133/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 29 ноември 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот за плаќање на здравствените услуги во примарната здравствена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.62/2011).

2. Александар Ничовски од Охрид, преку полномошник адвокат Драган Коровешовски од Охрид, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, Фондот за здравствено осигурување не бил надлежен да ги определува руралните односно неразвиените подрачја, поради што член 3 од оспорениот правилник не кореспондирал со стварната надлежност на Фондот, односно бил во спротивност со надлежностите на Владата која, согласно Законот за Владата, била надлежна да ги определува руралните и неразвиените подрачја. Наведената материја ја уредувала Владата со свои одлуки и Фондот не можел да ја дерогира ваквата надлежност, односно со одлука на Управниот одбор да отповикува одлука на Владата, која единствено била надлежна за тоа.

Поради наведеното, оспорениот правилник не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 8 , член 51 и член 57 од Уставот и Законот за здравственото осигурување, поради што се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорениот правилник и да го поништи.

3. Судот на седницата утврди дека Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за начинот за плаќање на здравствените услуги во примарната здравствена заштита има три члена.

Според член 1 од Правилникот, со кој е изменетет членот 8 од Правилникот за начинот за плаќање на здравствените услуги во примарната здравствена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2001, 31/2003, 137/2006, 25/2007, 151/2007 и 44/2010). Фондот определил дека во руралните подрачја определени од страна на Фондот, со само еден лекар во примарната здравствена заштита, ако износот на капитација е помал од 17000 поени, Фондот го зголемува износот на капитација по основ на рурални подрачја најмногу до 1700 поени (став 1). Во истиот член, Фондот определува дека руралното подрачје опфаќа повеќе населени места кои гравитираат кон населеното место во кое веќе има здравствена установа што пружа здравствена заштита на осигурените лица (став 3). Населено место со тешко пристапен терен, што е оддалечено повеќе од 30 километри од населено место во кое се обезбедува специјалчистичко-консултативна здравствена заштита со итна медицинска помош, може да биде прогласено за рурално подрачје (став 4). Условите за определување на рурално подрачје (оддалеченоста до најблиското населено место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа од примарната здравствена заштита, оддалеченоста од населеното место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативна здравствена заштита со итна медицинска помош и тешко пристапен терен, најмалиот број на жители во населеното место) од кои зависи плаќањето на капитација по основ на руралност, се утврдени во ставовите 5, 6, 7 и 8 на овој член. Според став 9 од овој член, за да се овозможи континуирана здравствена заштита на населението, во руралното подрачје што има повеќе населени места кои гравитираат едно кон друго, доколку се затвори здравствената установа, а се отвори нова здравствена установа во некое од населените места кои се дел од руралното подрачје, во тој случај тоа населено место ја презема руралноста. Според став 10 на овој член, доколку во руралните подрачја/населени места определени од Фондот се јават повеќе лекари, капитацијата се плаќа според бројот на осигурените лица што го избрале.

Со член 2 од Правилникот, Правилникот е дополнет со нов член 8-а, со кој се определуваат критериумите за исплата на капитацијата за осигурените лица од руралните подрачја.

Членот 3 е насловен како преодна и завршна одредба, со која се утврдуваат рокови за плаќање на зголемената капитација по основ на руралност на здравствените установи што работат во места кои се утврдени како рурални места според Одлуката за утврдување на оддалечени рурални места која Фондот ја имал донесено пред донесувањето на овој правилник и според одлуката за утврдување на рурални места што Фондот треба да ја донесе според критериумите утврдени во овој правилник (ставови 1 и 2). Се определува дека со донесувањето на одлуката на Управниот одбор за утврдување на руралните подрачја според одредбите на овој правилник, ќе престанат да важат одлуките на Управниот одбор за утврдување на оддалечени рурални места, донесени пред донесувањето на овој правилник (став 3). Според став 4 на овој член, овој правилник влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе се објави по добивањето на согласност од министерот за здравство.

4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македобнија.

Согласно член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Според член 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Според член 39 став 1 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Од наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор и дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност. Здравствената заштита на граѓаните се обезбедува преку систем на здравствено осигурување како дел од социјалното осигурување во поширока смисла и дека правата што произлегуваат од тоа се уредуваат со закон и со колективен договор.

Со Законот за здравственото осигурување (“Службен весник на Република Македонија” број 25/2000, 34/2000, 96/2000, 50/2001, 11/2002, 31/2003, 84/2005, 37/2006, 18/2007, 36/2007, 82/2008, 98/2008, 6/2009, 67/2009, 50/10, 156/10 и 53/2011), се уредува здравственото осигурување на граѓаните, правата и обврските од здравственото осигурување, како и начинот на спроведување на здравственото осигурување (член 1).

Според член 2 на овој закон, здравственото осигурување се установува како задолжително и доброволно. Задолжително здравствено осигурување се установува за сите граѓани на Република Македонија заради обезбедување на здравствени услуги и парични надоместоци врз начелата на сеопфатност, солидарност, еднаквост и ефективно користење на средствата под услови утврдени со овој закон. Доброволно здравствено осигурување се установува за обезбедување на здравствени услуги кои не се опфатени со задолжителното здравствено осигурување.

Според член 3 став 1 на истиот закон, задолжителното здравствено осигурување го спроведува Фондот за здравствено осигурување на Македонија.

Со членот 56 од Законот е утврден делокругот на работата на Управниот одбор на Фондот, каде во став 1 точка 3 е утврдено дека ги донесува општите акти предвидени со овој закон, а во точка 14 е предвидено дека одлучува и за други работи утврдени со закон и статут на Фондот.

Согласно член 69 став 1 од Законот, Фондот со општ акт, утврдува критериуми за склучување на договори со здравствените установи за купување на основните здравствени услуги од овој закон, начинот на склучување на договорите и за начинот на плаќањето на здравствените услуги според:
– бројот на осигурените лица во примарната здравствена заштита;
– цени на завршени здравствени услуги во специјалистичко-консултативна здравствена заштита;
– цени на здравствени услуги групирани во ДСГ во болничка здравствена заштита за акутна нега на хоспитализирани болни;
– договорени цени за здравствени услуги кои не се вршат во јавните здравствени установи од болничката здравствена заштита;
– утврдените цени на здравствените услуги во болничката здравствена заштита за дневна болница, хронично лежечки болни и медицинска рехабилитација и физикална терапија за лежечки болни;
– програмите за одделни видови здравствена заштита, односно услуги;
– утврдените средства во Буџетот на Фондот по намени и
– други критериуми.

Според став 2 на овој член, начинот на плаќање на здравствените установи во оддалечените рурални места со само еден лекар во примарната здравствена заштита (општа медицина, училишна медицина, педијатрија и трудова медицина), покрај критериумите предвидени во ставот 1 алинеја 1 на овој член, се врши и врз основа на критериуми по основ на оддалеченост до најблиското населено место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативната здравствена заштита, оддалеченост од населеното место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа од примарната здравствена заштита, број на жители и тешко пристапен терен. Согласно став 3 на истиот член, поблиските критериуми за оддалеченоста до најблиското населено место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативната здравствена заштита, оддалеченоста од населеното место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа, бројот на жители и тешко пристапен терен, се утврдуваат со општ акт на Фондот на кој министерот за здравство дава согласност. Според став 4 на овој член, по исклучок од ставот 1 на овој член, за јавните здравствени установи кои вршат превентивна и одредени работи од примарната, специјалистичко-консултативната и болничката здравствена заштита според одредбите на Законот за здравствената заштита, Фондот обезбедува средства за нивно целосно функционирање. Согласно став 5 на истиот член, јавните здравствени установи од ставот 4 на овој член, ги утврдува Владата на Република Македонија еднаш годишно, на предлог на фондот, пред склучувањето на договорите, а според ставот 6 на овој член, министерот за здравство дава согласност на општиот акт од став 1 на овој член.

За одбележување е дека членот 69 од Законот, наведената актуелна содржина (со додавање на ставовите 2, 3, 4 и 5) ја добива со член 19 од Законот за изменување и дополнување на Законот за здравственото осигурување („Службен весник на Република Македонија“, бр.53/2011 година), кој влегол во сила на 22 април 2011 година. Според член 26 од овој закон, законодавецот предвидел обврска за Фондот подзаконските акти од членовите 3 став 1 и 19 став 3 на овој закон да ги донесе во рок од три месеци од денот на влегувањето во сила на овој закон.

Анализата на членот 69 од Законот покажува дека законодавецот ги пропишал критериумите за склучување на договори со здравствените установи за купување на основните здравствени услуги од овој закон, начинот на склучување на договорите и за начинот на плаќањето на здравствените услуги, а со дополнетите ставови 2 и 3 во овој член, дополнително ги пропишал и критериумите за определување на начинот на плаќање на здравствените установи во оддалечените рурални места со само еден лекар во примарната здравствена заштита – по основ на оддалеченост до најблиското населено место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативната здравствена заштита, оддалеченост од населеното место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа од примарната здравствена заштита, број на жители и тешко пристапен терен, при што го овластил Фондот со општ акт на кој министерот за здравство дава согласност, да ги утврди поблиските критериуми за оддалеченоста до најблиското населено место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативната здравствена заштита, оддалеченоста од населеното место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа, бројот на жители и тешко пристапен терен. Тоа значи дека законодавецот го овластил Фондот со свој акт да го доразработи и операционализира членот 69 од Законот, во смисла на поблиско определување на законски утврдените критериуми за определување на рурално подрачје, значајни за начинот на плаќање на здравствените установи во оддалечените рурални места со само еден лекар во примарната здравствена заштита.

Оспорениот Правилник за изменување и дополнување на Правилникот за начинот за плаќање на здравствените услуги во примарната здравствена заштита, Фондот за здравствено осигурување на Македонија го донел врз основа на член 56 став 1 точка 14 и член 69 од Законот за здравственото осигурување, на седница одржана на 27 април 2011 година, односно по влегување во сила на Законот со кој членот 69 ја добил актуелната содржина.

Содржината на Правилникот е поделена во три члена.

Со член 1 од Правилникот, со кој е изменетет членот 8 од Правилникот за начинот за плаќање на здравствените услуги во примарната здравствена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2001, 31/2003, 137/2006, 25/2007, 151/2007 и 44/2010), Фондот ги утврдил условите за определување на рурално подрачје (оддалеченоста до најблиското населено место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа од примарната здравствена заштита, оддалеченоста од населеното место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативна здравствена заштита со итна медицинска помош и тешко пристапен терен, најмал бројот на жители во населеното место) од кои зависи плаќањето на капитација по основ на руралност (член 1). Со член 2 од Правилникот, Правилникот е дополнет со нов член 8-а, со кој се определуваат критериумите за исплата на капитацијата за осигурените лица од руралните подрачја. Членот 3 е насловен како преодна и завршна одредба, со која се утврдуваат рокови за плаќање на зголемената капитација по основ на руралност на здравствените установи што работат во места кои се утврдени како рурални места според Одлуката за утврдување на оддалечени рурални места која Фондот ја имал донесено пред донесувањето на овој правилник и според одлуката за утврдување на рурални места што Фондот треба да ја донесе според критериумите утврдени во овој правилник.

Од содржината на оспорениот правилник произлегува дека Фондот, во согласност со овластувањето од член 69 од Законот, ги определил поблиските критериуми за утврдување на оддалеченоста до најблиското населено место во кое се обезбедува специјалистичко-консултативната здравствена заштита, оддалеченоста од населеното место во кое се наоѓа најблиската здравствена установа, бројот на жители и тешко пристапен терен, како критериуми од кои зависи начинот на плаќање на здравствените установи во оддалечените рурални места со само еден лекар во примарната здравствена заштита (општа медицина, училишна медицина, педијатрија и трудова медицина), што е во функција на операционализација на член 69 од Законот според кој Фондот со општ акт, утврдува критериуми за склучување на договори со здравствените установи за купување на основните здравствени услуги од овој закон, начинот на склучување на договорите и за начинот на плаќањето на здравствените услуги. Поради тоа Судот оцени дека наводите во иницијативата за тоа дека Фондот немал правен основ да ги утврди критериумите за определување на рурални подрачја за потребите на здравственото осигурување, а со тоа и да ги определи таквите рурални подрачја/населени места, се неосновани.

Надлежностите на Владата на Република Македонија се утврдени во член 8 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008 и 10/10 и 51/2011). Така, според овој член, Владата, покрај надлежностите утврдени со Уставот, помеѓу другото, ги врши и следниве работи: ја утврдува развојната и економска политика (точка 1); го поттикнува економскиот напредок и остварувањето на порамномерен просторен и регионален развој и побрз развој на стопански недоволно развиените подрачја (точка 4), презема мерки за создавање услови за социјална заштита и социјална сигурност на граѓаните (точка 12) и врши и други работи утврдени со закон (точка 13).

Одлуката за определување на подрачјата со специфични развојни потреби во Република Македонија во периодот од 2009 до 2013 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 78/2009), на која се повикува подносителот на иницијативата, е донесена од Владата на Република Македонија, врз основа на Законот за рамномерен регионален развој („Службен весник на Република Македонија“ бр. 63/2007).

Одлуката за изменување на Одлуката на утврдување на стопански недоволно развиените подрачја во Република Македонија во периодот од 2003 до 2007 година („Службен весник на Република Македонија“ бр. 17/2006), на која исто така се повикува подносителот на иницијативата, е донесена од Владата на Република Македонија врз основа на член 9 од Законот за поттикнување на развојот на стопански недоволно развиените подрачја („Службен весник на Република Македонија“ бр. 2/1994 и 39/1999).

Руралните места согласно наведените закони и одлуки, како подрачја со специфични развојни потреби во Република Македонија, Владата ги определува по демографски, географски, економски, инфраструктурни и други критериуми утврдени со тие закони, а руралните места според Законот за здравственото осигурување се утврдуваат според бројот на жителите и оддалеченоста од најблиската здравствена установа, како критериуми според кои законодавецот оценил дека најнепосредно може да се утврди каде е неопходно да се примени стимулативно плаќање на здравствените установи за да се овозможи соодветна здравствена заштита на осигурениците, за што го овластил Фондот да донесе соодветен подзаконски акт со кој ќе го операционализира членот 69 од Законот.

Оттука, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека определувањето на руралните места за потребите на здравственото осигурување било во надлежност на Владата на Република Македонија, што произлегувало од надлежностите на Владата утврдени со законите за Владата, за поттикнување на развојот на стопански недоволно развиените подрачја, односно за рамномерен регионален развој, а дека Фондот за здравственото осигурување на Македонија немал законски основ за определување на ваквите рурални места и дека со оспорениот правилник неосновано ја дерогирал надлежноста на Владата.

Поради наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорениот правилник со член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 8, член 51 и член 57 од Уставот и Законот за здравственото осигурување.

5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.133/2011
29 ноември 2011 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски