поединечно рангирање на правата со облигациони-договорни односи во сферата на задолжителното здравствено осигурување.

Од овие причини Судот оцени дека наводите во иницијативата не можат основано да ја доведат во прашање уставноста на оспорената одредба од членот 17 став 3 од Законот за здравствено осигурување.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.103/2012
31 октомври 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски