153/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 28 декември 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на

– уставноста на член 83 став 4 од Законот за градежното земјиште („Службен весник на Република Македонија“ бр.17/2011); и

– уставноста и законитоста на Правилникот за степенот на уредувањето на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уреденост („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2011).

2. Општината Охрид, преку градоначалникот Александар Петрески, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот и уставноста и законитоста на Правилникот, означени во точката 1 на ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби од Законот за градежно земјиште, како и со оспорениот Правилник, се нарушувал принципот на владеењето на правото, бидејќи со нив се уредувале прашања кои се во надлежност на локалната самоуправа, која согласно Законот за локалната самоуправа имала сопствени извори на приходи (локални даноци, надоместоци и такси) чија висина требало да ја утврдува самата општина. Во таа смисла и надоместокот за уредување на градежно земјиште како локален надоместок, претставувал дел од сопствените извори на приходи на општината, чија висина ја утврдува општината во согласност со закон.

Според наводите во иницијативата, утврдувањето на висината на трошоците за уредување на градежно земјиште, претставувала исклучива надлежноста на општината. Спротивно на тоа, со оспорените одредби од Законот за градежно земјиште и оспорениот Правилник се ограничувало таквото право на општината. Имено, со нормирањето на начинот на утврдување на висината на трошоците за уредување на градежното земјиште во зависност од степенот на уреденост, практично се вршело уредување на прашање од надлежност на општината. Ова од причина што на тој начин директно се влијаело врз уредувањето на висината на надоместокот на тие трошоци, со што во значителна мерка се ограничувало правото на општината, односно се оневозможувало остварувањето на правото на општината за самостојно утврдување на висината на надоместокот.

Со одредбите од оспорениот Правилник се вршела повреда на едно од основните граѓански и политички слободи и права на човекот и граѓанинот утврдени во членот 9 од Уставот (еднаквоста) како и со основите на економските односи, загарантирани со членот 55 став 2 од Уставот, според кој Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Со оспорениот Правилник не се обезбедувала еднаквост на граѓаните во остварувањето на граѓанските слободи и права, а субјектите се доведувале во нееднаква положба на пазарот. Како пример подносителот наведува дека согласно член 4 став 1 точка 1 од Правилникот, коефициентот за утврдување на висината на трошоците за уредување на градежно земјиште за стамбени простории изнесувал 1.0. За разлика од тоа, согласно став 1 точка 6 од истиот член, за угостителски и туристички комплекси, хотели, хотелски комплекси и одморалишта, коефициенот изнесувал 0,05, односно 20 пати помалку во однос на стамбените простории. Слична била и состојбата со објектите од член 4 став 1 точка 4 од Правилникот – објекти за производство, дистрибуција и сервиси каде и за овој вид на објекти коефициентот изнесувал 0,05.

На овој начин субјектите се доведувале во нееднаква правна положба на пазарот, односно се привилегирале инвеститорите на туристички, угостителски и хотелски комплекси, од причина што за овој вид објекти, реалните трошоци за уредување на градежното земјиште со објекти од комунална инфраструктура биле значително поголеми отколку за стамбените објекти. За овој вид објекти, исто така, значително поголема била и искористеноста и амортизацијата на објектите од комуналната инфраструктура. Но и покрај ваквите неспорни факти, коефициентот за утврдување на висината на трошоците за уредување на градежното земјиште за овој вид објекти бил за 20 пати помал во однос на коефициентот за стамбени простории. Ваквата состојба не само што била нелогична и неоправдана, туку на овој начин се вршело привилегирање на одредбен вид објекти, односно нивните инвеститори и се создавала нееднаквост на граѓаните а субјектите се доведувале во нееднаква правна положба на пазарот, спротивно на одредбите од член 9 и член 55 став 2 од Уставот.

Поради наведените причини, со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 83 став 4 од Законот за градежното земјиште и на Правилникот за степенот на уредувањето на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уредност, а до донесувањето на конечна одлука по иницијативата, да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Законот и Правилникот, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека според член 83 став 4 од Законот за градежното земјиште, степенот на уредувањето на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уреденост го пропишува министерот.

Судот на седницата исто така утврди дека според членот 1 од Правилникот за степенот на уредувањето на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уредност, со овој правилник се пропишува степенот на уредување на градежното земјиште со објекти на комунална инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уреденост.

Според членот 2 од Правилникот, степенот на уреденост на градежното земјиште се определува според обемот на опременост на земјиштето со објекти на комунална инфраструктура за задоволување на заедничката и индивидуалната комунална потрошувачка до градежната парцела и може да биде основен, повисок и понизок од основниот степен на уреденост. (во натамошните ставови на овој член е утврдено што опфаќа секој од наведените степени на уредност)

Според членот 3 став 1 од Правилникот, трошоците за уредување на градежното земјиште се утврдуваат во согласност со реалните трошоци направени за соодветните степени на уреденост на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура согласно член 2 на овој Правилник, во кои се засметани и трошоците за хидротехничките услови за приклучоци.

Според членот 4 од Правилникот, висината на трошоците за уредување на градежното земјиште, во зависност од степенот на уреденост на градежното земјиште согласно членот 2 на овој правилник, се пресметува по метар квадратен на новата корисна површина што ќе се гради, што претставува збир на нето површините на подовите на сите простори во објектот, согласно заверениот основен проект и анекс на основниот проект, помножен со следните коефициенти (следи листа на коефициенти во зависност за видот на објектот – пр. стамбени објекти, деловни и јавни објекти, други објекти итн.).

4. Според членот 8 алинеи 3, 4, 7, 9 и 10, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, слободата на пазарот и претприемништвото, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 9 од Уставот на Република Македонија, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Според ставот 2 од истиот член е утврдено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно членот 55 од Уставот на Република Македонија се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото.
Според член 55 став 2 од Уставот, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.

Според членот 114 став 4 од Уставот, општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Според точката 1 од Амандман XVII од Уставот, во едниците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, меѓу другите, и во областа на урбанизмот и руралното планирање.

Согласно член 115 став 2, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Во членот 22 од Законот за локалната самоуправа (во кој е утврдена листа на надлежностите на општината), во точката 1 е утврдено меѓу другото, дека општините се надлежни за уредување на просторот и уредување на градежното земјиште.

Согласно член 11 став 2 од Законот за локалната самоуправа, сопствени извори на приходи на општината се локалните даноци, надоместоци и такси утврдени со закон, а согласно ставот 3 на истиот член од Законот, општината, во рамките определени со закон, ја утврдува висината на стапките на даноците и висината на надоместоците и таксите од ставот 2 на овој член.

Одредбите од Законот за локалната самоуправа кои се однесуваат на финансирањето на општините, понатаму се разработени со Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 61/2004, 96/2004, 67/2007, 156/2009, 47/2011).

Согласно член 2 точка 7 од наведениот закон, локален надоместок е паричен надоместок за покривање на трошоците поврзани со услуги кои општинските органи ги даваат на правни и физички лица, чија висина ја утврдува општината во согласност со закон.

Согласно членот 4 од наведениот закон (во кој се утврдени сопствените извори на приходи), во точката 3. Локални надоместоци е утврден надоместокот за уредување на градежно земјиште.

Според член 1 од Законот за градежно земјиште („Службен весник на Република Македонија“ бр. 17/2011), со овој закон се уредуваат правата и обврските во поглед на градежното земјиште, уредувањето на градежното земјиште, условите и начинот на располагање со градежното земјиште, како и други прашања од областа на градежното земјиште.

Согласно значењето на одделните изрази употребени во законот, (член 2 точка 3), уредено градежно земјиште е земјиштето на кое се изградени објекти на комунална инфраструктура, заради обезбедување на непречен пристап до градежна парцела на јавен пат, објекти на водоводна, фекална и атмосферска канализација и друга инсталација, со приклучоци до градежна парцела.

Согласно членот 3 став 1 од Законот, градежното земјиште е добро од општ интерес за Републиката и ужива посебна заштита на начин и под услови утврдени со овој закон, а согласно ставот 2 на истиот член од Законот, уредувањето на градежното земјиште е дејност од јавен интерес.

Уредувањето на градежното земјиште е регулирано со посебна глава во Законот. Според членот 83 од Законот, уредување на градежно земјиште во смисла на овој закон е изградба на објекти на комунална инфраструктура, заради обезбедување на непречен пристап до градежната парцела од јавен пат, поставување на водоводна, фекална и атмосферска канализација и друга инсталација со приклучоци до градежната парцела (став 1). Планирањето, проектирањето и изведувањето на инфраструктурата од ставот 1 на овој член се врши според урбанистичките планови, урбанистичка планска документација или проект за инфраструктура утврдени со закон (став 2). Уредувањето на градежното земјиште од ставот (1) на овој член може да биде целосно или делумно (став 3). Степенот на уредувањето на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уреденост го пропишува министерот (став 4).

Според членот 84 од Законот, уредувањето на градежното земјиште од членот 83 на овој закон го вршат општините, општините во градот Скопје и градот Скопје врз основа на Програма за уредување на градежно земјиште што ја донесува советот.

Според ставот 2 на овој член од Законот, работите од ставот 1 на овој член, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје ги вршат преку јавно претпријатие, трговско друштво или друго правно лице кое има овластување за вршење на комунална или јавна услуга согласно со закон. Работите за уредување на градежно земјиште општините, општините во градот Скопје и градот Скопје можат да ги вршат и во облик на учество на приватен партнер, односно со склучување на договор со приватен партнер, почитувајќи ги при тоа принципите на транспарентност, јавност и еднаквост на учесниците.

Во ставот 4 на овој член од Законот е утврдено дека меѓу другото, Програмата за уредување на градежно земјиште содржи податоци и за обемот и степенот на опремување на градежното земјиште со објекти на основната и секундарната инфраструктура, пресметување на трошоците за уредувањето на градежното земјиште, висината на надоместокот за уредувањето на градежното земјиште и неговата распределба.

Надоместокот за уредено градежно земјиште е утврден во членот 85 од Законот. Имено, согласно ставот 1 на овој член, за уредено градежно земјиште инвеститорот плаќа надоместок. Висината на надоместокот од ставот (1) на овој член зависи од степенот на уреденост на градежното земјиште, со објекти на комуналната инфраструктура, која ја утврдуваат општините, општините во градот Скопје и градот Скопје (став 2). За надоместокот на уредување на градежното земјиште како и за начинот на плаќање на надоместокот, инвеститорот со градоначалникот на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје склучува договор, во кој се регулираат правата и обврските на договорните страни со утврдени рокови за извршување на истите (став 3). Договорот од ставот 3 на овој член, се склучува во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на инвеститорот (став 4). Средствата од надоместокот од ставот 1 на овој член се приход на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје и се користат само за реализирање на програмата за уредување на градежното земјиште (став 5).

Согласно член 86 став 1 од Законот, во случај кога градежното земјиште не е уредено со објекти на комунална инфраструктура, инвеститорот не плаќа надоместок за уредување и може сам да го уреди градежното земјиште на свој трошок, а согласно ставот 4 на истиот член од Законот, уредувањето на градежното земјиште во границите на градежната парцела со комунална и сообраќајна инфраструктура и партерно уредување го врши инвеститорот.

Согласно член 87 од Законот, одржувањето на објектите на инфраструктурата на уредено градежно земјиште, го вршат субјекти кои стопанисуваат со објектите на инфраструктурата согласно со закон.

Од наведените одредби од Уставот, Законот за локалната самоуправа, Законот за финансирење на единиците на локалната самоуправа и Законот за градежното земјиште, произлегува дека уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште е во надлежност на општината за што општината наплатува надоместок кој, како локален надоместок, претставува сопствен извор на приходи на општината чија висина ја утврдува општината во согласност со закон – Законот за градежното земјиште. Законот за градежното земјиште при тоа ја утврдува рамката како конкретно општината ќе ја врши оваа своја надлежност (преку одредбите во кои се уредува Програмата за уредување на градежното земјиште), како и рамката, односно критериумите врз основа на кои општината ќе ја утврдува висината на надоместокот за уредување на градежното земјиште. Законот, како таков критериум го определува степенот на уреденост на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура, кој пак согласно оспорениот член 83 став 4 го утврдува министерот со подзаконски акт – оспорениот Правилник за степенот на уредување на градежното земјиште со објекти на комуналната инфраструктура и начинот на утврдување на висината на трошоците за уредувањето во зависност од степенот на уреденост. При тоа наведените одредби од Законот претставуваат доволна основа за овластувањето на министерот со подзаконски акт, во конкретниот случај со оспорениот Правилник, да го утврди степенот на уреденост на градежното земјиште и начинот на пресметување на надоместокот за уредување на градежното земјиште, поради што Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека со ваквото овластување од членот 83 став 4 од Законот и со оспорениот Правилник се нарушувало начелото на владеењето на правото и начелото на поделбата на власта. Ова од причина што со одредбите од Законот и со оспорениот Правилник е дадена рамката, односно мерилата и критериумите од кои зависи висината на надоместокот кој го определува самата општина. Со ваквата законска одредба не се ограничува надлежноста на општините како што смета подносителот на иницијативата од причина што со нив не се пропишува висината на надоместокот, туку се пропишуваа начинот на утврдување на висината на трошоците, со цел да се обезбеди општините на идентичен начин да ја утврдуваат висината на трошоците за уредување на градежното земјиште. Значи општината ја утврдува висината на надоместокот, но во рамките определени со законот, што произлегува и од одредбите од членот 11 став 3 од Законот за локалната самоуправа, како и од членот 2 став 1 точка 7 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.
Што се однесува конкретно до членот 4 од Правилникот кој е посебно оспорен со иницијативата од аспект на уставните начела на еднаквост, слободата на пазарот и претприемништвото, Судот утврди дека и овие наводи во иницијативата се неосновани. Имено, станува збор за различни објекти, со различна природа и намена, така што не може да се постави прашањето за согласност на различните коефициенти за пресметување на висината на трошоците за уредување на градежното земјиште, во зависност од природата на објектот и дејноста што во истиот ќе се врши, од причина што не е исто дали се работи за станбен, деловен или друг објект, пр. во случајот угостителски и туристички комплекс, односно хотелски комплекси и одмаралишта. Ова не само поради природата на објектот, туку ваквата различност претпоставува и доведува до различен и поинаков степен на искористеност на комуналната инфраструктура. Според мислењето на Судот, во конкретниот случај не само што не се работи за објекти со иста намена, поради што и не може да се воспостави идентичен режим на пресметување и наплата на надоместокот за уредување на градежното земјиште, туку токму ваквата различна намена доведува до различен квантитативен и квалитативен степен на искористеност на комуналната инфраструктура. Различните објекти (станбени, деловни и др. објекти) ја користат комуналната инфраструктура во различен капацитет, обем и содржина, што од своја страна ја оправдува различната висина на надоместокот кој општината го наплаќа за уредувањето на градежното земјиште. Дали пак конкретните коефициенти се високи или ниски и каков е нивниот меѓусебен сооднос, е фактичко прашање и прашање на целисходноста што не го цени Уставниот суд.

Поради наведеното Судот утврди дека не постојат основи за сомневање во уставноста на одредбата од членот 83 став 4 од Законот за градежното земјиште и на целината на Правилникот, односно за согласноста на Правилникот со одредбите од Законот за локалната самоуправа и Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите Наташа Габер – Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 153/2011
28 декември 2011 година
Скопје
тјт

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски