Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 22 февруари 2012 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите („Службен весник на Република Македонија“ бр.57/2010).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 8 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. СЕ ОТФРЛААТ иницијативите за оценување на уставноста на член 7, член 10, член 11, член 12 и член 13 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
4. Гордана Илиевска од Скопје, Синдикалната организација на казнено поправната установа Идризово застапувана од Тони Менкиновски адвокат од Скопје и група од 31 вработен во Секторот за обезбедување во КПУ затвор – Скопје,на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за оценување на уставноста на членовите 5, 7, 8, 10, 11, 12 и 13 од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите.
Подносителот на иницијативата Гордана Илиевска од Скопје, ги цитира одредбите од Законот за извршување на санкциите, односно главата 7 “Организација и работа на стопанските единици”(членовите од 71 до 76) и глава 32, односно, членот 363 според кој член, главата 7 за организација и работа на стопанските единици ќе се применува по ребалансот на Буџетот на Република Македонија за 2006 година .Со ребалансот на Буџетот за 2006 година организацијата и работата на стопанските единици со мал број вработени траба да биде во состав на постоечкиот стопанско-инструкторски сектор предвиден во членот 30 од истиот Закон.
Со примената на Главата 7 од Законот според подносителот се изедначувале правата на вработените кои ја спроведувале ресоцијализацијата на осудените лица преку институтот работа, меѓутоа тоа не било сторено до денес.
Со донесувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите, односно со оспорениот член 5 т.1 се менувал членот 54 од основниот Закон, според кој вработените во КПУ и ВПУ се државни службеници, освен вработените во стопанските единици на установите. Со направените измени во Законот, според подносителот се повредувал членот 32 од Уставот или поточно речено направена е дискриминација на вработените во стопанско-инструкторскиот сектор и тие се поделени на работници со статус на државни службеници и без статус на државни службеници иако вршат исти работни задачи.
Според наводите на подносителите на иницијативата вработени во секторот за обезбедување со членот 54 кој е изменет со член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санциите се повредувале член 8 став 1 алинеите 1 и 3, член 9, член 32 и член 51 од Уставот на Република Македонија како и со член 2 став 2 од Меѓународниот пакт за економски, социјални и културни права. Ова од причина што вработените во казнено-поправните и воспитно-поправните установи, а особено нивниот униформиран дел (заповедник, командири, виши надзорници, постари надзорници и помлади надзорници) кои работните задачи ги вршат вооружени, соодветно опремени и со овластувања на полицаец кога вршат службено дејствие можат и треба да имаат статус на државен службеник. Понатаму, според подносителите,а имајќи предвид дека овие вработени не извршуваат стручни, нормативно-правни, извршни, управни, управно надзорни, плански, материјално-финансиски, сметководствени, информатички и други работи од надлежност на органот во согалсност со Уставот и закон, тие во никој случај не можат да имаат статус на државни службеници.
Оттука, со оспорената одредба се отстапувало од принципот на еднаквост, се создавала правна несигурност и се повредувало начелото на владење на правото.
Според наводите на иницијативата на синдикалната организација застапувана од адвокатот Тони Менкиноски оспорените членови 5,7,8,10,11,12 и 13 од измените на Законот за извршување на санкциите со кои вработените во казнено-поправните и воспитно-поправгните установи стануваат државни службеници биле во спротивност со владење на правото, почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, како и постоела неусогласеност и контрадикторност на законите во Република Македонија од оваа област.
Имено, затворската администрација извршувала социјална услуга од големо значење и за таа цел требало да се користат сите средства за да се обезбеди внимателна селекција на секое ниво и вид на персонал, бидејќи од нивниот интегритет, хуманост, професионална способност и лична подобност за работа зависи правилното управување со институцијата. За таа цел вработените во овие институции требало да бидат професионални затворски службеници и да имаат статус на граѓанска служба .
Понатаму, во поднесокот го цитираат членот 3-а од Законот за државните службеници според кој одредени прашања поврзани со правата, обврските и одговорностите на вработените кои вршат работи на обезбедување во казнено-поправните и воспитно-поправните установи можат да бидат уредени со закон, на начин различен од Законот за државните службеници, ако тоа е неопходно поради специфичната природа на работните задачи и посебноста на извршувањето на посебните должности и овластувања. Меѓутоа, фактичката состојба била сосема поинаква и можело да се констатира дека Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите не бил во корелација со темелните вредности на уставниот поредок предвидени во членот 8 од Уставот, со што се создавала правна несигурност, бидејќи оспореното законско решение од членот 5 било нејасно и непрецизно, поради што не можело да се определи поврзаност помеѓу Законот за државните службеници и Законот за извршување на санкциите. Според тоа, со членот 5 се внесувала огромна доза на правна несигурност. Ова дотолку повеќе што во повеќе одлуки на Уставниот суд владењето на правото подразбирало доследна примена на законските прописи кои требало да се општи, точно одредени и недвосмислено формулирани.
Исто така, во поднесокот се наведува дека со направените измени во Законот за извршување на санкциите се одело во спротивност и со одлуката на Владата на Република Македонија од 12 декември 2000 година ,според која на припадниците на службата за обезбедување платите времено требало да се корегираат во вид на паушал во висина од 30% .Истовремено Владата преземала обврска платите на припадниците на службата за обезбедување да се нивелираат со платите на припадниците на полицијата.
Воедно, според подносителите, со оспорениот член 5 од Законот, воопшто не се почитувале Минимум стандардните правила за постапување со затворениците усвоени на првиот конгрес на Обединетите нации за превенција за криминалот и за третманот на престапниците, одржан во Женева во 1955 година и Препораката бр.(87) 3 на Комитетот на министри на советот на Европа од1987 година. Во овие Правила нагласокот повторно се ставал на човековото достоинство,обврската на управите на затворите за хуман и позитивен третман, важноста на улогата на персоналот и ефикасен современ приод кон управувањето. Со оглед на суштинската важност на затворскиот персонал, управите на затворите требало да дадат висок приоритет на исполнување на правилата кои се однесуваат на персоналот.
Поради сето наведено, подносителите сметаат дека направената измена била некомпатибилна со уставниот поредок и како крајно штетна и непропорционална треба да биде отстранета од правниот поредок.
5. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите е предвидено дека членот 54 се менува и гласи:
“.(1) Вработените во казнено-поправните и воспитно-поправните установи се државни службеници освен вработените во стопанските единицина установите.
(2) За регулирање на работните односи на државните службеници се применуваат одредбите од Законот за државните службеници.
(3) За засновање и престанок на работен однос,како и за другите права од работен однос на вработените кои немаат статус на државни службеници важат општите прописи за работните односи и општите и посебните прописи од областа на здравственото, пензиското и инвалидското осигурување доколку со овој закон поинаку не е определено.”
6. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 32 став 2 од Уставот, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Согласно став 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Од содржината на наведените одредби од Уставот произлегува дека правата на вработените и нивната положба, како и правата од пензиското и инвалидското осигурување, како дел од социјалното осигурување, се уредуваат со закон и со колективен договор.
Со Законот за извршување на санкциите, а врз основа на уставното овластување законодавецот поблиску го нормирал уредувањето и остварување на правата на вработените и нивната положба во казнено-поправните и воспитно- поправните установи
.
Според членот 27 од Законот за извршување на санкциите, во казнено – поправните и воспитно – поправните установи со оглед на сложеноста и обемот на работите во функција на извршување на санкциите, се организираат сектори за ресоцијализација, обезбедување, стопанско-инструкторски, здравствен, извршно управен и финансиски сектор.
Според член 3-а од Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 11/2000, 34/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 19/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/2007, 161/2008, 6/2009 и 35/2010) е предвидено дека одредени прашања поврзани со правата, обврските и одговорностите на вработените во Агенцијата за разузнавање, Дирекцијата за безбедност на класифицирани информации, Армијата на Република Македонија, вработените кои вршат работи на обезбедување во казнено-поправните и воспитно поправните установи, можат да бидат уредени со закон, на начин различен од овој закон, ако тоа е неопходно поради специфичната природа на работните задачи и посебноста на извршувањето на посебните должности и овластувања.
Во членот 29 во поднасловот „Сектор за обезбедување“ од Законот за извршување на санкциите е предвидено дека работите на обезбедувањето во установата го врши Секторот за обезбедување кој е вооружен и единствно униформиран и опремен.
Секторот за обезбедување е единствена формација на управата.
Секторот за обезбедување се организира заради обезбедување на установата, спречување на бегство, одржување на внатрешен ред и дисциплина и спроведување на осудените и малолетните лица.
Со секторот за обезбедување раководи заповедник, а покрај заповедникот, работите на службата ги вршат командири, виши надзорници, постари надзорници и помлади надзорници. Секој припадник на секторот за обезбедување кога врши службено дејствие има овластување на полицаец.
Министерот за правда донесува акт за вооружување и начинот на вршење на работите на секторот за обезбедување и акт за униформата и ознаките на припадници на одделението (став 7).
Според членот 1 од Законот за полиција („Службен весник на Република Македонија“ бр. 114/2006 и 6/2009), со овој закон се уредуваат полициските работи, организацијата на Полицијата, полициските овластувања и правата и обврските што произлегуваат од работниот однос на полициските службеници во Министерството за внатрешни работи, што не се уредени со Законот за внатрешни работи.
Полициските работи се дефинирани во членот 5 од Законот, според кој, полициски работи, во смисла на овој закон, се дејствија на полициските службеници што се однесуваат на:
– заштита на животот, личната сигурност и имотот на граѓаните;
– заштита на слободите и правата на човекот и граѓанинот гарантирани со Уставот на Република Македонија, законите и ратификуваните меѓународни договори;
– спречување на вршење кривични дела и прекршоци, откривање и фаќање на нивните сторители и преземање на други со закон определени мерки за гонење на сторителите на тие дела;
– одржување на јавниот ред и мир;
– регулирање и контрола на сообраќајот на патиштата;
– контрола на движење и престој на странци;
– обезбедување на државната граница и контрола на преминување на државната граница;
– укажување помош и заштита на граѓаните во случај на неопходна потреба;
– обезбедување на определени личности и објекти и
– други работи утврдени со закон.
Тргнувајќи од направената анализа на Законот за извршување на санкции во смисла на тоа кои се обврските на вработените во секторот за обезбедување, односно на вработените во казнено-поправните и воспитно-поправните установи кои се во секојдневен контакт со осудените лица во процесот на ресоцијализација, наспрема обврските на полициските службеници утврдени во Законот за полицијата, произлегува дека во конкретниов случај станува збор за работи од ист или сличен вид, како и работите на полициските работници, поради што Судот смета дека законодавецот не ја имал предвид специфичноста на работните задачи на вработените во казнено-поправните и воспитно- поправните установи кога генерално определил тие да имаат статус на државни службеници.
Во поткрепа на ваквото становиште на Судот кое го засилува сомневањето за докрај недоследното, односно непринципиелно регулирање на правата на вработените во наведените установи, а со тоа и нарушување на начелото на еднаквост, зборува и фактот што вработените во Секторот за обезбедување кои се вооружени и униформирани лица и кога вршат службени дејствија имаат овластување на полицаец и стажот на осигурување им се смета со зголемено траење како и на полициските службеници.
Со оглед на наведеното, според Судот, оспорувањето на член 5 од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите од аспект на наводите во иницијативата, дека вработени во казнено-поправните и воспитно-поправни установи треба да имаат ист статус како и полициски службеници согласно Законот за полиција, се основани, поради што се постави прашањето за согласноста на наведениот член со начелото на еднаквост и начелото на владеење на правото.
7. Судот, исто така, утврди дека со оспорениот член 8 од измените на Законот, членот 58 се менува и гласи: “Во секторот за обезбедување може да се вработи лице кое ги исполнува општите и посебните услови од Законот за државните службеници и актот за систематизација на работните места, кое не е постаро од 25 години и е физички психички способно за вршење на работитеза обезбедување на казнено-поправните и воспитно-поправните установи”.
Тргнувајќи од содржината на оспорениот член наспрема наводите во иницијативата, Судот оцени дека нема основи за изразување на сомнение на оспорената одредба со Уставот.
Ова од причини што прокламираното уставно начело на еднаквост на граѓаните во суштина значи обврска на законодавецот во законите да утврдува исти услови под кои граѓаните ќе ги остваруваат своите права и должности, без притоа да се прави разлика меѓу нив. Имено, право е на законодавецот со закон да ги пропише условите кои треба да ги исполнува кандидатот за избор на одредено работно место. Токму врз основа на овие принципи законодавецот во Законот за извршување на санкциите ги определил условите кои треба кандидатите да ги исполнуваат за наведените места во секторот за обезбедување.
8. Во однос на оспорувањето на членот 7 од измените на Законот, со кој членовите 56 и 57 се бришат, членот 10 од измените со кој членовите 60 и 61 се бришат, членот 12 од измените со кој во членот 63 ставовите 2 и 3 се бришат и членот 13 од измените со кој во Главата V точка 4 “Пензиско и инвалидско осигурување” и членовите 64, 65 и 66 се бришат, Судот смета дека согласно член 28 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија постојат процесни пречки за нивна оценка
Имено, тргнувајќи од фактот дека оспорените одредби од Законот за изменување и дополнување на Законот за извршување на санкциите не се норми со кои се уредуваат односи, туку норми со кои се констатира престанок на важење на одредби и дел од одредби кои во минатото биле во содржината на Законот со кои се уредувале односи на конкретен начин, Судот оцени дека наведените оспорени норми не се подобни за уставно судска анализа, од кои причини во овој дел иницијативата треба да се отфрли.
9. Понатаму, Судот утврди дека со оспорениот член 11 од измените на Законот, членот 62 се менува и гласи: “За државните службеници кои извршуваат работни задачи во секторот за обезбедување, стажот на осигурување согласно законот за пензиското и инвалидското осигурување им се смета со зголемено траење и тоа секои 12 месеци ефективно поминати на тие работи се сметаат како 16 месеци стаж на осигурување”.
Судот исто така утврди дека со Решение У.бр.125/2010 од 22 декември 2010 година не повел постапка за оценување на уставноста на член 62 од Законот за извршување на санкции, а со предметнава иницијатива се оспорува членот 11 од измените на Законот за извршување на санкции кој е со идентична содржина.
Со оглед на фактот што Уставниот суд се произнел за членот 62 од основниот текст на Законот, а оспорениот член 11 од измените е со идентична содржина, како и фактот што наводите од новоподнесената иницијатива не даваат основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата за оценување на уставноста на член 11 од измените на Законот за извршување на санкции.
10. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.
11. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.146/2011
У.бр.179/2011
22 февруари 2012 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски