Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 3 ноември 2010 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 30 став 4, член 33 став 7 и член 54 точка 2 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола („Службен весник на Република Македонија“ бр. 90/2009).
2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на целината на Законот означен во точката 1 на ова решение и посебно на член 9 став 1 и член 53 точка 1 од истиот закон.
3 Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, претседателот на Собранието на Република Македонија бил раководител на субјект од јавниот сектор, па на истиот, поради неговиот пратенички имунитет утврден со член 64 од Уставот, не можело да му се изрече глоба ако не основа сектор/одделение за финансиски прашања согласно член 9 од оспорениот закон, поради што се доведувале во прашање и многу одредби од Законот како несогласни со Уставот. Така на пример, не држело претседателот на Собранието да бара писмена согласност од министерот за финансии и да биде санкциониран ако не постапи така, ако сака да го прераспореди или отпушти раководителот на единицата за внатрешна ревизија (член 33 став 7 од Законот). Освен тоа, подносителот на иницијативата смета дека раководителот на единицата за финансиски прашања можел да одговара само на раководителот на субјектот од јавен сектор, што произлегувало од член 33 став 1 од Законот, а не и на највисокиот раководен државен службеник. Според тоа, член 9 став 1, член 33 став 7, член 53 точка 1 и член 54 точка 2 од Законот не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 61 став 1 и член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот.
Со одредбата од оспорениот член 30 став 4 од Законот не биле почитувани членовите 88 и 91 алинеите 1 и 5 од Уставот, затоа што според оспорената одредба, со одлука на Владата како подзаконски акт, ќе се утврдувале обврски за основање единици за внатрешна ревизија и кај други субјекти од јавниот сектор, кои не биле опфатени со ставовите 1 и 2 на член 30 од Законот, а притоа, немало објективизирани критериуми за спроведената процена на ризикот во самиот закон. Според тоа, оспорениот член 30 став 4 од Законот, не бил во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 68 став 1 алинеја 2, член 88 и член 91 алинеите 1 и 5 од Уставот.
Поради наведеното се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на Законот во целина и посебно на член 9 став 1, член 30 став 4, член 33 став 7, член 53 точка 1 и член 54 точка 2 од Законот.
4. Судот на седницата утврди дека според член 9 став 1 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола, раководителот на субјектот основа посебна организациона единица за финансиски прашања (во натамошниот текст: единица за финансиски прашања) како сектор или одделение, чиј раководител директно одговара на раководителот на субјектот и највисокиот раководен државен службеник.
Според член 30 став 4 од истиот закон, по исклучок од ставовите 1 и 2 на овој член, Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии врз основа на спроведена процена на ризикот може да утврди обврска за основање единица за внатрешна ревизија и кај други субјекти од јавниот сектор.
Согласно член 33 став 7 од овој закон, прераспоредувањето или отпуштањето на раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори се реализираат по добивање на писменa согласност од министерот за финансии.
Според член 53 точка 1 од Законот, за сторен прекршок на раководителот на субјектот ќе му се изрече глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност, ако не основа сектор/одделение за финансиски прашања (член 9).
Според член 54 точка 2 на истиот закон, за сторен прекршок на раководителот на субјектот од јавниот сектор ќе му се изрече глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност, ако прераспореди или отпушти раководител на единица за внатрешна ревизија или внатрешен ревизор без претходно добиено писмено одобрение од министерот за финансии (член 33 став 7).
5. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.
Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Согласно член 91 алинеја 1 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување.
Со Законот за јавна внатрешна финансиска контрола се уредува системот на јавна внатрешна финансиска контрола кој го опфаќа финансиското управување и контрола, внатрешната ревизија и нивната хармонизација, воспоставен согласно со меѓународните стандарди за внатрешна контрола и внатрешна ревизија. Со овој закон се уредуваат и организацијата, стандардите, методологијата, односите и одговорностите, како и надлежностите на министерот за финансии и на консултативните тела за јавна внатрешна финансиска контрола (член 1).
Според член 2 став 1 од Законот, министерот за финансии е надлежен за координација на развојот, воспоставувањето, спроведувањето и одржувањето на системот на јавна внатрешна финансиска контрола, а во негово име Централната единица за хармонизација на системот на јавна внатрешна финансиска контрола во Министерството за финансии (во натамошниот текст: Централнатa единица за хармонизација). Според став 2 на истиот член, координацијата од ставот 1 на овој член министерот за финансии ја врши преку:
– хармонизација и надзор на финансиското управување и контрола;
– хармонизација и надзор на внатрешната ревизија и
– подготвување и донесување на подзаконски акти, прирачници и насоки.
Според член 4 на овој закон, финансиско управување и контрола согласно со овој закон се воспoставува кај буџетските корисници од областа на законодавната, извршната и судската власт (централна власт), фондовите, општините и градот Скопје (во натамошниот текст: субјекти).
Според член 30 став 1 од Законот, единица за внатрешна ревизија задолжително се основа во: Собранието на Република Македонија, Народната банка на Република Македонија, Генералниот секретаријат на Владата на Република Македонија, Судскиот совет на Република Македонија, министерствата, Фондот за пензиско и инвалидско осигурување на Македонија, Фондот за здравствено осигурување на Македонија, Агенцијата за државни патишта на Република Македонија, Агенцијата за вработување на Република Македонија и Агенцијата за државни службеници. Според став 2 на истиот член, единица за внатрешна ревизија задолжително се основа и во сите субјекти од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години го надминува износот од 50 милиони денари. Согласно ставот 3 на овој член, субјектот од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години не го надминува износот од 50 милиони денари внатрешната ревизија се организира со ангажирање на внатрешен ревизор/и од единица за внатрешна ревизија од друг субјект од јавниот сектор, врз основа на договор склучен меѓу раководителите на двата субјекти од јавниот сектор или ревизор/и наведени во регистарот на внатрешни ревизори од членот 48 алинеја 7 на овој закон. Според став 4 на истиот член, по исклучок од ставовите 1 и 2 на овој член, Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии врз основа на спроведена процена на ризикот може да утврди обврска за основање единица за внатрешна ревизија и кај други субјекти од јавниот сектор.
Од анализата на оваа законска одредба произлегува дека во ставот 1 и ставот 2 на истата се утврдени субјектите во кои задолжително се основа единица за внатрешна ревизија, а во ставот 3 од истиот член се утврдува начинот на организирање на внатрешната ревизија на субјектите од јавниот сектор кои ја немаат законската обврска за задолжително основање на единица за внатрешна ревизија.
Според оспорениот став 4 на овој член, по исклучок од ставовите 1 и 2 на овој член, Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии врз основа на спроведена процена на ризикот може да утврди обврска за основање единица за внатрешна ревизија и кај други субјекти од јавниот сектор.
При вака пропишано овластување на Владата, се наметнува прашањето дали истото во суштина не овозможува Владата да биде поставена над Законот и да има право да го игнорира решението од Законот определено во став 3 на истиот член, според кое субјектите од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години не го надминува износот од 50 милиони денари, имаат законско право и обврска внатрешната ревизија да ја организираат со ангажирање на внатрешен ревизор/и од единица за внатрешна ревизија од друг субјект од јавниот сектор, врз основа на договор склучен меѓу раководителите на двата субјекти од јавниот сектор или со ангажирање ревизор/и наведени во регистарот на внатрешни ревизори, односно дали Владата, со свој акт може да им наложи на овие субјекти, организирањето на внатрешната ревизија, наместо на начин како што пропишува законодавецот во член 30 став 3 од Законот, да бидат обврзани да го организираат со основање единица за внатрешна ревизија, според проценка на министерот за финансии.
Според Судот, наведеното овластување на Владата со подзаконски акт да определува обврски за субјектите во јавниот сектор, различни од обврските утврдени од страна на законодавецот, ги надминува уставните овластувања на Владата да ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и да е одговорна за нивното извршување, поради што основано се постави прашањето дали тоа води кон повреда на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Дополнително, пред Судот се постави и прашањето дали таквата регулатива воведува и правна несигурност за субјектите од ставот 3 на членот 30 од Законот, како елемент на владеењето на правото, затоа што станува нејасно кога истите ќе бидат обврзани да постапат според ставот 3, а кога според ставот 4 на истиот член, во ситуација кога постапувањето по едниот став го исклучува постапувањето по другиот став.
Тргнувајќи од наведеното, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 30 став 4 од Законот со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51 и член 91 алинеја 1 од Уставот.
6. Според член 33 став 1 од Законот, единицата за внатрешна ревизија е организациски и функционално независна и директно и единствено одговорна на раководителот на субјектот од јавниот сектор. Според став 6 на овој член, пред да бидат преземени дисциплински мерки, прераспоредување или отпуштање на раководителот на единицата за внатрешна ревизија и внатрешните ревизори, раководителот на субјектот од јавниот сектор е должен за тоа да ја извести Централната единица за хармонизација и да ја приложи потребната документација. Според став 7 од истиот член, прераспоредувањето или отпуштањето на раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори се реализираат по добивање на писмено одобрение од министерот за финансии.
Според член 54 точка 2 од Законот, за сторен прекршок на раководителот на субјектот од јавниот сектор ќе му се изрече глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност, ако прераспореди или отпушти раководител на единица за внатрешна ревизија или внатрешен ревизор без претходно добиено писмено одобрение од министерот за финансии (член 33 став 7);
При ваква законска регулатива, се поставува прашањето дали законското решение според кое е потребна писмена согласност од министерот за финансии за прераспоредување или отпуштањето на раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори, има уставна оправданост.
Според Судот, неспорна е улогата на министерот за финансии во делот на координација на системот за јавна внатрешна контрола, при што начинот на таквата координација е утврден со Законот. Меѓутоа, Законот утврдил обврска за субјектите во јавниот сектор да организираат јавна внатрешна финансиска контрола на начин определен со Законот, како и обврска за доследно почитување на законските одредби при спроведувањето на истата. Понатаму, Судот оцени дека Законот ги утврдил условите кои треба да ги исполнуваат раководителот на единицата за внатрешна ревизија и внатрешните ревизори (член 35 и член 36 од Законот). Тоа значи дека раководителот на јавниот сектор е должен да ги почитува законските одредби и за основање на единица за внатрешна ревизија и за назначување на раководителот на единицата за внатрешна ревизија и внатрешните ревизори, кои извршуваат работи и задачи утврдени со закон. Токму во оваа смисла е и законското решение според кое единицата за внатрешна ревизија е организациски и функционално независна и директно и единствено одговорна на раководителот на субјектот од јавниот сектор.Оттука, основано се поставува прашањето – која е оправданоста на решението во член 33 став 7 од Законот, според кое прераспоредувањето или отпуштањето на раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори, како дисциплинска мерка, може да се реализира само по согласност на министерот за финансии. Ова особено што Законот не бара согласност од министерот за финансии за назначување на раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори, туку оставил тоа да се одвива според законски утврдени услови, во која смисла и не утврдува директна одговорност на раководителот на единицата за внатрешна ревизија пред министерот за финансии, туку пред раководителот на субјектот кој го назначил. Таквиот начин на одговорност сосема логично подразбира дека токму раководителот на субјектот кој го назначил, треба да биде овластен и да го прераспореди ревизорот или да му го откаже вработувањето, особено што тоа треба да биде последица на спроведена дисциплинска постапка, што е начело познато и присутно во работното законодавство во Република Македонија. Законот не ја уредува дисциплионската постапка што може да се води против раководителот на единицата за внатрешна ревизија или внатрешните ревизори, што значи дека истата се води според општите правила за работните односи кои важат за вработените во субјектот од јавниот сектор во кој е основана единицата за внатрешна ревизија.
Во ситуација кога субјектот од јавниот сектор кој основал единица за внатрешна ревизија е на пример Собранието на Република Македонија, Народната банка на Република Македонија, Судскиот совет на Република Македонија или Уставниот суд на Република Македонија, основано се наметнува прашањето дали наведеното законско решение не овозможува извршната власт, преку министерот за финансии, да се инволвира и наметнува во работењето на овие органи кое е законски уредено, од една страна, и дали таквото инволвирање може да се оправда како координација на развојот, воспоставувањето, спроведувањето и одржувањето на системот на јавна внатрешна контрола во смисла на Законот, од друга страна.
Според Судот, правата и обврските на раководителот на субјектот и на ревизорите се јасно и прецизно утврдени во Законот, а решението според кое прераспоредувањето или отпуштањето на раководителот на единицата за внатрешна ревизија и на ревизорите е условено со добивање писмена согласност од министерот за финансии, кој не е нивни работодавец, и тоа под закана за казна за сторен прекршок на раководителот на субјектот, значи отстапување од системот на одговорност утврден во Законот, но и од системот работодавец – работник, чии права и одговорности се утврдени во работното законодавство во Република Македонија, без оправдан основ, поради што основано се поставува прашањето дали таквото законско решение не води до повреда на начелото на владеењето на правото.
Тргнувајќи од наведеното, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 33 став 7 и член 54 точка 2 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
7. Согласно член 9 став 1 од Законот, раководителот на субјектот основа посебна организациона единица за финансиски прашања (во натамошниот текст: единица за финансиски прашања) како сектор или одделение, чиј раководител директно одговара на раководителот на субјектот и највисокиот раководен државен службеник.
Според член 29 од Законот, внатрешна ревизија се спроведува во сите организациони структури, програми, активности и процеси кај субјектите од јавниот сектор. Eдиницата за внатрешна ревизија се основа како одделение со најмалку два внатрешни ревизори, вклучувајќи го и раководителот на одделението за внатрешна ревизија, односно како сектор со најмалку пет внатрешни ревизори, вклучувајќи го и раководителот на секторот за внатрешна ревизија.
Според член 53 точка 1 од овој закон, за сторен прекршок на раководителот на субјектот ќе му се изрече глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност, ако не основа сектор/одделение за финансиски прашања (член 9).
Од анализата на наведените законски одредби, како и од целината на Законот, произлегува дека обврската за спроведување јавна внатрешна финансиска контрола се протега на буџетските корисници од областа на законодавната, извршната и судската власт (централна власт), фондовите, општините и градот Скопје, а обврската за внатрешна ревизија се протега на субјектите од јавниот сектор – корисниците на средства од Буџетот на Република Македонија, фондовите, општините и градот Скопје, агенциите и другите институции основани со закон, јавните претпријатија, јавните установи и другите правни лица кои се во државна сопственост или во кои државата е акционер. Во оваа смисла, Собранието на Република Македонија има обврска да основа единица за финансиски прашања, како и обврска за задолжително основање на единица за внатрешна ревизија. И единицата за финансиски прашања, која се основа поради спроведување на јавна внатрешна финансиска контрола и единицата за внатрешна ревизија, можат да се основаат како одделение или како сектор.
Согласно член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката. Организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот.
Според член 64 став 1 од Деловникот на Собранието на Република Македонија, Собранието има генерален секретар. Според став 5 на овој член, генералниот секретар ја организира и усогласува работата на Службата на Собранието и донесува правилници, упатства и други акти за работа на Службата.
Согласно член 237 од Деловникот, кој е систематизиран во Главата Преодни и завршни одредби, генералниот секретар на Собранието е должен најдоцна во рок од 60 дена од денот на влегувањето во сила на овој деловник да ги изготви правилниците за организација и делокруг и за систематизација на работните места на Службата и да ги достави до Комисијата за прашања на изборите и именувањата заради давање на мислење.
Според наведените одредби на Уставот и Деловникот на Собранието на Република Македонија, генералниот секретар на Собранието ја организира и усогласува работата на Службата на Собранието и е надлежен да ги донесе правилниците за организација и за систематизација на работните места на Службата на Собранието, во која смисла е надлежен и да ги основа единицата за финансиски прашања и единицата за внатрешна ревизија, како организациони облици на ниво на одделение или сектор, како што налага Законот, како и да донесува решенија за вработување, распоредување на работни места или за престанок на работниот однос на вработените во Службата. Оттука, според Судот, сосема е погрешна констатацијата на подносителот на иницијативата, дека претседателот на Собранието е раководител на Службата на Собранието и дека тој е надлежен за основање на наведените организациони единици, поради што е извлечен и погрешен заклучок дека претседателот на Собранието, и покрај неговиот пратенички имунитет, можел да биде казнет за прекршок доколку не основа единица за финансиски прашања (член 9) или не основа единица за внатрешна ревизија (член 30 и член 31), што понатаму води до неоснован заклучок на подносителот на иницијативата дека поради наведеното, се доведувала во прашање уставноста на целиот закон.
Според оспорениот член 9 од Законот, раководителот на единицата за финансиски прашања директно одговара на раководителот на субјектот и највисокиот раководен државен службеник, а според член 33 став 1 од Законот, единицата за внатрешна ревизија е организациски и функционално независна и директно и единствено одговорна на раководителот на субјектот од јавниот сектор. Ваквите законски решенија укажуваат дека законодавецот определил различен статус на независноста на наведените организациони облици, кој се искажува преку одговорноста на раководителот на соодветната организациона единица – дали истата е директна, непосредна и исклучива само пред раководителот на субјектот, како повисок степен на независност на организационата единица, или го вклучува и највисокиот државен службеник кај субјектот. Според наводите во мислењата добиени од Владата и од Министерството за финансии (како одговор на наводите во иницијативата), во однос на ова прашање посебно се укажува дека истото е согласно со меѓународните стандарди за внатрешна ревизија и внатрешна контрола кои Република Македонија ги има прифатено, а според кои само единиците за внатрешна ревизија треба да бидат целосно независни.
Тргнувајќи од наведеното, Судот не го прифати како основан наводот во иницијативата дека раководителот на единицата за финансиски прашања можел да одговара само на раководителот на субјектот од јавен сектор, исто како раководителот на единицата за внатрешна ревизија, а не и на највисокиот државен службеник како што предвидувал член 9 став 1 од Законот и дека тоа произлегувало од членот 33 став 1 од Законот кој ја уредува организациската и функционалната независност на единицата за внатрешна ревизија. Според Судот, станува збор за два различни организациони облика, кои имаат различна улога и значење во процесот на јавната финансиска контрола, при што право на законодавецот е да ја уреди нивната организациона поставеност на начин на кој смета дека е целисходно, поради што не може основано да се постави прашањето за уставноста на наведеното законско решение од причините наведени во иницијативата.
Имајќи го предвид наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на целината на Законот со Уставот и посебно за согласноста на член 9 став 1 и член 53 точка 1 од Законот со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51 и член 61 став 1 алинеја 2 од Уставот.
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, д-р Трендафил Ивановски, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов, а решението во однос на точката 2 е донесено едногласно.
У.бр.46/2010
3 ноември 2010 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски