184/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 21 декември 2011 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 3 точки 1 и 2 во деловите

2. Велика Стојаноска, од Прилеп, Синдикатот на работниците од угостителството, туризмот, комунално – станбеното стопанство, занаетчиството и заштитните друштва на Република Македонија, од Скопје и Александар Марковиќ, од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување постапка за оценување на уставноста на делови од одредбите од Законот, означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата на Велика Стојаноска, членот 3 од Законот за јавните службеници не бил во согласност со членот 8 став 1 алинеја 9 од Уставот, според која локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, и не бил во согласност со членот 115 од Уставот според кој во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено од областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон. Ова поради тоа што јавните претпријатија основани од општините, општините во градот Скопје односно градот Скопје, не можеле да имаат статус на јавни служби, ниту вработените во овие јавни претпријатија, особено од комуналните дејности, не можеле да добијат статус на јавни службеници со што би биле во надлежност на Државата – Министерството за информатичко општество, а кое би носело акти за систематизација на работните места на вработените и би одлучувале за дисциплинската одговорност на вработените, вработувањето, оценувањето, распоредувањето и др. Државата преку овој член од Законот противуставно вршела упад во надлежноста на локалната самоуправа. Во Законот за локалната самоуправа биле набројани надлежностите на општините, меѓу кои биле и комуналните дејности, а во Законот за комунални дејности било утврдено дека општината можела да основа јавно претпријатие заради вршење на комуналните дејности, и во Законот за јавни претпријатија било уредено дека Владата на Република Македонија, советот на општината и Советот на градот Скопје, донесувале акти за основање на јавни претпријатија со кои се уредувала дејноста, фирмата, седиштето, износот на средствата за основање и начинот на нивното обезбедување. Со оглед на тоа што комуналните дејности биле дејности од општ интерес, но било од локално значење и се исклучива надлежност на локалната самоуправа, која одлучувала меѓу другото и за организацијата на претпријатието, именувањето на директор, управен и надзорен одбор, давање под концесија и друго, општината била надлежна за вршење на комуналните дејности и не можело овие законски надлежности да и се одземат со оспорената одредба од Законот за јавните службеници.

Според наводите во иницијативата на Синдикатот на работниците од угостителството, туризмот, комунално-станбеното стопанство, занаетчиството и заштитните друштва на Република Македонија, од Скопје, членот 3 точки 1, 2 и 3 во деловите: „јавни претпријатија основани од општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје“, од Законот за јавните службеници, не биле во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 8 став 1 алинеи 3 и 4, според кои владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија; член 32 став 5, според кој остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори; членот 51 според кој законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите; и со членот 115 кој се однесува на статусот на единиците на локалната самоуправа. Имено, со оспорените одредби од Законот за јавните службеници се доведувале во прашање одредбите од Законот за јавните претпријатија, Законот за комуналните дејности и Законот за локалната самоуправа. Ова поради тоа што веќе била законски уредена положбата на единиците на локалната самоуправа и законското овластување да основаат јавни претпријатија за вршење на комуналните дејности, но со Законот за јавните службеници се опфатени овие јавни претпријатија да бидат под поинаков законски режим и тоа како јавни службеници, што било правно неодржливо. Во членот 37 став 1 од Законот за јавни претпријатија било уредено дека вработените во јавните претпријатија имале положба, права и обврски од работен однос во согласност со Законот за работните односи и колективните договори, и од овие причини и вработувањето во овие претпријатија не можело да се врши во постапка за вработување која ја спроведува Агенцијата за јавни службеници (член 17 од Законот за јавни службеници). Воедно, јавните претпријатија не се финансирале исклучиво од буџетски средства, напротив остварувале приход од наплаќање на услугите на своите корисници. Државата, преку опфатот на јавните претпријатија, во оспорените законски одредби, го преземала управувањето со јавните претпријатија кои ги основале општините, со што се доведувала во прашање самостојноста на општините во однос на организирањето на дејностите што спаѓале во нејзина изворна законска надлежност. Во иницијативата се наведува дека вработните во комуналните дејности по својата положба, работни задачи, права и обврски не можеле да се третираат како јавни службеници затоа што овие вработени во никој случај не вршеле службенички работи, ниту пак имале јавно – службенички овластувања кои како што определува Законот за јавни службеници требало да се вршат „политички неутрално и непристрасно“ што било беспредметно кога се работело за работи и задачи од комуналната дејност. Од овие причини се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените делови од членот 3 точки 1, 2 и 3 од Законот.

Според наводите во иницијативата на Александар Марковиќ, адвокат од Скопје, членот 3 точки 1 и 2 во делот „Култура“ од Законот за јавните службеници, не бил во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: членот 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4, кои се однесуваат на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија; членот 32 став 5 според кој остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори и членот 47 став 1 со кој се гарантира слободата на научното, уметничкото и другите видови на творештво.

Ова поради тоа што со Законот за култура се уредувале основите на културата како темелна вредност на Република Македонија, облиците на остварување на културата, начинот и условите на нејзиното финансирање, како и други прашања од интерес за културата.

Со Колективниот договор за културата во Република Македонија од 22 мај 2005 година се предвидувале низа одредби, кои на посебен начин уредувале одредени права од работен однос на вработените во културата.

Со оглед на наведените уставни и законски одредби, неспорно било дека станува збор за материја која веќе била регулирана на посебен начин со прописи кои ја изразувале посебноста на предметната материја и дека „културата“ не можела правно да опстои во режимот на Законот за јавните службеници, кој многукратно се косел со определениот статус и права на вработените во културата регулирани во Законот за култура. Имено, вработените во културата не вршеле јавно – службенички овластувања во име на државата, не можеле да бидат јавни службеници и морало да им се обезбеди апсолутна слобода на научното, уметничкото и други видови творештво како загарантирано уставно право.Од овие причини се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на членот 3 точки 1 и 2 во деловите: „култура“ од Законот за јавните службеници.

3. Судот на седницата утврди дека во членот 3 од Законот за јавните службеници е предвидено дека одделни изрази употребени во овој закон го имаат следново значење:

1) Јавни службеници се вработените кои вршат работи од јавен интерес во дејностите образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи, социјална заштита и заштита на детето, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници,

2) Јавна служба се институциите на дејностите образование, здравство, култура, наука, труд и социјални работи, социјална и детска заштита, установите, фондовите, агенциите, јавните претпријатија основани од Република Македонија, општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници,

3) Институции, во смисла на овој закон, се сите државни органи и тела кои вршат работи од јавен интерес или доверени јавни овластувања, установи, фондови, агенции како и јавни претпријатија, основани од Република Македонија, општините, односно градот Скопје, а не се опфатени со Законот за државните службеници,

4) Раководно лице на институцијата е именувано или избрано лице кое раководи со институцијата,

5) Работно искуство во струката е времетраењето на работниот стаж или искуството стекнато во соодветната струка по завршување на соодветно образование на јавниот службеник.

4. Според членот 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според членот 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според членот 47 став 2 од Уставот, се гарантираат правата што произлегуваат од научното, уметничкото и друг вид интелектуално творештво, а според ставот 3, Републиката го поттикнува, помага и штити развојот на науката, уметноста и културата.

Според членот 114 и Амандманот XVI од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа.

Единици на локалната самоуправа се општините.

Во општините можат да се основаат облици на месна самоуправа. Општините се финансираат од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локалното финансирање, локалните избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Со точка 1 од Амандманот XVII од Уставот, со која е заменет ставот 1 од членот 115 од Уставот, е утврдено дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според ставовите 2 и 3 на членот 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката. Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Според членот 117 став 1 од Уставот, градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа.

Со точката 2 од Амандманот XVII од Уставот, со која е заменет ставот 2 на членот 117 од Уставот, е утврдено дека во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според ставовите 3, 4 и 5 од членот 117 од Уставот, градот Скопје се финансира од сопствени извори на приходи определени со закон и со средства од Републиката.

Градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на неговата работа ја врши Републиката.

Републиката со закон може да му довери вршење на определени работи на градот Скопје.

Законот за јавните службеници, согласно членот 1, како предмет на уредување го има опфатот на јавната служба, заедничките начела и основите на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските и регистарот на јавните службеници.

Во членот 2 од овој закон е утврдено дека јавните службеници се лицата кои вршат работи и работни задачи од јавен интерес во согласност со Уставот, закон и ратификувани меѓународни договори, професионално, политички неутрално и непристрасно.

Во оспорениот член 3 од Законот е определено значењето на одделни изрази употребени во овој закон, односно субјектите и институциите на кои се однесува овој закон.

Според членот 4 од овој закон, за прашањата кои се однесуваат на вработувањето, правата и должностите, одговорноста, оценувањето, престанокот на вработувањето, заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавниот службеник, за кои со закон е пропишана посебна постапка, се постапува според одредбите на тој закон. Прашањата што не се уредени со овој закон ќе се уредат со посебен закон.

Оттука, Законот за јавните службеници има супсидијарна примена, односно тој не се применува и не се однесува за оние прашања за вработените и институциите во јавните служби од наведените дејности, каде со посебни закони и со посебна законска регулатива се веќе на поинаков начин уредени правата и обврските.

Овој закон има општи норми за права и обврски, кои во предметната материја ќе се применуваат доколку тие не се со посебни закони поинаку уредени.

Со одредбите од овој закон, меѓу другото, е уредено дека јавните службеници извршуваат работи и работни задачи од јавен интерес врз основа на Устав, закон и ратификувани меѓународни договори во согласност со Уставот (член 5) и начелото на еднаков пристап и соодветна и правична застапеност, начела на двостепеност, професионално однесување, одговорност, етично однесување, доверливост и економично користење на средствата за работа (членови 6 – 12). Третиот дел од Законот, со наслов „Вработување на јавните службеници“ со членовите 13 – 22 е уредена постапката за вработување на јавните службеници по пат на јавен оглас, интерен оглас, распоредување на јавен службеник во истата институција на друго работно место и преземање на јавен службеник од една во друга институција и се уредени општите и посебните услови. Агенцијата за администрација по барање на институцијата го објавува јавниот оглас и Агенцијата формира комисија за селекција на јавен службеник, која ја спроведува постапката за селекција на кандидат во која има испит од општ и практичен дел, а начинот на селектирање и вработување, според членот 17-а став 5, на јавните службеници го пропишува министерот за информатичко општество и администрација. Агенцијата издава потврда за положен испит, со петте најуспешни кандидати а комисијата врши интервју и составува ранг-листа од три најуспешни кандидати до раководното лице на институцијата кој донесува одлука за избор на кандидат. Во другите одредби се уредени другите видови на вработување на јавните службеници со интерен оглас и распоредувања. Раководното лице на институцијата донесува годишен план за соодветна и правична застапеност на заедниците што го доставува до Министерството за информатичко општество и администрација, а надлежниот министер донесува упатство за содржината на планот (член 22). Понатаму, правата и должностите на јавните службеници се уредени со членовите 23 – 37 од овој закон, во кои меѓу другото е уредено дека: јавниот службеник има право на плата и надоместок на плата под услови и критериуми утврдени со закон, колективен договор и општ акт на органот на управување; должност за чување на класифицирана информација; право да се усовршува и оспособува, право да основаат синдикати, право на штрајк итн.. Со одредбите од членовите 38 – 51 од овој закон е уредена дисциплинската одговорност на јавните службеници и материјалната одговорност за штетата која на работа или во врска со работата, намерно или од крајна небрежност ја предизвикал на институцијата. Со одредбите од членовите 60 – 63 од овој закон, уредно е оценувањето на јавните службеници, а со членовите 64 – 70 е уредено прашањето за престанок на вработувањето на јавниот службеник по пат на спогодба, на негово барање, по сила на закон и во други случаи утврдени со овој закон. Со одредбите од членовите 71 – 78 од овој закон е уредена заштитата и одлучувањето за правата и обврските на јавните службеници и регистарот на јавните службеници во Министерството за информатичко општество и администрација, а со одредбите од членовите 78-а – 78-д е регулиран надзорот на државниот управен инспекторат во институциите кој може да биде редовен, вонреден и контролен; и со членовите 78-ѓ – 78-е се уредени прекршочните одредби.

5. Според одредбите од Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр.45/1997, 23/1999, 45/2002, 16/2004 и 5/2009), комунална дејност е дејност од јавен интерес и се остварува преку формирање на јавни претпријатија за комунални дејности согласно со овој закон. Заради организирање и квалитетно вршење на комуналните дејности и стопанисувањето со објекти на комунална инфраструктура од локален карактер, кои се протегаат или служат за давање на комунални услуги на подрачјето на една општина, општината може да основа јавно претпријатие доколку на нејзиното подрачје, за вршење на таква дејност, не постои јавно претпријатие (член 15), или на подрачјето на две или повеќе општини, односно градот Скопје, може да се основа со спогодба меѓуопштинско јавно претпријатие (член 16). Средствата за вршење на комуналните дејности се остваруваат од цената на комуналните дејности, буџетот на општината, односно градот Скопје и други средства утврдени со закон. Државниот комунален инспектор врши надзор над јавните комунални претпријатија.

Според Законот за јавни претпријатија („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/1996, 6/2002, 40/2003, 43/2006, 22/2007 и 83/2009), јавните претпријатија се основаат заради вршење дејност од јавен интерес и вработените имаат положба, права и обврски од работен однос во согласност со Законот за работни односи и колективен договор. Основачот (општина, односно градот Скопје) со одлука може јавното претпријатие да го преобрази во друштво со ограничена одговорност или акционерско друштво и се регистрираат во сопственост на основачот, согласно Законот за трговски друштва.

Според Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002) и Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2004), општините односно градот Скопје, се надлежни за вршење на комунални дејности и за таа цел основаат јавни служби во согласност со закон, кои се во сопственост на основачот.

Од изнесените уставни и законски одредби, произлегува дека вработените во јавните претпријатија основани од општините, општините на градот Скопје и градот Скопје, како и самите институции кои по природата на надлежностите вршат комунални дејности, по својата положба, права и обврски не можат да бидат под правниот режим на Законот за јавните службеници, ниту од аспект на основањето, вработувањето, финансирањето, правото на плата и надоместоците од плата, надзорот, ефикасноста и одговорноста од работењето, статусот и регистарот на претпријатијата, надзорот над ефикасноста и законитоста на работењето од Државниот комунален инспекторат и други работи кои се веќе комплексно уредени со одредбите од повеќе посебни закони, како што е погоре изнесено.

Со оглед на тоа, Судот оцени дека за членот 3 точки 1 и 2 во деловите: „општините, општините во градот Скопје, односно градот Скопје“, и точка 3 во делот: „општините, односно градот Скопје“, од Законот за јавните службеници основано може да се постави прашањето за согласноста со членот 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 51, членот 114, членот 115 и Амандманот XVII од Уставот.

6. Според одредбите од Законот за култура („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/1998, 49/2003, 82/2005, 24/2007, 116/2010, 47/2011 и 51/2011), со овој закон се уредуваат основите на културата како темелна вредност на Република Македонија, облиците на остварување на културата, начинот и условите на нејзиното финансирање, како и други прашања од интерес за културата. Републиката ја поттикнува и помага културата меѓу другото со поволни услови за остварување на културни вредности, посебни услови за основање и работа на субјектите во културата, и посебни права од работен однос во културата. Во овој закон е определено дека уметник е секое физичко лице што создава авторско дело од областа на уметничкото творештво или изведува авторско дело, односно дело од народното творештво, независно од образованието, правниот статус, регистрацијата, државјанството, друг вид припадност итн. (член 13).

Установа во смисла на овој закон, е правно лице што врши дејност од областа на културата, со непрофитна цел, и може да биде основана од физичко или правно домашно или странско лице под услови утврдени со закон, и може да биде приватна, општинска – градска или национална (членови 18 и 19).

Со одредбите од членовите 45 – 48 од Законот, е определено дека дејности од областа на културата, во смисла на овој закон, се дејности за објавување и дејности за заштита и користење, односно објавување е достапност на уметничкото дело под еднакви услови на неодреден број лица, а заштита и користење е истражување, евиденција, обработка, валоризација, правна и физичка заштита, користење и надзор над културното богатство. Дејностите од областа на културата се вршат согласно со прописите за авторското право и сродните права. Дејности за објавување во смисла на овој закон се: издавачка дејност, музичка дејност, драмска, оперска, балетска и играорна дејност, филмска дејност, галериска дејност, дејност на домовите на културата и дејност на посредување во културата.

Според членовите 60 и 61 од овој закон, уметникот односно самостојниот уметник и друго физичко лице, по правило, обезбедува средства за својата работа. Средства за основање и работа на установи и други правни лица, по правило, обезбедува основачот. Субјектите што остваруваат култура можат да користат средства и од други извори како фондови, фондации, легати, подароци, кредити, камати, дивиденди и слично. Субјектите што остваруваат култура, може да користат средства и од републичкиот буџет, за реализација на проекти од национален интерес или за други намени, во постапка пропишана со закон.

Со членовите 76 и 78 од Законот е уредено дека работен однос во национална установа за вршење на уметничка, односно стручна работа по правило се заснова со склучување договор за работа меѓу работникот и директорот на установата за период до пет години, за работни места утврдени во актот за организација и систематизација а на секои пет години се спроведува постапка за реаудиција – тестирање – рецензија за обновување на договорот во наредните пет години. Работниот однос за одредени работни места утврдени со општ акт на установата, се заснова по пат на аудиција за уметничка работа, односно рецензија за стручна работа.

Управниот надзор над спроведувањето на законите и другите прописи во областа на културата го врши Министерството за култура, согласно со закон.

Од изнесените уставни и законски одредби, Судот оцени дека вработените во културата веќе се со определен правен статус, права и обврски, регулирани во Законот за култура, а со повторното нивно регулирање во Законот за јавните службеници се нарушува веќе постојната правна регулатива од областа на културата во Законот за култура. Законските дефиниции на поимите јавна служба и јавни службеници во Законот за јавни службеници, опфаќа во основа јавни служби за остварување јавни овластувања во име на државата и јавниот службеник има својство во постапките спрема странките и трети лица како репрезент на државата, меѓутоа работникот од културата не е репрезент на државата, не е јавен службеник, нема по правило пренесени овластувања од државата во остварувањето на дејности од јавен карактер, туку вработените во културата веќе имаат правен статус на работници со слобода на научното, уметничкото и другите видови творештво како загарантирано уставно право. Вработените во културата создаваат и негуваат култура и уметност не од позиција на вршење јавно овластување од државата, туку во суштина нивната дејност е создавање на културни вредности и заштита и користење на материјалното и духовното творештво во Република Македонија, па оттука специфичната природа на културата како дејност не може да има вработени како јавни службеници и да биде под правниот режим на Законот за јавни службеници.

Со оглед на тоа, Судот оцени дека за членот 3 точки 1 и 2 во деловите: „култура“, од Законот за јавните службеници, основано може да се постави прашањето за согласноста со членот 8 став 1 и членот 47 став 1 од Уставот.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.184/2011
21 декември 2011 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски