112/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и членовите 28 алинеја 2 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), на седницата одржана на 21 септември 2011 година, донесе

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 178-в ставовите 8 и 9 од од Законот за даночна постапка („Службен весник на Република Македонија“ 13/2006, 88/2008, 159/2008, 105/2009, 133/2009, 145/2010, 171/2010 и 53/2011).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 7 став 1 во делот: „освен ако во согласност со закон, за одделни одредби кои се однесуваат на даночната обврска е пропишано да имаат повратно дејство“ , од Законот означен во точката 1 на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот наведени во точката 1 на ова решение.

Во однос на оспорениот дел од членот 7 став 1 од Законот, во иницијативата се наведува дека овој дел од одредбата не бил во согласност со член 52 став 4 од Уставот на Република кој забранува повратно дејство на законите, освен по исклучок во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните.

Во однос на оспорените одредби од член 178-в ставови 8 и 9, во иницијативата се наведува дека тие биле спротивни на член 32 став 5 од Уставот согласно кој правата на вработените и нивната положба се уреддуваат со закон и со колективни договори, а не со акт на директорот на Управата за јавни приходи, како и со член 61 став 2 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој со актите на директорото на самостојниот орган на државната управа не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски. Со оглед на тоа што со Законот за даночната постапка се утврдува право на награда на членовите на Комисијата за прекршоци и нивните заменици, кои се именуваат од редот на вработените во Управата за јавни приходи, која е орган што врши јавни овластувања, произлегувало дека работата на Комисијата за прекршоци е во рамките на редовната управна функција на Управата за јавни приходи, а не е дополнителна работа на органот надвор од неговите надлежности. Поради наведеното, оспорените ставови 8 и 9 на членот 178-в од Законот за даночната постапка не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 32 став 5, член 51, член 95 став 3, член 96 и Амандманот XX од Уставот на Република Македонија.

Подносителот предлага при одлучувањето по иницијативата Судот да ги има предвид Одлуките по предметитe У.бр. 20/2009 и У.бр.202/2010 година и бара судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби и истите да ги укине или поништи.

4. Судот на седницата утврди дека дека според, членот 7 од Законот, даночната обврска се утврдува врз основа на законите кои биле во сила во време на нејзиното настанување, освен, ако во согласност со закон, за одделни одредби кои се однесуваат на даночна обврска е пропишано да имаат повратно дејство.

Судот на седницата, исто така, утврди дека според оспорениот член 178-в, став 8 од Законот, за својата работа, членовите на Комисијата за прекршоци и нивните заменици, имаат право на награда соодветна на значењето, обемот и сложеноста на прекршоците. Според оспорениот став 9 на овој член од Законот, висината на наградата и начинот на исплата на наградата ја пропишува директорот на Управата за јавни приходи со посебен акт.

5. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во членот 51 од Уставот е предвидено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно Амандман XX на Уставот, со кој се дополнува член 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања.

Според член 95 став 1 од Уставот, државната управа ја сочинуваат министерствата и други органи на управата и организации утврдени со закон. Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Според член 1 од Законот за даночната постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 13/2006) со овој закон особено се уредува: општото даночно право; постапката на утврдување на данок; постапката на контрола на данок; постапката на наплата на данок; правата и обврските на даночниот обврзник; и други прашања од даночната постапка. Овој закон е единствена основа на општото даночно право и на даночната постапка.

Според членот 2 од Законот за Управата за јавни приходи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005, 81/2008, 105/2009 и 145/2010) Управата за јавни приходи е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии, со својство на правно лице.

Со измените на Законот за даночната постапка од 2008 година, воведена е надлежност на Управата за јавни приходи за водење на прекршочна постапка. Имено, согласно член 178-а од Законот за даночната постапка, Управата за јавни приходи е надлежна за водење на прекршочна постапка и за изрекување на прекршочни санкции за прекршоците пропишани со овој закон, Законот за данокот на добивка, Законот за персоналниот данок на доход, Законот за данокот на додадена вредност, Законот за акцизите, Законот за регистрирање на готовинските плаќања и Законот за игри на среќа и забавните игри .

Согласно ставот 2 на овој член од Законот, прекршочната постапка ја води Комисија за одлучување по прекршок (во натамошниот текст: Комисија за прекршоци), именувана од страна на директорот на Управата за јавни приходи.

Комисијата за прекршоци е составена од овластени службени лица вработени во Управата за јавни приходи (став 3).

Според ставот 4 на овој член од Законот, Комисијата од ставот 2 на овој член е составена од три члена од кои:

– еден дипломиран правник со положен правосуден испит со работно искуство во својата област;
– еден член со висока стручна подготовка од областа на методологијата, оданочувањето или надворешната контрола со работно искуство во својата област и
– еден член со висока стручна подготовка со работно искуство во својата област.

За претседател на Комисијата за прекршоци од претходниот став може да биде именуван само дипломиран правник со положен правосуден испит (став 5).

Според ставот 8 на овој член од Законот, прекршочниот орган во прекршочна постапка одлучува и изрекува прекршочни санкции, а во ставот 9 на истиот член од Законот е предвидено дека против решенијата на прекршочниот орган со кои се изрекува прекршочна санкција може да се поднесе тужба за поведување на управен спор.

Според членот 178-б став 1 од Законот, Управата за јавни приходи, заради запазување на законски определената месна и стварна надлежност, во својот состав формира повеќе Комисии за прекршоци на ниво на регионални дирекции, и тоа за временски период од две години со право на реизбор на членовите.

Во членот 178-в се пропишани обврските и начинот на работа на Комисијата за прекршоци. Според ставот 1 на овој член од Законот, Комисијата за прекршоци најдоцна 10 дена од денот на нејзиното именување донесува Деловник за работа по кој е должна да работи. Начинот на работење и делување на Комисијата за прекршоци поблиску ќе биде уредено со Деловникот за работа од ставот 1 на овој член (став 2). Комисијата за прекршоци, заседава по укажана потреба, а најмалку три пати во текот на работната седмица (став 3). Комисијата за прекршоци работи и одлучува само во полн состав (став 4). Комисијата од овој член, во своето постапување може да изведува докази и собира податоци неопходни за утврдување на прекршокот, како и да врши други работи согласно овој закон и Законот за прекршоците (став 5). Во својата работа членовите на Комисијата за прекршоци се самостојни, независни и одлучуваат согласно своето стручно знаење, слободно и самостојно убедување и стандардите на етичко и професионално однесување (став 6). Комисијата за прекршоци е должна да води евиденција на прекршоците, изречените прекршочни санкции и донесени одлуки на начин уреден со Законот за прекршоците (став 7).

Според оспорениот став 8 на член 178-в од Законот, за својата работа, членовите на Комисијата за прекршоци и нивните заменици, имаат право на награда соодветна на значењето, обемот и сложеноста на прекршоците. Според оспорениот став 9 на истиот член од Законот, висината на наградата и начинот на исплата на наградата ја пропишува директорот на Управата за јавни приходи со посебен акт.

Со Законот за изменување и дополнување на Законот за управата за јавни приходи, изменет е членот 19 од Законот кој се однесува на статусот на службениците во Управата за јавни приходи, така што тие од државни службеници добиваат статус на даночни службеници на кои се применуваат одредбите од Законот за управата за јавни приходи и Законот за работни односи. Имено, според членот 19 од Законот, даночни службеници се вработените во Управата за јавни приходи кои вршат работи од областа на даноците и даночниот систем и водат постапки за сторени прекршоци за кои е надлежна Управата за јавни приходи. Согласно ставот 2 на овој член од Законот, даночните службеници од став 1 на овој член, се лица со посебни должности и овластувања, определени со овој и друг закон.

Согласно членот 24 од наведениот Закон, за даночните службеници во Управата за јавни приходи, во однос на правата, обврските и одговорностите од работен однос, покрај овој закон се применуваат и одредбите од Законот за работните односи, прописите од областа на здравственото, пензиското и инвалидското осигурување и Колективниот договор на Управата за јавни приходи.

6. Од наведените законски одредби произлегува дека Управата за јавни приходи е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии, која има својство на правно лице и директор кој раководи со неа. Во надлежност на Управата за јавни приходи е извршување на управните и стручни работи кои се однесуваат на спроведувањето на законите и другите прописи за даноците, утврдувањето и наплатата на даноците, водење на даночна евиденција, инспекциски надзор во даночната сфера и др. Од 2008 година, Управата за јавни приходи е надлежна и за водење на прекршочна постапка и за изрекување на прекршочни санкции за прекршоците пропишани со законите од даночната сфера. Заради остварувањето на оваа надлежност во рамките на Управата од страна на директорот на Управата за јавни приходи се формира Комисија за прекршоци составена од службени лица вработени во Управата за јавни приходи кои за овој ангажман добиваат награда во висина што ја утврдува директорот на Управата.

Уставниот суд во досегашната судска практика (Одлука У.бр.20/2009 од 13 јануари 2010 година, Одлука У.бр.254/2009 од 15 септември 2010 година и Одлука У.бр.202/2010 од 6 април 2011 година) искажал став дека дополнителното парично наградување на државните службеници вработени во органите на државната управа, за нивното работно ангажирање како членови на комисиите за прекршоци, не е во согласност со уставното начело на владеењето на правото. Одлучувајќи и по овој предмет, Судот одново оцени дека законската определба членовите на Комисијата за прекршоци што ја формира директорот на Управата за јавни приходи, покрај платата, да примаат награда, не е во согласност со начелото на владеењето на правото гарантирано со Уставот. Имено, имајќи ја предвид одредбата од Амандманот XX на Уставот, произлегува дека со оваа измена на Уставот, на органите на управата или организација и друг орган што врши јавни овластувања, им е воведена нова надлежност, надлежност за изрекување на прекршочни санкции и водење на прекршочна постапка. Оттука, произлегува дека водењето на прекршочна постапка и изрекувањето на прекршочна санкција претставува управна функција на органот на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, која спаѓа во неговиот делокруг на работа, односно претставува негова надлежност. Според тоа, вршењето на овие управни функции не може да се смета за дополнителна работа на органот и нешто што е надвор од неговите надлежности. Оттука и членувањето на вработените во Управата за јавни приходи, во комисија за прекршоци, не може да се смета за нивен дополнителен ангажман, туку претставува нивна работна обврска за чие што извршување тие треба да добиваат надомест во вид на плата за извршена работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда. Фактот што за даночните службеници како овластени службени лица во Управата за јавни приходи се применуваат одредбите од Законот за Управата за јавни приходи и Законот за работните односи, според оценка на Судот, не ги одвојува од државните службеници, кои исто така преку членство во комисии за прекршоци, вршат управни работи за потребите на органите на државната управа, согласно Амандманот XX на Уставот.

Поради наведеното Судот основано го постави прашањето за согласноста на член 178-в ставови 8 и 9 од Законот за даночната постапка, со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

7. Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Оспорената одредба од член 7 став 1 во делот: „освен ако во согласност со закон, за одделни одредби кои се однесуваат на даночната обврска е пропишано да имаат повратно дејство“ од Законот за даночната постапка, веќе била предмет на оценка пред Уставниот суд, кој со Решение У.бр. 237/2006 од 19 септември 2007 година не повел постапка за оценување на нејзината уставност.

Неповедувајќи постапка Судот искажал став дека: „Самото повратно дејство на одделни одредби кои се однесуваат на даночните обврски, според тоа, не е предвидено со оваа одредба, туку тоа произлегува од другите, посебни даночни закони со кои се уредуваат посебните видови на даноци. Според Судот, со оваа одредба се дава можност, доколку со закон за одделни одредби кои се однесуваат на даночна обврска е пропишано повратно дејство, да се примени исклучокот од член 52 став 4 од Уставот со кој се допушта повратното дејство на законите доколку тоа е поповолно за граѓаните. Според тоа, доколку законите предвидуваат повратно дејство кое е понеповолно за граѓаните, тогаш само тие одредби, значи конкретни одредби од другите даночни закони можат да бидат предмет на уставно судска оцена, а не и оваа оспорена одредба, поради што Судот оцени дека не може да се постави прашањето за нејзината согласност со членот 52 став 4 од Уставот од аспект на наводите во иницијативата“.
Истата одредба била предмет на оспорување и во предметот У.бр. 239/2007, по повод кој Судот донел решение за отфрлање на иницијативите со Решение у.бр. 239/2007 од 6 февруари 2008 година.

Со оглед на наведеното, Судот оцени дека во овој предмет не постојат основи за поинакво одлучување , односно дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата во однос на овој оспорен член, согласно наведената одредба од Деловникот на Судот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение во однос на точката 1 Судот го донесе едногласно, а во однос на точката 2 со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите Наташа Габер–Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр. 112/2011
21 септември 2011 година
Скопје
тјт

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски