Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 1 декември 2010 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за спојување на јавните здравствени установи Универзитетска клиника за трауматологија – Скопје, Универзитетска клиника за ортопедски болести – Скопје, Универзитетска клиника за анестезија, реанимација и интензивно лекување – Скопје и Ургентен центар – Скопје во Јавна здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје, број 51-4511/1 од 31 јули 2010 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.105/2010), донесена од Владата на Република Македонија.
2. Стручниот колегиум на Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за ортопедски болести – Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката означена во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорената одлука во членот 1 определила дека таа била донесена во согласност со Законот за здравствена заштита и во согласност со Правилникот за поблиските просторни услови, опремата и кадрите за основање и работење на здравствени установи. Меѓутоа, според членот 91 став 3 од Законот за здравствената заштита, одлуката за статусни промени (припојување, спојување и поделба) на установите, Владата на Република Макеедонија ја донесува согласно со потребите на населението од здравствената заштита и условите по однос на просторот, опремата и кадрите утврдени со овој закон, а не согласно со наведениот Правилник, како што тоа било утврдено во членот 1 став 1 од оспорената одлука.
Имено, од содржината на оспорената одлука не можело да се утврди дека таа била донесена согласно со потребите на населението од здравствена заштита, со што била повредена одредбата од членот 39 став 1 од Уставот на Република Македонија, според која на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.
Оспорената одлука, исто така, не можела да се заснова на Правилникот кој е донесен од министер за здравство, бидејќи согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Согласно членот 88 од Уставот, Владата на Република Македонија била носител на извршната власт и своите права и должности ги вршела врз основа и во рамките на Уставот и законите, а не врз основа и во рамките на Правилникот. Оттука, Одлуката не била во согласност со членот 91 став 3 од Законот за здравствена заштита, членот 39 став 1, членот 51 и членот 88 од Уставот.
Понатаму, според иницијативата, согласно членот 93 став 1 од Законот за здравствена заштита, Министерството за здравство требало да оценува дали биле исполнети условите од членот 92 од овој закон и ова Министерство донесувало решение за дозвола за почнување со работа врз основа на кое се вршел упис на здравствената установа во Централниот регистар на Република Македонија. Наспроти ова, во членот 4 од оспорената одлука, уписот на Јавната здравствена установа во Централниот регистар на Република Македонија било децидно определено да се изврши во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на оваа одлука.
Поради наведената законска регулатива, а и поради фактот што во случајов Министерството за здравство не донело решение за дозвола за почнување со работа на Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје, произлегувало дека оспорената одлука не била во согласност со членот 93 став 1 и членот 114-а од Законот за здравствена заштита.
Бидејќи од оспорената одлука не можело да се види дека новоформираната Јавна здравствена установа ги исполнувала сите законски услови, Одлуката била во спротивност и со членот 108 од Законот за здравствената заштита. Имено, според членот 108 од Законот, универзитетска клиника спроведувала здравствена заштита ако биле исполнети условите за вршење на специјалистичко-консултативна дејност од одредена гранка на медицината, односно стоматологијата, или на одделни групи население, во која се изведува образовна дејност, се врши усовршување на здравствените работници и научно – истражувачка дејност. Универзитетската клиника врши најсложени видови на здравствена заштита од одредена гранка на медицината, односно стоматологијата, изградува и спроведува стручно-медицински доктринарни критериуми во својата област и укажува стручно – методолошка помош на здравствените установи од соодветната гранка на медицината, односно стоматологијата. Согласно наведеното, со Законот не била пропишана можност да се формира универзитетска клиника со повеќе медицински гранки. Ортопедијата е една гранка на медицината, сосема друга гранка е анестезиологијата итн.
Во иницијативата, понатаму, се наведува дека укинувањето – спојувањето на Клиниката за ортопедија, по 50 години развивање на дејноста, е непоправлива грешка која би се направила со оспорената Одлука на Владата на Република Македонија. Со оспорената одлука се нарушувал кадровскиот, просторниот и функционалниот интегритет на Клиниката за ортопедски болести, во која се вршеле здравствена, научна и образовна дејност. Одлуката со тоа не била ни во интерес на пациентите.
Оспорената одлука не била во согласност ниту со одредбите од Законот за установите. Во членот 34 став 1 од овој закон било предвидено дека со закон и статут на установата може да се уреди начинот на донесувањето на одлуката за статусни промени. Меѓутоа, во случајов оспорената одлука не била заснована на ниту една одредба од Законот за установите, ниту пак на статутите на досегашните јавни здравствени установи или на некој друг аналитички елаборат за конкретното спојување што ја правело Одлуката противуставна и незаконита.
Понатаму, во оспорената одлука не било утврдено дека треба да е донесен статут пред да се изврши упис на новоформираната Јавна здравствена установа во Централниот регистар на Република Македонија со својство на посебно правно лице. Оттука, оспорената одлука добива, сама по себе, својство на акт доволен за регистрација елиминирајќи ја потребата од претходно донесување на статут, кој претходи на регистрацијата. Според членот 134 од Законот за здравствена заштита, како работи од јавен интерес во чие одлучување учествуваат претставници на основачот во здравствените установи се: 1) донесување на статут; 2) донесување на одлука за промена на дејноста и за други статусни промени и 3) усвојување на извештајот за работа.
Според членот 135 став 6 од овој закон, начинот на изборот на членовите на управниот одбор, траењето на мандатот и начинот на одлучувањето се уредуваат со статутот на јавната здравствена установа, а согласно членот 136 од овој закон, Министерството за здравство дава согласност на одредбите од статутот на јавната здравствена установа.
Меѓутоа, според иницијативата, оспорената одлука не била заснована ниту на овие законски одредби, што било проблематично од уставно-правен аспект.
Во иницијативата, понатаму е наведено дека со членот 3 од оспорената одлука, за вршител на должноста директор на Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје се именува д-р Реџеп Сељмани. Меѓутоа, Одлуката во овој дел била спротивна на членот 137-а од Законот за здравствена зашттита, бидејќи според оваа законска одредба, директор на јавна здравствена установа се именува врз основа на јавен конкурс распишан од управниот одбор на јавната здравствена утанова, и директорот по предлог на Здравствениот совет го именува и разрешува министерот за здравство, а не Владата на Република Македонија. Ова бил уште еден доказ дека Владата на Република Македонија противуставно и противзаконски ја презела надлежноста на Министерството за здравство со што се повредувала темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото, од членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и членот 137-а од Законот за здравствена заштита.
Поради погоренаведените причини со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука, како несогласна со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 39, членот 51, членот 88 и членот 91 алинеи 1 и 5 од Уставот, со членот 2, членот 7, членот 91 став 3, членот 92, членот 93 став 1, членот 109-а, членот 114-а, членот 134, членот 135 став 6 и членот 137-а од Законот за здравствената заштита и несогласна со членовите 1, 6, 16 и 34 став 3 од Законот за установите.
Воедно, со иницијативата се предлага Судот да донесе решение за времена мерка за запирање на извршување на поединечните акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорената одлука, бидејќи со нејзиното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.
3. Судот на седницата утврди дека Одлуката е донесена од Владата на Република Македонија, врз основа на членот 91 став 3 од Законот за здравствена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/1991, 46/1993, 55/1995, 10/2004, 84/2005, 111/2005, 65/2006, 5/2007, 77/2008, 67/2009 и 88/2010).
Со членот 1 од оваа одлука е утрдено дека јавните здравствени установи Универзитетска клиника трауматологија – Скопје, Универзитетска клиника за ортопедски болести – Скопје, Универзитетска клиника за анестезија, реанимација и интензивно лекување – Скопје и Ургентен центар – Скопје, сите со седиште во Скопје, Ул. „Водњанска“ број 17, се спојуваат во Јавна здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје, со седиште во Скопје Ул. „Водњанска“ број 17, согласно со Законот за здравствената заштита и Правилникот за поблиските просторни услови, опремата и кадрите за основање и работење на здравствени установи („Службен весник на Република Македонија“ бр.11/1992, 25/1996, 48/2002, 30/2005, 62/2006, и 113/2008 и 94/2010). Јавната здравствена установа е правен следбеник на наведените четири здравствени установи кои се споени.
Во членот 2 од оваа одлука е определена дејноста на Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар, која опфаќа: спроведување на специјалистичко-консултативна и болничка дејност од областа на трауматологијата, ортопедските болести, анестезијата, реанимацијата и интензивното лекување на критични болни; изведување образовна дејност; усовршување на здравствените работници; научно-истражувачка дејност и други дејности од соодветните области на медицината согласно прописите од областа на здравствената заштита; како и лекување на ургентни случаи од делокруг на интернистичката и хируршката дејност.
Во членот 3 од оваа одлука е утврдено дека д-р Реџеп Сељмани се именува за вршител на должноста директор на наведената Јавна здравствена установа, а во членот 4 е уредено дека во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на оваа одлука, ќе се изврши уписот на оваа Јавна здравствена установа во Централниот регистар на Република Македонија.
Според членот 5 од оваа одлука, со уписот во Централниот регистар на Република Макекдонија, наведената Јавна здравствена установа ги презема вработените, просторот, средствата и опремата, како и документацијата и архивата од јавните здравствени установи кои се спојуваат со оваа одлука.
Според членот 6 од оваа одлука, Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје, продолжува да ги води постапките пред надлежните судови и други органи и постапките за јавни инабавки започнати до денот на влегувањето во сила на оваа одлука од јавните здравствени установи кои се споени со оваа одлука, а во овој контекст со членот 7 е определено дека наведената Јавна здравствена установа продолжува да ги побарува побарувањата и намирува долговите направени до денот на влегување во сила на оваа одлука од јавните здравствени установи кои се споени.
Според членот 8 од оваа одлука, изборот на членовите на органот на управувањето со Јавната здравствена установа за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје ќе се изврши во рок од 10 дена од денот на уписот во Централниот регистар на Република Македонија, а именувањето на директор ќе се изврши во рок од 30 дена од уписот во Централниот регистар на Република Македонија.
Согласно членот 9 од оваа одлука, статутот на наведената Јавна здравствена установа ќе се донесе во рок од 30 дена од денот на именувањето на членовите на органот на управување. До донесување на статутот и општите акти на Јавната здравствена установа, ќе се применуваат статутите и општите акти на поединечните јавни здравствени установи кои се спојуваат со оваа одлука.
Според членот 10 од оваа одлука, Јавната здравствена установа средствата за работа ќе ги обезбедува од Фондот за здравствено осигурување на Македонија согласно Законот за здравственото осигурување, како и од сопствени приходи.
Според членот 11 од оваа одлука, со денот на уписот на Јавната здравствена установа Универзитетска клиника за трауматологија, ортопедски болести, анестезија, реанимација и интензивно лекување и ургентен центар – Скопје во Централниот регистар на Република Македонија, престануват јавните здравствени установи од членот 1 став 1 од оваа одлука.
Според членот 12, оваа одлука влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
4. Поаѓајќи од содржината на оспорената одлука, Судот утврди дека Владата на Република Македонија имала законски основ во членот 91 став 3 од Законот за здравствена заштита, за донесување на одлуки за статусни промени на јавни здравствени установи, а во тие рамки и на оспорената Одлука. Уставниот суд на Република Македонија не навлегува во испитување на целисходноста на статусните промени на јавните здравствени установи кои се вршат со одлуките на основачот. Од тој аспект не може ни да се испитува од Судот дали населението имало или немало потреба од вршењето на статусните промени и дали тие ќе ги задоволеле потребите од здравствена заштита, како и дали статусните промени биле во склад со реалните услови за функционирање и остварување на квалитетна здравствена заштита по однос на просторот, опремата и кадрите, кои се предвидени како законски услови со Законот за здравствена заштита и Правилникот за поблиските услови, опремата и кадрите за основање и работење на здравствени установи, на што се повикуваат подносителите во иницијативата, бидејќи е тоа фактичко прашање кое треба да го имплементираат субјектите на установата. Понатаму, право на доносителот на оспорената Одлука е во членот 1 од Одлуката да се повикува на Законот за здравствена заштита и на наведениот подзаконски акт, како правна рамка во која се врши предметната статусна промена со одредбите од Одлуката. Имено, Одлуката има во уводниот дел назначен законски основ за нејзино донесување, а понатаму со одредбите во Одлуката веќе се уредува предметот – статусното прашање онака како тоа основачот го предвидел и кое е негово законско право. Судот, исто така утврди дека Универзитетската клиника, уредена во членот 108 од Законот за здравствена заштита, не е врзана за „една“ гранка на медицината, туку во Законот е употребен терминот „одредена“ гранка на медицината што подразбира општо гранки на медицината кои се „определени како посебни“ и со нивното „припојување, спојување и поделба“ Законот овозможил статусни промени на јавните здравствени установи.
Припојувањето, спојувањето и поделбата на јавните здравствени установи се статусни промени на претходно веќе основани јавни здравствени установи.
Судот утврди дека Јавната здравствена установа, која со оспорената Одлука на Владата на Република Македонија е настаната со спојување на Јавните здравствени установи Универзитетска клиника за трауматологија – Скопје, Универзитетска клиника за ортопедски болести – Скопје, Универзитетска клиника за анестезија, реанимација и интензивно лекување – Скопје и Ургентен центар – Скопје, може на основа на Одлуката за предметната статусна промена во определениот законски рок од нејзиното донесување, да се регистрира со упис во Централниот регистар на Република Македонија, да ги формира органите, односно да изврши избор на членови на управен одбор и директор, кои заедно со основачот на установата учествуваат во донесувањето на статутот на кој министерот за здравство дава согласност. Воедно, до донесувањето на статутот и општите акти ќе се применуваат статутите и општите акти на јавните здравствени установи кои се споиле во една установа, а до именувањето на директор на начин предвиден со Законот за здравствена заштита, ќе функционира „вршителот на должноста директор“ кој е утврден со оспорената Одлука, како и побарувањата и долговите и другите права и обврски до денот на влегувањето во сила на оваа одлука од четирите јавни здравствени установи продолжува да ги побарува и да ги намирува установата која е споена. Во случајов се работи за јавна здравствена установа која се „спојува“ и станува збор за статусна промена која може да биде припојување, спојување и поделба на јавна здравствена установа.
Со Одлуката, основачот не врши нормирање на односите кои се предмет на Одлуката туку го уредува спојувањето на установата, на чија основа ќе се применат законските услови за понатамошно функционално работење на споената установа онака како тоа Законот го регулирал.
5. Според членот 110 став 1 алинеи 1 и 2 од Уставот на Република Македонија, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според членот 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Тргнувајќи од правните елементи кои го определуваат прописот, а според кои тој треба да содржи општи норми на однесување, да уредува односи на субјектите во правото на општ начин и на неопределен круг на субјекти во правото, според Судот, во конкретниов случај, Одлуката нема карактер на пропис во смисла на наведената уставна одредба, туку е статусен акт со кој се уредуваат прашања од значење за работата на установата во согласност со закон. а Судот нема надлежност да ја оценува уставноста и законитоста на статусните акти на установите.
Со оглед дека оспорената одлука нема карактер на пропис во смисла на членот 110 од Уставот, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за отфрлање на иницијативата.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.155/2010
1 декември 2010 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски