У.бр.41/2010

2. Ова решение ќе се објави во Службен весник на Република Македонија.

3. Либерално демократска партија и Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на законот наведен во точката 1 од ова решение.

4. Според наводите во иницијативата на Либерално Демократската партија се тргнува од членот 55 од Уставот, со кој се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото (став 1), дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот (став 2) и дека слободата на пазарот и претпиемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето(став 3). Исто така, се тргнува од член 8 став 1 алинеја 7 на Уставот според кој слободата на пазарот и претприемништвото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Имајќи ги предвид изнесените уставни определби, подносителот на иницијативата смета дека оспорениот закон бил во спротивност со наведените уставни одредби со оглед дека ги ставал во привилигирана положба јавните претпријатија и трговските друштва основани од Република Македонија, општините и градот Скопје, а ги дискриминирал останатите субјекти и на тој начин оспорениот закон ја поткопувал еднаквоста на правните субјекти на пазарот и влијаел дестимулативно на странските и домашните идни приватни инвеститори. Привилегираната положба на правните субјекти основани од Република Македонија, општините и градот Скопје, го поткопувала и економско финансискиот систем на Република Македонија, така што на овие правни субјекти со овој закон им се овозможувало плаќање на даночните долгови на рати и тоа за период од десет години плус грејс период од три години.

Освен наведената привилегија, јавните претпријатија и трговските друштва основани од Република Македонија, општините и градот Скопје, секоја година добивале од државата односно од единиците на локалната самоуправа дотации и отпис на долгови во износ од 25 милиони евра во денарска противвредност, со што уште повеќе се засилувала нееднаквата положба на останатите стопански субјекти. Од друга страна, сметките на илјадници стопански субјекти од приватен капитал секојдневно биле блокирани од надлежните државни органи.

Според тоа, оспорениот Закон ја зајакнувал монополската положба на јавните претпријатија и трговските друштва основани од Република Македонија, општините и градот Скопје.

Либерално Демократската партија предлага поведување на постапка и укинување на означениот закон во целина.

5. Според наводите во иницијативата на Стамен Филипов се наведува дека оспорениот закон се однесувал само на даночните должници основани од Република Македонија, општините и градот Скопје и дека Законот ја уредувал постапката, условите и роковите за плаќање на рати на тие субјекти, а не и на другите субјекти, со што Законот имал селективен пристап според критериумот кој го основал претпријатието, трговското друштво или акционерското друштво, односно Законот ги делел претпријатијата на државна и приватна сопственост. Претпријатијата во државна сопственост биле привилигирани во однос на претпријатијата во приватна сопственост, што не било допуштено со Уставот. Поради овие причини, Законот не бил во согласност со член 1 став 1, член 8 став 1 алинеите 3 и 8, членовите 51 и 55 од Уставот.

6. Судот на седница утврди дека Законот за плаќање на рати на даночни долгови на јавните претпријатија и трговски друштва основани од Република Македнија, односно од општините или Градот Скопје (“Службен весник на РМ” бр. 18/2010 од 09 февруари 2010година), содржи 13 члена.
Според член 1 од Законот, со овој закон се уредуваат постапката, условите и роковите на плаќање на рати на даночните долгови со состојба на 31 декември 2009 година на даночните должници јавни претпријатија основани од Република Македонија, општините или градот Скопје согласно со Законот за јавните претпријатија и на трговските друштва со ограничена одговорност и акционерските друштва кај кои единствен содружник, односно акционер е Република Македонија, односно општините или градот Скопје (во натамошниот текст: даночен должник).

Согласно членот 2 од Законот, постапката за плаќање на рати на даночниот долг уредена со овој закон се однесува на даночниот долг на даночните должници од членот 1 на овој закон по основ на данокот на додадена вредност, данокот на добивка и персоналниот данок на доход со состојба на 31 декември 2009 година, освен долгот за месечни аконтации на данок на добивка за 2009 година и долгот за персонален данок на бруто плата за 2009 година.

Според членот 3 од Законот, плаќањето на рати на даночниот долг согласно со овој закон не се условува со гаранција за обезбедување на плаќањето.

Согласно членот 4 од овој закон, плаќањето на рати на даночниот долг на даноците утврдени во членот 2 од овој закон се остварува врз основа на поднесено барање од даночниот должник. Барањето од ставот 1 на овој член се поднесува до надлежната организациона единица на Управата за јавни приходи во рок од десет дена од денот на влегувањето во сила на овој закон. Во барањето од ставот 1 на овој член даночниот должник треба да го наведе износот на даночниот долг за секој вид на данок за кој се бара плаќање на рати и бројот на рати. Кон барањето се приложува доказ од Централниот регистар на Република Македнија, како и од Централниот депозитар за хартии од вредност за акционерските друштва, со кој се потврдува дека даночниот должник е еден од субјектите наведени во членот 1 од овој закон.

Според член 5 од овој закон, во случај кога износот на даночниот долг на даноците наведени во барањето согласно со членот 4 од овој закон не се совпаѓа со износот на даночниот долг согласно со даночната евиденција на Управата за јавни приходи, ќе се изврши усогласување на состојбите меѓу Управата за јавни приходи и даночниот должник за што истите составуваат записник.

Согласно член 6 од Законот, на даночниот должник кој поднел барање согласно со членот 4 на овој закон, во рок од пет дена од денот на приемот на барањето, Управата за јавни приходи донесува решение за плаќање на даночниот долг на рати (во натамошниот текст: решение) со кое ќе му дозволи плаќање на рати на даночниот долг по сите видови на даноци утврдени во членот 2 на овој закон, на најмногу 120 месечни рати, со грејс период од најмногу 36 месеци.

Грејс периодот од ставот 1 на овој член започнува да тече од денот на донесувањето на решението, а отплатата на месечните рати започнува да тече по истекот на грејс периодот.

Со решението од ставот 1 на овој член на даночниот должник ќе му се утврди правото на отпис на камата пресметана до 31 декември 2009 година на даночниот долг што го исплатил на рати и ќе му се утврди дека не се пресметува камата за времетраење на плаќањето на даночниот долг во условите утврдени согласно со решението.

Според член 7 од Законот, даночниот должник е должен месечните рати да ги плаќа во роковите утврдени со решението.

Согласно член 8 од овој закон, доколку даночниот долг за некој од даноците утврдени со членот 2 на овој закон за кој се бара плаќање на даночниот долг на рати согласно со овој закон е предмет на постапка на присилна наплата или е во постапка на одложено плаќање согласно со Законот за даночна постапка, таквата постапка Управата за јавни приходи ќе ја запре со заклучок.

Според член 9 од Законот, од денот на донесувањето на решението, доколку даночниот должник има повеќе платен данок или разлика на данок согласно со членот 45 од Законот за данокот на додадена вредност, износот на повеќе платениот данок или разлика ќе се искористи за пребивање на долгот по основ на достасани и недостасани месечни рати утврдени со решението.

На даночниот должник кој го исплатил даночниот долг по сите видови на даноци во целост, Управата за јавни приходи со решение ќе му изврши отпис на каматата пресметана до 31 декември 2009 година.

Согласно член 10 од овој закон, Управата за јавни приходи решението за плаќање на даночниот долг ќе го укине, доколку: а) даночниот должник во текот на грејс периодот има две достасани неплатени даночни обврски, настанати по донесување на решението за плаќање на даночниот долг на рати; б) даночниот должник не изврши уплата на две последователни месечни рати за време на периодот на отплата на даночниот долг на рати согласно со решението и в) даночниот должник не го отплатил даночниот долг заклучно со крајниот рок на плаќање, утврден во решението. Во случај на укинување на решението поради причините наведени во точките б) и в) од ставот 1 на овој член, даночниот должник нема да го оствари правото на отпис на каматата на платениот дел од даночниот долг.

Според член 11 од Законот, Управата за јавни приходи решението за плаќање на даночниот долг ќе го укине, доколку: а) даночниот должник во текот на грејс периодот има две достасани неплатени даночни обврски, настанати по донесување на решението за плаќање на даночниот долг на рати; б) даночниот должник не изврши уплата на две последователни месечни рати за време на периодот на отплата на даночниот долг на рати согласно со решението и в) даночниот должник не го отплатил даночниот долг заклучно со крајниот рок на плаќање, утврден во решението. Во случај на укинување на решението поради причините наведени во точките б) и в) од ставот 1 на овој член, даночниот должник нема да го оствари правото на отпис на каматата на платениот дел од даночниот долг.

Според член 12 од Законот, доколку на кој било начин дојде до промена на сопственоста кај даночниот должник пред истекот на крајниот рок на плаќањето на даночниот долг на рати, плаќањето на даночниот долг продолжува да се врши според условите утврдени во решението.

Согласно член 13 од Законот, овој закон влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

7. Судот на седница исто така утврди дека во образложението на предлог-законот е наведено дека јавните претпријатија и трговските друштва основани од Република Македонија, општините или градот Скопје кои станале големи даночни должници, западнале во тешка финансиска состојба по промената на стапката за оданочување на комуналните услуги од повластена стапка (5%) на општа даночна стапка (18%). Присилната наплата на долгот од имотот на овие даночни должници, Управата за јавни приходи морала да ја спроведува внимателно заради спречување да настане нивно блокирање односно да се спречи оневозможување на нивното тековно работење кое има поширок општествен интерес и значење, како и поради тоа што не било можно присилната наплата да се спроведува, преку одземање на имотот на овие даночни должници со оглед дека тој имот бил во сопственост на основачите, а не на самите даночни должници.

При таква состојба, предложено е донесување на овој закон, со цел да се наплатат долговите, но без притоа истото да се одрази на работата на овие даночни должници- вршители на општествено значајни дејности од јавен интерес.

Законот е донесен по предлог на група пратеници на Собранието на Република Македонија.

Причината за донесување на Законот е постоење на акумулирани даночни долгови на јавните претпријатија и трговските друштва основани од Република Македонија, општините или градот Скопје, па Законот определува плаќање на даночните долгови на наведените правни субјекти на рати со цел да се подмират долговите од нивна страна, но без тоа да се рефлектира на тековното работење на овие даночни должници кои вршат општествено значајни дејности од јавен интерес.

Заедницата на единиците на локалната самоуправа смета дека законската интервенција била насочена кон изедначување на правните субјекти на кои се однесува Законот со други правни субјекти во врска со нивните даночни обврски, а не кон нивно привилигирање, при што поради крајно сериозната и загрижувачката состојба во која се нашле овие правни субјекти од различни причини (наследени големи даночни долгови, неизграденост на соодветен систем на финансирање на овие правни субјекти), од една страна, и потребата да вршат дејности кои имаат општествено значење, од друга страна, донесен е Законот заради преодно надминување на состојбата.

8. Според членот 8 став 1 алинеја 7 од Уставот, слободата на пазарот и претприемништвото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според членот 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото (став1). Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот (став 2). Слободата на пазарот и претпиемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето (став 3).

Според одредбите на членот 1 од Законот за јавните претпријатија (“Службен весник на Република Македонија” број 38/1996, 6/2002, 40/2003, 49/2006, 22/2007 и 83/2009), јавните претпријатија се основаат заради вршење на дејности од јавен интерес на територијата на Република Македонија, а како такви дејности, меѓу другите, се утврдени и комуналните дејности. Притоа, Република Македонија, општините и градот Скопје можат да основаат јавни претпријатија во согласност со овој закон, со цел за вршење на дејности од јавен интерес на територијата на Република Македонија. Јавни претпријатија во име на Република Македонија основа Владата на Република Македонија, во име на општината, Советот на општината и во име на градот Скопје, Советот на Град Скопје.

Согласно членот 2-а од Законот, јавните претпријатија и друштвата кои вршат дејност од јавен интерес подлежат на правила на конкуренција, освен во случаите кога примената на тие правила би го спречило вршењето на услугите од јавен интерес и ако поради посебен интерес им се доделат ексклузивни или посебни права.

Од изнесените одредби на Законот за јавните претпријатија произлегува дека јавните претпријатија се правни субјекти кои се основаат со цел да вршат дејност од јавен интерес, меѓу кои спаѓаат и комуналните дејности, при што во определени ситуации заради остварување на јавниот интерес јавните претпријатија, основани од Република Македонија, општините и Градот Скопје, со цел да вршат дејност од јавен интерес можат да бидат изземени од конкуренцијата или да бидат изземени од правилата на конкуренција и поради посебен општествен интерес им се додаваат ексклузивни права (остварување на дејности во областа на здравството односно зачувување на здравјето на луѓето).

Тргнувајќи од анализата на наведените уставни одредби според кои слободата на пазарот и претприемништвото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија (член 8 став1 алинеја 7), дека секој е должен да плаќа данок и други давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон (член 33), при што законот мора да биде во согласност со Уставот (член 51), Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот (член 55 став 2) дека слободата на пазарот и претпиемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето (член 55 став 3) сметаме дека не е спротивно на Уставот, јавните претпријатија и друштва кои вршат дејност од јавен интерес а се основани од Република Македонија, општините и градот Скопје во врска со исполнувањето на нивните даночни обврски да не подлежат на конкуренција во случај кога примената на правилата на конкуренција би го спречило вршењето на тие услуги и ако поради посебен интерес на овие правни субјекти им се доделат ексклузивни или посебни права.

Во конкретниот случај, оспорениот закон всушност пропишува обврски за правните субјекти основани од Република Македонија, општините и градот Скопје во врска со исполнувањето на нивните даночни обврски утврдени на 31 декември 2009 година. Со тоа законодавецот ги доведува тие правни субјекти во еднаква правна положба со другите правни субјекти во врска со плаќањето на даноците, а не ги става во привилегирана положба како што се наведува во двете иницијативи.

Тоа, пак, што Законот предвидува јавните претпријатија и трговски друштва основани од Република Македонија, општините и градот Скопје да ги плаќаат даночните долгови на рати, последица е на специфичната состојба во која се наоѓаат тие претпријатија односно што настанала промена на даночната стапка од 5% на 18% за вршење на комуналните дејности со што им се намалил приливот на средства по основ на извршени услуги не по нивна вина, потоа што имотот на тие правни субјекти не е нивен туку е на основачите, поради што не може од тој имот да се изврши присилна наплата на заостанатите даночни долгови според правилата за присилна наплата определени во Законот за даночната постапка, како и поради тоа што тие правни субјекти мораат да продолжат да ги вршат соодветните дејности со оглед дека тие имаат посебно општествено значење и интерес.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека оспорениот закон има уставна основа особено во член 55 став 3 според кој слободата на пазарот и претпиемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето како и во член 2-а од Законот за јавните претпријатија каде исто така е предвидено изземање на јавните претпријатија и друштвата кои вршат дејност од јавен интерес од правилата на конкуренција во случаите кога примената на тие правила би го спречило вршењето на услугите од јавен интерес и ако поради посебен интерес им се доделат ексклузивни или посебни права. Поради тоа, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот Закон со наведените одредби на член 8 став 1 алинеа 7, член 51 и член 55 од Уставот.

9. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

10. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски .

У.бр.41/2010
26 септември 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски

Издвоено мислење по предметот У.бр.41/2010