61/2011-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 18 мај 2011 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 4 став 3 од Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.40/2006, 136/2008, 44/2011 и 51/2011),

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување уставноста на член 175 од Законикот означен во точката 1 од ова решение.

3. Партија за Нова Демократија – Демокрација е ре на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членовите од законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата уставно-правните афирмации на слободите и правата на човекот како граѓанин и политички слободи и права утврдени во член 9 став 2 и член 22 став 2 од Уставот не се рефлектирале во Изборниот законик и тоа посебно во членот 4 став 2, каде бил дефиниран изборниот модел, како и во членот 175, каде биле дефинирани изборните единици за избор на пратеници во Собранието на Република Македонија.

Оспорените законски решенија, според иницијативата не ги рефлектираат утврдените вредности во Уставот дека избирачкото право е еднакво, правата на соодветна и правична застапеност. Имено, утврдениот дијапазон од -5% до +5% утврден во член 4 став 3 од Изборниот законик бил во спротивност со уставните категории на еднаквост на избирачкото право на граѓанинот и неговото право да учествува во вршењето на јавна функција. Ова од причина како, моменталната состојба на бројот не избирачи во изборните единици покажувал дека Изборната единица 6 броела 327.479 избирачи, односно +7,3% од просечниот број на избирачи во изборна единица. Ваквата состојба го пречекорувала законскиот дијапазон и како такви биле во спротивност со членот 4 став 2 од Изборниот законик. Сето ова, според иницијативата, претставувало кршење на уставната категорија на еднакво избирачко право на граѓаните во Република Македонија, односно еднаква вредност на секој глас на секој избирач, како и правото на граѓанинот да учествува во вршењето на јавни функции, бидејќи достигало до девалвација на тежината и вредноста на гласовите на избирачите.

Оттука, имајќи ја во вид разликата на избирачи особено на Изборна единица 6 и Изборна единица 3, последицата е во разликата на повеќе добиени приближно 5 пратенички мандати.

Според иницијативата, Изборниот законик требалo да води посебна грижа во однос на бројот на избирачи во изборните единици и тоа во насока бројот на избирачите да биде сразмерен за да не се создавале ситуации кои би можеле да доведат до освојување на мандат повеќе во било која изборна единица.

Имајќи ја во вид фактичката состојба во иницијативата се смета дека сегашната законска позиција ризикувала прелевање на 5 пратенички мандати, што доведувало до несоодветна и неправична застапеност на етничките заедници во органите на државната власт, како и во нееднаквост на избирачкото право на граѓанинот и неговото право да учествува во вршењето на јавни функции.

Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените членови од Изборниот законик и истовремено се бара изрекување на времена мерка за запирање од извршување на сите дејствија преземени врз основа на оспорените членови се до донесување на конечна одлука.

4. Судот на седницата утврди дека во член 4 став 3 од Изборниот законик е предвидено дека во изборните единици бројот на избирачите може да отстапува најмногу од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборните единици по исклучок во избраните единици во Европа и Африка, во Северна и Јужна Америка и Австралија и Азија.

Според член 175 од истиот закон во Република Македонија се утврдуваат шест изборни единици во кои е утврден опфатот на општините и избирачките места за секоја изборна единица.

5. Според член 9 став 2 од Уставот граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 22 од Уставот, секој граѓанин со наполнети 18 години живот стекнува избирачко право. Избирачкото право е еднакво, општо и непосредно и се остварува на слободни избори со тајно гласање. Избирачко право немаат лицата на кои им е одземена деловната способност.

Согласно членот 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењеето на јавни функции.

Имајќи ги предвид наведените уставни одредби произлегува дека во овој дел од нормите на Уставот не се прави разлика меѓу активното избирачко право, односно правото на граѓанинот да избира и пасивното избирачко право, односно правото на граѓанинот да биде избран. Избирачкото право е уставно определено како едно од најсуштествените политички права кое кореспондира со останатите демократски определби утврдени со Уставот, посебно во делот на организацијата и функционирањето на државната власт.

Во правниот поредок на Република Македонија спроведувањето на изборите е регулирано со Изборниот законик.

Во член 1 од овој законик, се предвидува дека со овој законик се уредуваат начинот, условите и постапката за избор на претседател на Република Македонија, за избор на пратеници во Собранието на Република Македонија, за членови на советите на општините и Советот на градот Скопје, за избор на градоначалник на општина и градоначалник на градот Скопје, начинот и постапката на евидентирање на избирачкото право, водење на Избирачкиот список, определување на границите на изборните единици и утврдување, менувањето и објавувањето на избирачките места, како и условите за функционирање на изборнјите места.

Поаѓајќи од предметот на уредувањето (член 1) Изборниот законик во најголем дел содржи одредби со кои се утврдуваат права и обврски. Тие се однесуваат на субјектите инволвирани во постапката за избор и тоа на органите за спроведување на изборите и другите органи и на лицата со активно и пасивно избирачко право, односно правото на граѓанинот да биде избран и да избира. Во тие рамки се регулирани повеќе прашања кои се однесуваат и на определувањето на границите на изборните единици.

Членот 4 од Изборниот законик, кој е поместен во Глава I, со наслов: „Основни одредби“, во потточка 3. со наслов: „Изборен модел“, во ставот 2 предвидува дека во Собранието на Република Македонија се избираат 123 пратеници, од кои 120 пратеници се избираат според пропорционалниот модел, при што територијата на Република Македонија е поделена на шест изборни единици утврдени со овој законик и во секоја се избираат по 20 пратеници и тројца пратеници се избираат според мнозинскиот ,модел и тоа по еден пратеник од три изборни единици во Европа и Африка во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија утврдени со овој законик.

Оспорениот став 3 од истиот член од овој закон, предвидува дека во изборните единици бројот на избирачите може да отстапува најмногу од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица, по исклучок во изборните единици во Европа, Африка, во Северна и Јужна Америка и во Австралија и Азија.

Оваа одредба се оспорува со иницијативата во однос на еднаквост на избирачкото право, од причина што дијапазонот од плус 5% до минус 5% овозможува големи разлики во вредноста на гласовите,како и тоа дека моменталната состојба на бројот на избирачи во изборните единици го надминува предвидениот законски дијапазон и со што се повредувало правото на еднаквост на избирачкото право односно гласовите на избирачите од одделни изборни единици немаат иста вредност. Во тој случај очигледно било кршењето на уставната категорија на еднаквото избирачко право на граѓаните на Република Македонија (еднаква вредност на секој глас на секој избирач).

Имајќи ја во вид содржината на оспорениот член 4 од Изборниот законик, а во корелација на наводите содржани во иницијативата, според Судот, не е спорна дефиницијата избирачко право. Еднаквото избирачко право е израз на начелото на еднаквост на граѓаните пред Законот, а се остварува низ целината на изборниот систем. Но, Судот укажува дека еднаквоста на избирачкото право, не може да се сфати со математичка строгост со оглед на различни фактори, определено и дефинирано, туку истото мора да е приближно еднакво, така што всушност и самиот закон определува одреден дијапазон во оспорениот став 3 на членот 4 од Изборниот законик.

По однос на ова прашање при градењето на правното мислење Судот го имаше во вид „Кодексот на добро однесување во изборните прашања“ (CDL – AD (2002) 023 rev), кој документ е усвоен од Европската комисија за демократија преку право (Венецијанска комисија) кој во точка 2.2 утврдува дека „еднаквата гласачка сила, онаму каде што изборите не се одржуваат во една изборна единица, бара границите на изборните единици да бидат утврдени така што пратеничките места во долниот дом во кој е претставен народот, да бидат распределени подеднакво помеѓу изборните единици, во согласност со посебни критериуми за распределба, како што се на пример бројот на жители во изборната единица, бројот на државјани што живеат во таа изборна единица (вклучувајќи ги и малолетните лица), бројот на запишани (регистрирани) избирачи, и доколку е можно, и бројот на лица што фактички гласаат. Можно е да се предвиди и соодветна комбинација на овие критериуми. Истите правила се применуваат и за регионалните и локалните избори. Во случај кога овој принцип не се почитува, соочени сме со она што се нарекува изборна геометрија, која се јавува било во форма на „активна изборна геометрија“, имено распределба на местата што предизвикува нееднаквост во претставувањето тогаш кога ќе се примени, или пак во вид на „пасивна изборна геометрија“, која произлегува од продолжено (долготрајно) задржување на непроменета територијална распределба на местата и изборните единици.

Во потточката 14 од точката 2.2 од истиот Кодекс,истотака, се предвидува дека границите на изборните единици можат да бидат утврдени врз основа на географски критериуми и административни или историски граници кои често пати зависат од географските.

Потточката 15 од истата точка од Кодексот утврдува дека максималното дозволено отстапување од критериумот за распределба што е прифатен, зависи од поединечниот случај, иако тоа сосема ретко би требало да надмине 10%, а никогаш 15%, освен во навистина исклучителни околности (демографски слаба административна единица со иста важност како и другите со најмалку еден претставник во долниот дом, или пак концентрација на определено национално малцинство)

Во пот точката 16. од наведената точка на Кодексот се предвидува дека за да се избегне пасивната изборна геометрија, распределбата на местата треба да се врши најмалку на секои десет години, по можност вон изборните периоди, со што би се намалил ризикот за политичка манипулација.

По однос на прашањето за еднаквоста на избирачкото право, односно на еднаквоста на гласачката сила, Судот ги прифаќа овие ставови и оценува дека тоа налага границите на изборните единици да се одредат така што пратеничките места во институциите кои го претставуваат народот, односно граѓаните да бидат,во што е можно помала мера еднакво распределени помеѓу изборните единици, во согласност со одредени критериуми за распределба. Во таа насока законодавецот при определување на изборните единици, што, меѓу другото, е предмет на уредување на овој закон, се задржува на постојната инфраструктура на гласачките места и нивната распределба, согласно пропорционалниот модел во шест изборни единици.

Според Судот, утврдениот дијапазон „… најмногу од минус 5% до плус 5%“, утврден во оспорениот член 4 став 3 од Изборниот законик не е во спротивност со уставните категории на еднаквост на избирачкото право на граѓанинот и неговото право да учествува во вршењето на јавни функции. Ова особено ако се има во вид фактот дека определеното отстапување е во границите на разумност на општествените, објективните и европските стандарди за принципот на пропорционалната застапеност во целина. Според тоа, определеното отстапување не претставува повреда на принципот на еднаквост на правото на гласање.

Во врска со наводите во иницијативата дека утврдените изборни единици се разликувале по вкупниот број на гласачи, Судот оцени дека математичка еднаквост реално и не може да постои. Ова од причина што ваквата категорија е варијабилна, односно променлива, со оглед на фактот што во одреден временски период определен број на гласачи умираат, а одреден број се стекнуваат со право на глас или поради миграциски промени. Од овие причини се наметнува за потребно редовно ажурирање на избирачкиот список, што на определена временска дистанца истото се чини од надлежните институции. Оттука, не може да се прифати барањето за постоење на математичка еднаквост во бројот на гласовите во секоја одделна изборна единица, поради што, според Судот, определениот законски дијапазон во изборните единици бројот на избирачите да отстапува од најмалку – 5% до плус + 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица, не прави повреда на уставно загарантираниот принцип на еднаквост на правото на глас.

6. Со иницијативата истовремено се оспорува и член 175 од Изборниот законик, од аспект на отстапување на бројот на избирачи во одделна изборна единица, а посебно на Изборна единица 6, во која бројот на избирачите отстапувал од рамката утврдена во член 4 став 3 од Изборниот законик, односно го надминувал законски утврдениот дијапазон од минус 5% до плус 5% во однос на просечниот број на избирачи во изборната единица.

Според Судот, истакнатите наводи дека фактичките преголеми разлики во бројот на избирачите во изборните единици може да претставуваат повреда на уставното правило за еднаквоста на избирачкото право, се легитимни и објективно може да го постават прашањето за уставноста бидејќи обврска е на законодавецот да ги определи границите на изборните единици во кои бројот на гласачи не треба да отстапува од предвидениот дијапазон во член 4 став 3 од Законот за кои веќе Судот оцени дека е уставно прифатлив.

Меѓутоа, имајќи го во вид фактот што Собранието на Република Македонија со Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2011), кој е донесен по поднесување на иницијативата, изврши измени во член 175 од Изборниот законик, во насока на елиминирање на проблемот на кој се укажува во иницијативата и со што се изврши измена на избирачките места,а со тоа и бројот на избирачите во изборните единици, а посебно во Изборната единица 6, на која се става акцент во иницијативата, Судот оцени дека не постојат процесни претпоставки Судот мериторно да одлучува по однос на овој дел од иницијативата, со што се исполнети деловничките претпоставки од член 28 алинеја 3 од Деловникот на Судот за отфрлање на истата.

7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.61/2011
18 мај 2011 година
С к о п ј е
лк/сд

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски