У.бр.91/2010

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 145-а од Законот означен во точката 1 од ова решение и член 28 од Законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2000).

3. М-р Јаким Ивановски од Битола, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точките 1 и 2 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, ограничувањето на највисоката пензија само кај осигурениците кои не пристапиле во задолжително капитално финансирано пензиско осигурување (оспорениот член 28 од Законот) ја нарушувало одредбата на Уставот за социјална праведност (член 34 и член 35 став 1 од Уставот). Ова затоа што ограничувањето на висината на платите било карактеристично за претходниот општествен систем, кое за жал, поради економската состојба продолжило да се применува и по осамостојувањето на Република Македонија се до 1997 година. Ограничувањето на највисоката старосна пензија не требало да се применува и поради тоа што со воведувањето на задолжителното капитално финансирано пензиско осигурување, воведено со измените на Законот објавени во „Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2000, не се правеле ограничувања на висината на старосната пензија бидејќи тоа било во согласност со правилата и принципите на пазарното стопанство и почитувањето на уставните начела за социјална праведност и гарантирање на основите на економските односи за сите граѓани, се разбира и за пензионерите. Затоа се поставувало прашањето кои биле разликите и причините што највисоката пензија останувала само за осигурениците кои не се определиле, иако определувањето било законски условено – задолжително заради затекнатата старост кај осигурениците, да преминат во новиот пензиски систем, што укажувало дека станува збор за апсурд при важење и применување на исти уставни начела и одредби.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека според оспорениот член 28 ставовите 1 и 2 од Законот, највисоката пензија не можела да изнесува повеќе од 80% до 2015 година, но не повеќе од процентите утврдени со член 65 став 1 на овој закон. Според подносителот на иницијативата, ваквата законската определба не само што била нелогична и претставувала мешање на старосната пензија со инвалидската пензија, кои суштински и битно се разликувале, туку била и во спротивност со членовите 34 и 35 од Уставот, односно претставувала кршење на правото на социјалната сигурност, грижата на државата за социјална заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно начелото на социјална праведност. Од друга страна, членот 65 став 1 од Законот бил за преиспитување на неговата уставност и од причина што за иднина се предлагале рестриктивни решенија за инвалидските пензии – намалување на пензиската основица, што било во спротивност со начелото на социјална сигурност на граѓаните, имајќи ги предвид утврдените стратегии за тековен, среднорочен и долгорочен развој со макро и микро економски проекции кои се насочени конкретно на зголемување на производството и услугите, зголемена продуктивност со раст на бруто општествениот производ, зголемување на платите и зголемување на животниот стандард и предвидувањата на раст на средствата за пензиско и инвалидско осигурување кај трите пензиски столба.

Во иницијативата се наведува дека со член 145-а од Законот, се вршело флагрантно непочитување на Уставот и судската власт која ја вршат судовите и дека овој член бил во спротивност со членовите 50 и 51 од Уставот. Со наведената одредба се нарушувало правото на судска заштита на 30% од населението – пензионери во Република Македонија и се сведувало на познатата изрека: „кадија те тужи, кадија те суди“, затоа што во решавањето на второстепената постапка, обработката ја вршеле стручните служби на Фондот за пензиското и инвалидското осигурување, а одлуката ја носела комисија на Владата, што водело кон тоа судската власт да ја вршат стручните служби на Фондот, а не судовите, како што произлегувало од Амандманот XXV на Уставот.

Според подносителот на иницијативата, потребно било да се преиспита и уставноста на член 181 од Законот кој предвидувал посебни услови под кои одредени категории на осигуреници ги остварувале правата од пензиското и инвалидското осигурување, што произлегувало од карактерот и значењето на работите кои ги вршеле овие осигуреници или правата произлегувале од нивниот различен статус. Се поставувало прашање дали со оваа законска одредба не се нарушувале постулатите од член 4 на Законот, каде се вели: „Правата од пензиското и инвалидското осигурување се стекнуваат и остваруваат во зависност од начинот, должината и обемот на вложувањето на средствата за пензиско и инвалидско осигурување под услови утврдени со овој закон.“ Оспорената одредба не била во согласност со член 35 од Уставот, во прилог на што зборувал и фактот за недоволната транспарентност на осигурениците – корисници на пензија под поповолни услови, без да се знае стажот, времето поминато на работа, обемот на уплатените средства, придонесот за пензиското и инвалидското осигурување ( што било во надлежност на Фондот за пензиското и инвалидското осигурување). Понатаму, оваа категорија осигуреници не биле споменати како обврзници за придонес во член 182 од Законот, од каде подносителот на иницијативата заклучува дека определбата за начинот, постапката и методологијата за утврдување и пресметување на обврските на Републиката од ставот 1 на овој член, да се регулира со правилник што го донесува министерот за финансии, значело дека овие прашања немало да се регулираат според Законот кој бил основен и темелен за регулирање на сите прашања од областа на пензиското и инвалидското осигурување, а за сите осигуреници пресметките ги вршел Фондот како единствена овластена институција со Законот.

4. Судот на седницата утврди дека според член 65 став 1 од Закон за пензиското и инвалидското осигурување, инвалидската пензија во случај на инвалидност причинета со повреда на работа или професионална болест се определува во висина од 80% од пензиската основа за пензија остварена до 2015 година, а инвалидската пензија остварена по 2015 година се определува во проценти кои изнесуваат: за 2016 година -79,68%, за 2017 година – 79,36%,……..за 2040 година – 72,00%.

Според член 145- а став 1 од Законот, правосилно решение со кое на осигуреникот му е признато право, кое според прописите од пензиското и инвалидското осигурување не му припаѓа, со ново решение се огласува за ништовно, целосно или делумно. Според став 2 на овој член, правните последици од огласувањето на решението за целосно или делумно ништовно, настапуваат првиот ден на наредниот месец по донесувањето на решението со кое стекнатото право се губи, целосно или делумно.

Согласно член 181 став 1 од Законот, Републиката обезбедува средства за покривање на обврските на пензиското и инвалидското осигурување што настануваат со признавањето и определувањето на пензии под поповолни услови. Според став 2 на овој член, начинот, постапката и методологијата за утврдување и пресметување на обврските на Републиката од ставот 1 на овој член ќе се регулира со правилник што го донесува министерот за финансии.

Судот утврди дека според член 28 став 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2000 ), за осигурениците кои не пристапиле во задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, највисоката пензија не може да изнесува повеќе од 80% до 2015 година, а по 2015 година не повеќе од процентите утврдени во член 65 став 1 на овој закон од просечната плата остварена во нестопанството во Републиката во претходната година зголемена за 2,7 пати. Според став 2 на овој член, по престанувањето на важењето на Законот за исплата на платите на Република Македонија највисоката пензија од став 1 на овој член не може да изнесува повеќе од 80% до 2015 година, а по 2015 година не повеќе од процентите утврдени во член 65 став 1 на овој закон од просечната плата остварена во Република Македонија во претходната година, зголемена за 2,7 пати. Согласно став 3 на истиот член, на осигурениците од членовите 11, 12 и 13 на овој закон, кои право на пензија ќе остварат до 1 септември 2001 година, највисоката пензија се определува според ставовите 1 и 2 на овој член. Според став 4 на овој член, определената највисока пензија од ставовите 1 и 2 на овој член повторно не се определува и понатаму се усогласува со процентот со кој се усогласуваат и другите пензии.

Судот, исто така, утврди дека со член 12 од Законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидското осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр.50 од 02.07.2001 година), во целиот текст на Законот за пензиското и инвалидското осигурување (“Службен весник на Република Македонија” бр. 80/93, 3/97, 14/95,71/96, 32/97, 24/2000, 96/2000 и 5/2001), вклучително и во наведениот член 28 од Законот, зборовите: “стопанството во” и “нестопанството во” се бришат.

5. Според член 8 став 1 алинеја 7 од Уставот, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно членот 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективни договори, а со членот 35 став 1 од Уставот е утврдено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Од наведените уставни одредби, покрај другото, јасно произлегува дека Уставот го прокламира и утврдува општиот принцип на правото на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување кое е препуштено на уредување со закон и колективен договор. Уставот, исто така ја прокламира грижата на Републиката за социјална заштита и социјална сигурност на граѓаните, која се остварува врз основа на начелото на социјална праведност. Според тоа, прокламацијата на тие уставни принципи произлегува од социјалниот карактер на државата, а видовите на правата од социјалното осигурување, начинот, постапката и условите за остварувањето на овие права на граѓаните се резервирани за законодавната власт која ги уредува релевантните односи од значење за остварување на социјалната сигурност на граѓаните.

Пензиското и инвалидското осигурување како елемент на правото на социјалното осигурување е предмет на уредување со Законот за пензиското и инвалидското осигурување.

Според член 2 став 1 на овој закон, системот на пензиското и инвалидското осигурување е составен од:
-задолжително пензиско и инвалидско осигурување врз основа на генерациска солидарност;
-задолжително капитално финансирано пензиско осигурување и
-доброволно капитално финансирано пензиско осигурување.

Според став 2 на истиот член, задолжителното и доброволното капитално финансирано пензиско осигурување поблиску ќе се уредат со посебни закони.

Согласно член 3 од Законот, со задолжително пензиско и инвалидско осигурување по основа на работа, а врз начелото на социјална праведност и генерациска солидарност , се остваруваат права во случај на старост, општа неспособност за работа или професионална неспособност за работа, смрт и телесно оштетување.

Согласно член 4 од овој закон, правата од пензиското и инвалидското осигурување се стекнуваат и остваруваат во зависност од начинот, должината и обемот на вложувањето на средствата за пензиско и инвалидско осигурување под услови утврдени со овој закон.

Оспорувањето на определбата на законодавецот висината на старосната пензија по 2015 година да се намалува согласно со истите проценти според кои во истиот период ќе се намалува и инвалидската пензија во случај на инвалидност причинета со повреда на работа или професионална болест (член 64 став 1 од Законот), како нелогично решение кое претставувало мешање на старосната пензија со инвалидската пензија, кои суштински и битно се разликувале и било во спротивност со членовите 34 и 35 од Уставот, односно претставувала кршење на правото на социјалната сигурност, грижата на државата за социјална заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно начелото на социјална праведност, Судот го оцени како неосновано. Имено, неспорно е дека законодавецот има уставен основ да го определува нивото на социјалната сигурност на граѓаните преку изграден систем на пензиско и инвалидско осигурување и во таа смисла да ја димензионира висината на старосната и на инвалидската пензија, како и да ги определи критериумите и параметрите за определувањето на висината на овие пензии, раководејќи се од начелото на социјалната праведност. Оттука, определбата висината на старосната пензија и на инвалидската пензија по 2015 година да се намалува, и тоа според исти проценти, е прашање на политика и проценка на законодавецот, во зависност од економската моќ и актуелната општествена состојба, а за уставноста на ваквото решение суштинско е што избраните критериуми и параметри за намалување на висината на пензијата се јасни и прецизни и се однесуваат на сите корисници на овие пензии, поради што не може да се прифати тврдењето дека тоа претставувало мешање на категориите старосна, семејна или инвалидска пензија, кои во Законот се јасно и прецизно дефинирани.

Поради наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 64 став 1 од Законот со членовите 34 и 35 од Уставот.

Во Законот за пензиското и инвалидското осигурување постои посебна глава IV. – Стекнување и остварување на правата на определени категории осигуреници под посебни услови (член 94 до член 109) во која се утврдуваат правата на определени категории осигуреници ( осигуреници од одбраната, осигуреници од внатрешни работи и осигуреници од казнено-поправни установи и воспитно-поправни домови) и посебна глава V. – Стекнување и остварување на правата на лицата прогонувани и затворани за идеите на самобитноста на македонскиот народ и неговата државност (член 110 до член 116). Според овие одредби, остварувањето на посебните права на наведените категории осигуреници произлегуваат од карактерот и значењето на работите кои овие осигуреници ги вршат или произлегуваат од нивниот посебен статус.

Според оспорениот член 181 од Законот, Републиката обезбедува средства за покривање на обврските на пензиското и инвалидското осигурување што настануваат со признавањето и определувањето на пензии под поповолни услови, а начинот, постапката и методологијата за утврдување и пресметување на овие обврски на Републиката ќе се регулира со правилник што го донесува министерот за финансии.

Од анализата на оваа одредба произлегува дека истата е во функција на натамошна разработка на одредбите од Законот со кои се утврдуваат посебните права под посебни услови на одредени категории осигуреници, односно дека во Буџетот на Републиката се обезбедуваат средства за покривање на обврските за остварување пензии под поповолни услови за овие категории осигуреници, што пак од друга страна значи дека средствата обезбедени во Фондот за пензиското и инвалидското осигурување се распределуваат под исти услови за сите корисници во системот. Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека ваквата законска определба е во согласност со уставната обврска на Републиката да се грижи за социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност, утврдено со член 35 став 1 од Уставот.

Во Законот се јасно определени условите за стекнувањето и остварувањето на правата на определени категории осигуреници под посебни услови (потребен стаж, старост, поминато време на работни места на кои стажот на осигурување се смета со зголемено траење), поради што Судот оцени дека е неосновано и неприфатливо тврдењето во иницијативата дека постоела недоволна транспарентност на осигурениците – корисници на пензија под поповолни услови, без да се знае стажот, времето поминато на работа, обемот на уплатените средства, придонесот за пензиското и инвалидското осигурување, како и дека оваа категорија осигуреници не биле споменати како обврзници за плаќање придонес во член 182 од Законот.

Понатаму, според Судот, овластувањето на министерот за финансии да донесе правилник за начинот, постапката и методологијата за утврдување и пресметување на обврските на Републиката за обезбедување на средства за покривање на обврските за остварување пензии под поповолни услови за одредена категорија осигуреници е токму во насока на операционализација на оваа законска определба, поради што во никој случај не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека тоа би значело дека остварувањето на посебните права на овие категории осигуреници ќе се вршело според правилникот, а не врз основа на Законот.

Тргнувајќи од наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 181 од Законот со член 35 од Уставот.

6. Согласно член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија, помеѓу другото, одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992), Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Според оспорениот член 145-а од Законот, правосилно решение со кое на осигуреникот му е признато право, кое според прописите од пензиското и инвалидското осигурување не му припаѓа, со ново решение се огласува за ништовно, целосно или делумно. Правните последици од огласувањето на решението за целосно или делумно ништовно, настапуваат првиот ден на наредниот месец по донесувањето на решението со кое стекнатото право се губи, целосно или делумно.

Уставниот суд ја ценел уставноста на оваа одредба во Законот, при што со Решение У.бр. 189/2007 оценил дека Законот за пензиското и инвалидското осигурување уредува, покрај материјални, и одделни процесни правила за остварување на пензиско и инвалидско осигурување (на пр. член 145), вклучително и правилото на огласување за ништовно на правосилно решение со кое на осигуреник му е признато право но кое не му припаѓа според прописите за пензиско и инвалидско осигурување, при што последиците од огласувањето на ништовноста настапуваат од наредниот месец (член 145-а ставовите 1 и 2), како и што таквата законска одредба, според член 3 од Законот за општата управна постапка, има примарно значење во однос на соодветните одредби од Законот за општата управна постапка, поради што Судот утврдил дека оспорениот член 145-а од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 34 и член 51 од Уставот.

Со сега доставената иницијатива повторно се оспорува уставноста на оваа законска одредба, сега од аспект на тоа дека истата значела флагрантно непочитување на Уставот, затоа што судската власт, како што произлегувало од Амандманот XXV на Уставот, ја вршеле судовите, а со оспорениот член произлегувало дека судската власт ја вршат стручните служби на Фондот, а не судовите, поради што оспорениот член бил во спротивност со членовите 50 и 51 од Уставот

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се неосновани. Ова од причина што согласно член 136 став 2 од Законот, во постапката за решавање на правата од пензиското и инвалидското осигурување ќе се применуваат прописите за општата управна постапка.

Според член 268 став 1 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/2005 и 110/2008), решението може во секое време да се огласи за ништовно по службена должност, или по предлог од странката или од Јавниот обвинител на Република Македонија. Според став 4 на овој член, против решението со кое некое решение се огласува за ништовно или се одбива предлогот на странката или на Јавниот обвинител на Република Македонија за огласување на решението за ништовно е допуштена жалба. Ако нема орган што решава по жалбата, против таквото решение може непосредно да се поведе управен спор.

Анализата на наведените и другите одредби на Законот за општата управна постапка и на Законот за пензиското и инвалидското осигурување упатуваат на тоа дека против решение донесено во управна постапка, со кое друго решение се огласува за ништовно, може да се поведе управен спор, во која смисла, според Судот, неспорно е дека ова право постои и во случај кога со ново решение се огласува за ништовно, целосно или делумно правосилно решение со кое на осигуреникот му е признато право, кое според прописите од пензиското и инвалидското осигурување не му припаѓа. Оттука, според Судот, подносителот на иницијативата погрешно толкува дека решението со кое се поништува претходно донесеното решение од причини утврдени со Законот за пензиското и инвалидското осигурување, требало да биде донесено во судска, а не во управна постапка, од каде извлекува погрешен заклучок дека оспорената одредба не била во согласност со Амандманот XXV на Уставот, односно дека на осигуреникот му било ускратено правото на судска заштита.
Тргнувајќи од фактот дека Уставниот суд со Решение У.бр. 189/2007 оценил дека член 145-а од Законот е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 34 и член 51 од Уставот, а аргументите во сега доставената иницијатива за повторно оценување на уставноста на оваа одредба во однос на членовите 50 и 51 од Уставот не упатуваат на основи за поинакво одлучување по ова прашање, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, иницијативата во овој дел да се отфрли.
Со оспорениот член 28 од Законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2000), се определува висината на највисоката пензија за осигурениците во системот на задолжително пензиско и инвалидско осигурување врз основа на генерациска солидарност. Прашањето за уставната оправданост на лимитирањето на висината на старосната пензија за овие осигуреници веќе било предмет на разгледување и оценување од страна на Уставниот суд на Република Македонија, при што Судот оценил дека законодавецот има уставен основ да го определува нивото на социјалната сигурност на граѓаните, па законското спуштање на основицата на најниската и највисоката старосна пензија е движење на законодавецот во рамките на неговите уставни овластувања во оваа сфера, поради што со Решение У.бр. 46/2002, Судот оценил дека член 28 од Законот не е во несогласност со одредбите од член 9, член 34, член 35 и член 54 од Уставот.
Со сега доставената иницијатива повторно се бара оцена на оваа законска одредба во однос на член 34 и член 35 од Уставот, па со оглед дека нема основи за промена на ставот на Судот по однос на ова прашање, Судот оцени дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, иницијативата во овој дел да се отфрли.

7. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.91/2010
24 ноември 2010 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски