39/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992), на седницата одржана на 1 февруари 2012 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 2 став 3 во делот

2. Комората на извршители на Република Македонија во Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот, означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, со оспорените законски решенија, законодавецот вовел двојство на извршување на една иста извршна исправа, односно се правело поделба на извршувањето на главното барање, досудено по барање на доверителот Република Македонија кое останувало во надлежност на извршителите, додека во истите тие постапки извршувањето на досудените процесните трошоци во корист на Републиката, се доверувало во надлежност на Управата за јавни приходи, спротивно на уставното начело на владеењето на правото. Со таква надлежност на Управата за јавни приходи, нема да можело доследно да се применува одредбата од членот 302 од Законот за облигационите односи, според кој
“Ако должникот, покрај главницата, должи и камата и трошоци, засметувањето се врши така што прво се отплатуваат трошоците, потоа каматите и најпосле главниците”. Со така уредените оспорени законски решенија се оштетувала државата како доверител бидејќи согласно членот 18 од Законот за извршување: “ако во извршната исправа се определени и трошоците на постапката, извршителот, по предлог на доверителот, ќе пресмета и ќе изврши наплата на затезната камата на износот на определените трошоци согласно со пропишаната стапка, од денот на донесувањето на извршната исправа до наплатата”, а бидејќи одредба со ваква содржина немало во Законот за даночната постапка, произлегувало дека само доверителите кои не се во категоријата на доверители-држава Република Македонија имале право на наплата на камата на досудени трошоци, додека оние кои не спаѓале во оваа категорија го немале тоа право, со што се доведувало во прашање начелото на еднаквост на субјектите.

Понатаму, според наводите во иницијативата оспорената одредба од членот 2 ставот 4 од Законот, не била доследно регулирана и таа освен тоа што го повредувала начелото на владеењето на правото, го повредувала и начелото на непристрасност на судовите и начелото на еднаквост на сите пред законите бидејќи недозволиво било судот кој ги досудил трошоците во корист на едната странка без разлика што тоа била државата, да бара нивно присилно извршување, ставајќи се во тој случај на страна на едната страна, а другите субјекти кои не се државата, треба да бараат најпрво правосилност, потоа извршност на одлуките за да на крај бараат и присилно извршување без разлика кај кој надлежен орган. Исто така со ова оспорено законско решение се навлегувало во надлежностите на Државното правобранителство бидејќи според членот 2 од Законот за државното правобранителство, тој бил државен орган кој преземал мерки и правни средства заради правна заштита на имотните права и интереси на Република Македонија и врши други работи утврдени со овој и друг закон.

Од наведените причини подносителот на иницијативата бара поведување на постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот, а предлага и донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорените законски одредби бидејќи со нивното извршување би можеле да настапат тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека членот 2 во ставот 3 и неговиот оспорен дел од Законот, определува дека овој закон се применува и на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија, а Судот утврди и дека оспорениот став 4 од членот 2 од Законот определува дека одлуката со која се утврдува паричната казна, односно глобата и трошоците изречени во корист на Република Македонија од ставот 3 на овој член, се доставува до Управата за јавни приходи од страна на судот или од надлежниот орган кој ја донел.

4. Спoред членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото, е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Амандманот XXV со кој се заменува членот 38 од Уставот, е утврдено дека судската власт ја вршат судовите.

Судовите се самостојни и независни и судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот.

Со Законот за Управата за јавни приходи (“Службен весник на Република Македонија” број 81/2005, 81/2008, 105/2009 и 145/2010), се уредуваат делокругот, организацијата, начинот на вршење на работата и раководењето со Управата за јавни приходи, како и овластвањата и одговорностите при собирањето, евидентирањето, обработката и заштитата на податоци во врска со работите на Управата за јавни приходи.

Со членот 4 од овој закон е уреден делокругот на работа на Управата за јавни приходи. Со измените и дополнувањата на Законот („Службен весник на Република Македонија“ бр.145/2010), изменет е ставот 3 од членот 4 од Законот и според оваа одредба Управата за јавни приходи покрај работите од ставовите (1) и (2) на овој член, врши и работи што се однесуваат на утврдување и наплата на други јавни давачки, доколку тие работи и се доверени со закон.

Исто така, со наведените измени на Законот, проширени се надлежностите на Управата за јавни приходи, односно делокругот на работа уреден во членот 4 од Законот е дополнет со два нови става 4 и 5 кои гласат:

(4) Управата за јавни приходи го управува и извршувањето заради наплата на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија.

(5) Одлуката со која се утврдува паричната казна односно глоба и трошоците изречени во корист на Република Македонија од ставот (4) на овој член, се доставува до Управата за јавни приходи од страна на судот или од надлежниот орган кој ја донел.

Одредбите од членот 4 ставовите 3, 4 и 5 од Законот за Управата за јавни приходи, беа предмет на оспорување пред овој суд и со Решение У.број 218/2010 од 2 и 23 март 2011 година, Судот не поведе постапка за оценување на уставноста на тие одредби бидејќи оцени дека не се во спротивност со одредбите од Уставот. Во наведеното решение, Судот го изнел следниот став по однос одредбите со кои е проширен делокругот на работа на овој орган:

“Одредбата од ставот 3 од членот 4 од Законот, во останатиот дел кој уредува право, со закон, на Управата да и се пропише законско овластување да врши и работи што се однесуваат на утврдување и наплата на други јавни давачки, има уставен основ во членот 33 од Уставот од кој децидно произлегува дека со закон се утврдува начинот на плаќањето на даноците и другите јавни давачки и учеството во намирувањето на јавните расходи. Оттука, оваа оспорена законска одредба според својата општост во определбата да се уредуваат законски овластувања на Управата, за утврдување и наплата на други јавни давачки, не може од тој аспект уставно да се проблематизира.

Ставовите 4 и 5 од членот 4 од Законот, всушност се додадени со последните законски измени, и според нив: „(4) Управата за јавни приходи го управува и извршувањето заради наплата на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија. (5) Одлуката со која се утврдува парична казна односно глоба и трошоците изречени во корист на Република Македонија од ставот 4 на овој член, се доставува до Управата за јавни приходи од страна на судот или од надлежниот орган кој ја донел“.

Со оспорениот член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за Управата за јавни приходи со кој е уредено прашањето за извршување на тековните предмети на тој начин што Управата ги презема сите оние предмети кои се веќе поднесени од Државното правобранителство и дадени на извршување кај извршител, а за кои сеуште не биле преземени извршни дејствија при што Државното правобранителство на Република Македонија е должно преземањето од извршителот и проследувањето до Управата на предметите технички, практично да го спроведе. Воедно и предметите кои се наоѓаат во Државното правобранителство заради започнување на постапка за извршување, а не се поднесени кај извршител, Државниот правобранител ги поднесува во надлежност и работа на Управата.

Законодавецот со овој закон предвидел ново законско решение, а тоа е дека извршувањето во однос на „наплата на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија“, не се спроведува преку извршители согласно Законот за извршување. Паричните износи по тие основи утврдени со извршните акти на судските и управните органи, кои се во корист на Република Македонија, државата ќе си ги наплатува преку Управата за јавни приходи.

Од друга страна, паричните износи по сите правни основи утврдени со извршните акти на судските и управните органи, кои се во корист, не на Република Македонија, туку на другите субјекти во правото (физички и правни лица), тие лица ги наплатуваат преку извршители согласно Законот за извршување.

Со одредбите од Законот за извршување се уредни правилата според кои само извршителите (а не други лица) постапуваат заради присилно извршување на извршни одлуки на надлежни органи наведени во Законот. Правилата од Законот за извршување ги спроведуваат извршителите, а не Управата за јавни приходи.

Управата за јавни приходи е даночен орган на државата, кој постапува согласно Законот за даночната постапка и Законот за упрвата за јавни приходи. Во тие рамки законодавецот го определил делокругот и надлежностите на Управата, меѓу кои и наплатата на данок и другите јавни давачки и споредни даночни давачки кои ги управува Управата за јавни приходи. Со Законот за даночната постапка детално и комплетно е регулирана постапката на присилната наплата по даночните управни акти и присилната наплата е во надлежност на Управата за јавни приходи. Во правниот поредок, присилната наплата на данокот, другите јавни давачки и споредни даночни давачки кои ги управува Управата за јавни приходи е посебна законска материја, уредена со посебен закон.

Неспорно е дека паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки, во корист на Република Македонија, се во однос на присилната наплата, ново законско овластување на Управата за јавни приходи, да го управува и спроведува, преку одредбите од Законот за даночната постапка, кои се однесуваат за присилната наплата, така што не станува збор за отсуство на законска регулатива за извршување на овие средства во корист на Република Македонија, надвор од Законот за извршување. Меѓутоа, и покрај фактот што статусот на должник кон државата, за исплата на паричните износи од наведените постапки во корист на Република Македонија, не се менува и останува ист без оглед како присилната наплата односно присилно извршување ќе се спроведе, со наведените законски измени, тоа преминува да биде предмет на други законски правила и друг орган, надвор од Законот за извршување и лицата извршители.

Неспорна е интенцијата на законодавецот, присилната наплата во определените димензии, односно за паричните казни, глоби и трошоци изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки, кои се во корист на Република Македонија, да добие економичен и ефикасен карактер со доверување на управување и извршување на присилната наплата од страна на Управата за јавни приходи, која веќе има законски механизам на присилна наплата на даноците и други јавни давачки и споредни даночни давачки.

Поаѓајќи од тоа дека со досегашното паралелно постоење на законските решенија на уредување на присилната наплата преку извршители и преку Управата за јавни приходи не се нарушувал системот на извршување и наплата на паричните износи од должниците, Судот оцени дека и во случајов со проширување на овластувањата на Управата за јавни приходи, не може уставно да се проблематизираат оспорените законски одредби, освен во делот од членот 4 став 3 „или врз основа на склучен договор со надоместок кој е приход на Буџетот на Република Македонија“ од Законот за Управата за јавни приходи и членот 5 став 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за јавни приходи, како што е изнесено во погоренаведената анализа на одредбите. Имено со пренесувањето на овластувањето, од извршителите кон Управата за јавни приходи, за присилна наплата на определените парични долгови кон Република Македонија, како што е определено во оспорените законски решенија, согласно со закон уреден начин и постапка, не се повредени нормите на Уставот на кои се повикува подносителот во иницијативата, ниту станува збор за неуставно законско решение бидејќи законодавецот ја цени целисходноста на законските решенија.”

Со членот 1 од Законот за даночната постапка е определено дека со овој закон се уредува општото даночно право, постапката на утврдување на данок, постапката на контрола на данок, постапката на наплата на данок, правата и обврските на даночниот обврзник и други прашања од даночната постапка и овој закон е единствена основа на општото даночно право и даночната постапка.

Со членот 2 од Законот е уредена примената на Законот за даночната постапка.

Според ставот 1 од членот 2 од Законот, овој закон се применува на даноците и другите јавни приходи како и на споредните даночни давачки кои ги управува Управата за јавни приходи.

Според ставот 2 од членот 2 од Законот, овој закон се применува и на други јавни давачки доколку истите со закон се доверени да ги управува Управата за јавни приходи.

Според ставот 3 од членот 2 и неговиот оспорен дел од Законот овој закон се применува и на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија.

Според оспорениот член 2 став 4 од Законот одлуката со која се утврдува паричната казна, односно глобата и трошоците изречени во корист на Република Македонија од ставот 3 на овој член, се доставува до Управата за јавни приходи од страна на судот или од надлежниот орган кој ја донел.

Одредбите содржани во ставот 2 од членот 2 и оспорените ставови 3 и 4 од истиот член од Законот, се како новина предвидени со измените и дополнувањата на Законот за даночната постапка во „Службен весник на Република Македонија“ бр.145/2010”. Интенцијата на законодавецот за изменување и дополнување на членот 2 од Законот со овие три става, била пропишување на основ за постапување на Управата за јавни приходи во постапката за наплата на радиодифузната такса и наплата на паричните казни односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија, во согласност со одредбите од Законот за даночната постапка.

Со Законот за Управата за јавни приходи помеѓу другото се уредени надлежностите на овој орган, а со Законот за даночната постапка е уредена постапката во која се спроведуваат тие надлежности. Управата за јавни приходи е даночен орган на државата, кој постапува согласно Законот за даночната постапка и Законот за управата за јавни приходи. Во тие рамки законодавецот го определил делокругот и надлежностите на Управата, меѓу кои и наплатата на данок и другите јавни давачки и споредни даночни давачки кои ги управува Управата за јавни приходи. Со Законот за даночната постапка детално и комплетно е регулирана постапката на присилната наплата по даночните управни акти и присилната наплата е во надлежност на Управата за јавни приходи. Во правниот поредок, присилната наплата на данокот, другите јавни давачки и споредни даночни давачки кои ги управува Управата за јавни приходи е посебна законска материја, уредена со посебен закон. Оттука, содржината на одредбите од член 4 ставовите 4 и 5 од Законот за Управата на јавни приходи со кои е дополнет делокругот на работа на овој орган, следствено е пропишана и во оспорените одредби од Законот за даночната постапка, со кој закон е уредено постапувањето на Управата за јавни приходи во спроведување на своите надлежности пропишани со закон. Имено, Законот за Управата за јавни приходи и Законот за даночната постапка се взаемно поврзани закони и претставуваат една комплексна целина, така што проширувањето на делокругот на работа на Управата за јавни приходи, неопходно влијае и на опфатот на прашањата кои се предмет на постапување на овој орган, следствено на тоа законодавецот ги уредил оспорените одредби од Законот за даночната постапка. Оттука, законодавецот проширувајќи ја надлежноста на Управата за јавни приходи да го управува и извршувањето заради наплата на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки во корист на Република Македонија, паралелно, со оспорените законски одредби го дополнил членот 2 од Законот за даночната постапка со кој е уредена примената на овој закон.

Имајќи го предвид ставот на Судот заземен по наведениот предмет, изнесената уставно-правна анализа во која Судот исцрпно го опсервирал и Законот за даночната постапка, вклучително и одредбите од овој закон кои се предмет на оспорување со оваа иницијатива, како и тоа дека во случајов се оспоруваат одредби од Законот за даночната постапка, со кои всушност се уредува опфатот на примената на Законот за даночната постапка, односно дека тој се применува и на прашањата од ново уредената надлежност на Управата за јавни приходи, Судот оцени дека во случајов не може да се постави прашањето за опстојување на оспорените законски одредби во правниот поредок, бидејќи законодавецот со уредувањето на новите надлежности на Управата за јавни приходи, паралелно ги уредил и оспорените одредби од Законот за даночната постапка, во функција на уредување на основ за постапување на овој орган.

Ценети беа наводите од иницијативата дека со оспорените законски решенија не можело да дојде до примена на одредени одредби од закони и дека со вака уредените законски решенија се оштетувала државата како доверител, меѓутоа овие наводи се неприфатливи од причини што прописите во правниот поредок се однесуваат подеднакво за сите кои се наоѓаат во иста правна положба. Од друга страна не е во надлежност на овој суд да ја цени примената и целисходноста на законите, туку законодавецот, кој ги уредил оспорените законски одредби со цел на поедноставување на постапката за наплата на извршните исправи заради наплата на паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки, а и заради поголема ефикасност и економичност во наплатата на овие трошоци. Притоа се имало предвид дека пред уредувањето на оспорените законски одредби, органот кој ја донел извршната исправа ја доставувал до Државниот правобранител на Република Македонија кој поднесувал барање за извршување на извршната исправа до извршителот, со авансирање на цена за администрирање заради земање на предметот во работа, како и трошоци за извршни дејствија, на кој начин се доведува и до поголемо одлевање на средствата од Буџетот на Република Македонија, а со тоа и доведување во прашање на начелото на економичност на трошење на буџетските средства кои воедно се и средства на граѓаните. Со оглед на тоа законодавецот извршувањето го трасирал во предметната материја со посебен закон и во посебна постапка, за што Судот оцени дека тоа не е во спротивност со Уставот.

Ценети беа и наводите од иницијативата дека со пропишаните оспорени законски решенија се повредувало начелото на владеењето на правото, начелото на непристрасност на судовите и начелото на еднаквост на сите пред законите бидејќи судот кој ги досудил трошоците во корист на едната странка, без разлика што тоа била државата, да бара нивно присилно извршување, ставајќи се во тој случај на страна на едната страна, а другите субјекти кои не се државата, требало да бараат најпрво правосилност, потоа извршност на одлуките за да на крај бараат и присилно извршување без разлика кај кој надлежен орган, но и овие наводи според Судот се неосновани. Ова од причини што во конкретниот случај, судовите и органите на државната управа не се странки во постапката за присилно извршување пред Управата за јавни приходи, односно не поднесуваат барање за извршување, туку истите вршат само достава на правосилните и извршни одлуки до Управата за јавни приходи (а не како што се наведува во иницијативата дека правосилноста и извршноста на одлуките се барала само од субјектите кои не се државата), а со оглед дека паричните казни, односно глобите и трошоците изречени во парничните, прекршочните, кривичните и управните постапки, се приходи на Буџетот на Република Македонија, доставувањето на одлуките од страна на судовите е со цел да се обезбеди ефикасност и економичност при наплатата на овие средства. По однос наводите од иницијативата дека со оспорените законски решенија се навлегувало во надлежноста на Државното правобранителство кој како орган преземал мерки и правни средства заради правна заштита на имотните права и интереси на Републиката, според Судот, тие наводи се исто така неосновани, бидејќи механизмот за заштита на правата и интересите на Републиката со оспорените законски решенија не се загрозува, но напротив се поедноставува и обезбедува поголема ефикасност и економичност во заштита на правата и интересите на Републиката, што било цел на законодавецот.

5. Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од членот 2 став 3 и ставот 4 од Законот со одредбите од Уставот, а со тоа, не се постави прашањето за изрекување на времена мерка.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе, со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У. Бр. 39/2011
1 февруари 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски