У.бр.51/2010

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 3 став 3 и членот 49 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение, од причини што не биле во согласност со Уставот.

4. Во делот од Законот за управните спорови, кој се однесува на „Постапка“, со одредбите од членовите 19-42 е уредена постапката по тужба, и со членот 42 став 1 е предвидено: „Пресудата, односно решението содржи назив на судот, име и презиме на претседателот на советот и на членовите на советот и записничарот, имињата и презимињата на странките и нивните застапници, кратко излагање на предметот на спорот и денот кога пресудата, односно решението се изречени и објавени, диспозитив, образложение и поука за жалба, ако е дозволена жалба. Диспозитивот мора да биде одвоен од образложението“.

Со иницијативата се оспорува делот од одредбата: „ако е дозволена жалба“.

Според наводите во иницијативата, со Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот на Република Македонија, се гарантирало правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, поради што неодржлив бил оспорениот законски дел од уставно правен аспект. Од овие причини оспорениот дел од членот 42 став 1 од Законот не бил во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 8 став 1 алинеја 3, Амандманот XXI, член 50 став 2 и член 51.

Судот на седницата утврди дека во членот 50 став 2 од Уставот се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според Амандманот XXI со кој е заменет членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.

Уставот со тоа прокламира двостепеност во одлучувањето на судовите, како една од гаранциите за обезбедување и јакнење на законитоста во остварувањето на слободите и правата на граѓаните.

Амандманот XXI на Уставот го гарантира ова право без оглед на видот на судот, територијата на која тој ја остварува надлежноста или пак видот на споровите што се водат пред него, што значи дека ова право се гаранттира секогаш кога е донесена одлука на суд во првостепена постапка. За целосно остварување на правото на жалба не е доволно истата само да се предвиди како правен лек, туку треба и понатаму да е уредена по однос на роковите за изјавување, причините поради кои може да се изјави и судот кој е надлежен да постапува по неа.

Под изразот „одлука“, во генеричка смисла се подразбира поединечниот правен акт што го донесува суд при постапувањето и решавањето на конкретна правна работа. Во формална смисла на зборот судскиот акт е правен акт кој го донесува судски орган (суд по определена судска постапка). Судски акт по правило се изразува во писмена форма и најчесто се нарекува пресуда, а може да се јави и во вид на одлука или решение.

Тргнуваји од наведените уставни одредби и од содржината на одредбите од Законот за управните спорови, неспорно е дека Управниот суд, како дел од судскиот систем, како првостепен суд, меѓу другото, донесува одлуки во форма на решение или во форма на пресуда. Поконкретно, Судот, според членот 39 од Законот, го решава спорот со пресуда. Со решение, Управниот суд одлучува за прашања од постапката, како што се отфрлање на тужбата од причините утврдени во членот 25 став 2 и членот 26 од Законот.

Од изнесените законски одредби произлегува дека Управниот суд конкретната правна работа ја решава преку донесување на решение или пресуда, со што странките остваруваат судска заштита во првостепена постапка. Меѓутоа, законодавецот во Законот за управните спорови не го уредил, во посебно заглавие, правото на жалба против вака донесените одлуки, како гарантирано уставно право, туку во креирањето на ова право прифатил само редуцирана можност за нејзино изјавување, како што бил случајот со членот 39 став 2 од Законот, што Уставниот суд поради делумноста, го оценил со своја Одлука У.бр.231/2008 како неприфатливо и неуставно законско решение.

Соодветно на ставот на Уставниот суд во наведената Одлука, врз основа на уставносудската анализа на одредбите од Законот за управните спорови, произлегува и основот за уставно проблематизирање на членот 42 став 1 во оспорениот дел „ако е дозволена жалба“ од Законот за управните спорови, бидејќи неспорно е дека Уставот го гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, а Управниот суд е првостепен суд.

Од овие причини Судот оцени дека може да се постави прашањето на согласноста на оспорениот дел од законската одредба од членот 42 став 1 од Законот со Амандманот XXI од Уставот.

5. Во делот на „Основните одредби“, со членот 3 од Законот е уредено дека:

„(1) Право да поведе управен спор има физичко или правно лице, ако смета дека со управниот акт му е повредено некое право или непосреден интерес заснован врз закон.
(2) Државен орган, подружница или друга деловна единица на трговско друштво, населба и слично или група лица, иако немаат својство на правно лице, можат да поведат управен спор ако можат да бидат носители на правата и обврските за кои се решавало во управната постапка.
(3) Кога орган на општините и градот Скопје, или на организација решава во прв степен во управна работа од изворна и делегирана надлежност, а по жалбата против таквиот акт решавал надлежен орган определен со закон, управен спор против второстепениот акт може да поведе и општината и градот Скопје, односно организацијата чијшто орган решавал во прв степен, ако смета дека со второстепениот акт е повредено правото на локалната самоуправа, односно правото на управување.
(4) Управен спор може да поведе Јавниот правобранител на Република Македонија, кога со управен акт или со управен договор се повредени законот или јавниот интерес, односно институцијата што ја застапува според закон.
(5) Тужител во управен спор може да биде и синдикалната организација ако оцени дека на нејзин член со управниот акт му е повредено правото или непосреден интерес заснован врз закон.
(6) Кога на поединец кој е член во некое здружение кое според своите правила има задача да штити определени права и интереси на своите членови, а со управен акт му е повредено некое право или интерес, здружението може, во согласност со членот и од негово име, да поднесе тужба и да води управен спор против таков управен акт.
(7) Здружението од ставот 6 на овој член, може во секој стадиум на постапката, со права на спореден замешувач, да стапи во веќе поведениот спор на страната на тој поединец и во негова корист да ги преземе сите дејствија и да ги употребува сите правни средства, доколку тоа не е во спротивност со изјавите и постапките на самата странка“.

Според наводите во иницијативата, законското решение во оспорениот член 3 став 3 од Законот немало уставен основ и не требало воопшто да биде предвидено во Законот, затоа што првостепената и второстепената управна постапка биле како една целина и нелогично било првостепениот орган да можел да поведува управен спор против второстепениот управен акт. Од овие причини според иницијативата, оспорениот член 3 став 3 од Законот не бил во согласност со членот 8 став 3, членот 50 став 2 и членот 51 од Уставот.

Судот на седницата утврди дека според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Согласно членот 115 став 2 и членот 117 став 4 од Уставот, општината и градот Скопје се самостојни во вршењето на надлежностите утврдени со Устав и со закон, а надзорот над законитоста на нивната работа ја врши Републиката.

Законот за управните спорови, во членот 1 утврдил дека заради обезбедување судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица и заради обезбедување на законитоста, Управниот суд во управни спорови одлучува за законитоста на актите на органите на државната управа, Владата, други државни органи, општините и градот Скопје, организации утврдени со закон и на правни и други лица во вршење на јавни овластувања (носители на јавни овластувања), кога решаваат за правата и обврските во поединечни управни работи, како и за актите донесени во прекршочна постапка.

Во членот 3 од овој закон е уредено кој може да поведе управен спор. Притоа, во ставот 1 општо определил дека право да поведе управен спор има физичко или правно лице, ако смета дека со управниот акт му е повредено некое право или непосреден интерес заснован врз закон. Понатаму, во ставот 2 од овој член од Законот, е уредено дека државен орган, подружница или друга деловна единица на трговско друштво, населба и слично или група лица, иако немаат својство на правно лице, можат да поведат управен спор ако можат да бидат носители на права и обврски за кои се решавало во управната постапка. Во оспорениот став 3 од овој член од Законот, е уредено како посебно и прашањето на поведување управен спор од страна на општината, градот Скопје, односно организација, чиј што орган решавал во прв степен. Со ставот 4 од овој член од Законот, е предвидено правото на управен спор од страна на Јавниот правобранител на Република Македонија, додека според ставот 5, управен спор може да поведе и синдикална организација. Со одредбите од ставовите 6 и 7 од овој член од Законот, е предвидено правото на управен спор на поединец кој е член во некое здружение на начин како е тоа уредено со одредбите.

Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002) во членот 3 определил дека општините се единици на локалната самоуправа, тие се правни лица и ги извршуваат своите надлежности преку органи избрани непосредно од граѓаните.

Според членот 64 од овој закон, општината има право на сопственост на ствари, парични средства и права и со сопственоста располага и стопанисува како добар домаќин на начин утврден со закон.

Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2004), во членот 4 определил дека градот Скопје и општините во градот Скопје имаат својство на правно лице. Градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа.

Законот за државното правобранителство („Службен весник на Република Македонија“ бр.87/2007), во членот 2 утврдил дека Државното правобранителство на Република Македонија е државен орган кој презема мерки и правни средства заради правна заштита на имотните права и интереси на Република Македонија и врши други работи утврдени со овој и друг закон.

Органите на државната управа и органите на единиците на локалната самоуправа односно организации со изворна и делегирана надлежност, решаваат во прв степен во разни области, согласно правилата на општата управна постапка.

Според членот 23 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 117/2007, 19/2008, 82/2008 и 10/2010), Владата образува комисии за решавање во управна постапка во втор степен за одделни управни области.

Републиката, управниот спор го поведува против конечните управни акти.

Од аспект на конечноста, битно е дека во разноврсната и комплексната управна материја на односи кои се регулирани со законите во правниот поредок на Републиката, правата и обврските се во надлежност на првостепено решавање на органите на државната управа и органите на единиците на локалната самоуправа односно организации со изворна и делегирана надлежност. Правото на жалба против тие управни акти, е дозволено согласно со закон, но тоа веќе не е уставно гарантирано право, согласно Амандманот XXI од Уставот со кој се заменува членот 15 од Уставот. Согласно членот 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Основна цел на судската заштита на правните акти е да се овозможи заштита од самоволна и арбитрерна управа, која заштита се обезбедува со покренување на управен спор пред надлежен орган (Управен суд). Со воведувањето на управниот спор како правна институција се штити законитоста на управните акти донесени од органите на државната управа, локалната самоуправа, односно организации, како и актите во прекршочната постапка.

Според членот 7 од Законот за управните спорови, управен акт во смисла на овој закон е акт со кој органот од членот 6 решава за извесно право и обврска на физичко или правно лице, односно друго лице кое може да биде странка во определена управна работа, како и актите донесени во прекршочна постапка.

Според членот 8 од овој закон, управен спор може да се води против: управен акт донесен во втор степен (конечен управен акт); против првостепен управен акт против кој нема место за жалба во управна постапка; надлежен орган кој по барањето, односно жалбата на странката не донел соодветен управен акт под услови предвидени со овој закон, како и за повреда на одредбите од управните договори согласно одредбите од овој закон.

Со Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005 и 110/2008) кој има супсидијарна примена, се пропишани правилата на општата управна постапка, а со посебните закони со кои се регулирани односи од разни области, е предвидено дали може да се изјави жалба против првостепениот управен акт од соодветната област донесен од орган на државната управа, орган на локалната самоуправа или организација, по која одлучува надлежна комисија на Владата на Република Македонија како второстепен орган или друг орган определен со закон. Оттука, во зависност од тоа дали е предвидено или не правото на жалба, управната постапка може да биде окончана пред првостепениот или пред второстепениот орган.

Правото на управен спор кој може да се поведе против конечниот управен акт, е право кое има уставен основ во членот 50 став 2 од Уставот.

Од погореизнесеното, неспорно е дека Републиката како правен субјект има уставен и законски основ да води управен спор, како и има основ кој произлегува од посебните закони, за водење и на жалбени постапки пред управните органи и води други управни и судски постапки.

Оттука, за Судот не е спорно и правото на управен спор на правните лица во оспорениот член 3 став 3 од Законот за управните спорови, (општината, градот Скопје или организација) спрема управните акти и тоа кои се окончани пред второстепен орган.

Поаѓајќи од одредбата во членот 12 од Законот за управните спорови, според која тужена страна во управниот спор е органот чиј акт се оспорува, а имајќи предвид дека со оспорениот член 3 став 3 од овој закон, управниот спор за наведените правни субјекти е дозволен против второстепениот управен акт, општините, односно наведените правни субјекти, чии што органи го донеле првостепениот управен акт, во случајов се во својство на оспорувачи на законитоста на одлука на друг орган – надлежниот второстепен орган, доколку оцениле дека таа ги засега правата и интересите на локалната самоуправа и не постојат уставни пречки за остварувањето на правото на управен спор.

Судот оцени дека не може уставно да се проблематизира оспореното законско решение. Ова особено поради тоа што органите на единиците на локалната самоуправа решаваат во прв степен врз основа на законска надлежност. Доколку е со закон предвидена жалба, правото на жалба може да го употреби странката за чии права и обврски било одлучувано во првостепениот акт, меѓутоа, против второстепениот управен акт кој, секако е донесен од друг надлежен орган (второстепена комисија на Владата на Република Македонија или друг орган определен со закон), управниот спор е обезбеден, не само за предметната странка во постапката туку и за општината, градот Скопје, односно организацијата, чиј што орган решавал во прв степен, ако согласно оспорениот член 3 став 3 од Законот, смета дека со второстепениот акт е повредено правото на локалната самоуправа, односно правото на управување. Тоа е легитимно право на овие субјекти, кои имаат правен интерес да ја штитат својата локална самоуправа, кој со второстепениот акт може да биде повреден и на штета на имотните, финансиските и другите интереси или права на единиците на локалната самоуправа кои произлегуват од нејзините изворни и делегирани надлежности. Со оглед на тоа, за оспореното законско решение Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето на согласноста со Уставот.

6. Во делот од Законот, кој се однесува на „Вонредни правни средства“, со членовите 43-51 е уредено повторувањето на постапката окончана со пресуда или со решение на Управниот суд.

Со членот 49 од Законот е предвидено дека:

„Против одлуката на судот донесена по тужбата за повторување на постапката, може да се поднесе барање за заштита на законитоста“.

Во однос на оспорениот член 49 од Законот, во иницијативата се наведува дека со оваа законска одредба се повредувале членот 8 став 1 алинеја 3, Амандманот XXI, член 50 став 2 и член 51 од Уставот. Ова од причини што против одлуката на Управниот суд донесена по тужба за обнова на постапка требало да може да се поднесе жалба до Врховниот суд, како редовно правно средство, а не „барање за заштита на законитоста“, како вонредно правно средство, како што тоа било предвидено со оспорениот член 49 од Законот.

Судот на седницата утврди дека според членот 35 став 1 точки 3 и 4 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2006 и 35/2008), Врховниот суд на Република Македонија е надлежен да решава во втор степен по жалба на одлука на Управниот суд во случаите предвидени со закон и да решава по вонредни правни лекови против правосилните одлуки на судовите и одлуките на своите совети кога тоа е определено со закон.

Според членот 4 од Законот за управните спорови, управните спорови во Република Македонија ги решаваат:

– Управниот суд, како првостепен суд и
– Врховниот суд на Република Македонија, одлучува по вонредни правни средства.

Според членот 16 од овој закон, Управниот суд во управен спор одлучува по тужби против управни акти. Врховниот суд одлучува по вонредни правни средства против одлуките на Управниот суд. Врховниот суд решава за судирот на надлежност меѓу Управниот суд и други судови.

Во делот VI„Вонредни правни средства“ со одредбите од членовите 43-51 од Законот, како вонредно правно средство кое може да го употреби странката е предвидено повторување на постапка окончана со пресуда или со решение на Управниот суд.

Во членот 43 став 1 од Законот се набројани причините поради кои постапката окончана со пресуда или со решение ќе се повтори на барање на странката, а во ставот 2 од овој член од Законот е наведено дека повторувањето ќе се дозволи само ако странката без своја вина не била во состојба да ги изнесе тие околности во поранешната постапка.

Според членот 44 од Законот, повторување на постапката може да се бара најдоцна во рок од 30 дена од денот кога странката дознала за причината за повторувањето. Ако странката дознала за причината за повторувањето пред да биде окончана постапката во судот, но таа причина не можела да ја употреби во текот на постапката, повторување може да се бара во рок од 30 дена од денот на доставувањето на одлуката.

По истекот на пет години од правосилноста на одлуката, повторување не може да се бара.

Според членот 45 од овој закон, по тужбата за повторување на постапката решава Судот што ја донел одлуката на која се однесува причината за повторување и согласно членот 46, тужбата се поднесува до тој суд.

Со одредбите од Законот е регулирано на кој начин се остварува повторување на постапката окончана со пресуда или со решение на Управниот суд. Во тие рамки, со членот 50 од Законот определено е дека во постапката за повторување се применуваат одредбите од овој закон за постапката по тужба и за правните средства, доколку од членовите 43-49 на овој закон поинаку не е определено.

Имено, согласно членот 39 став 2 од овој закон, против пресудата на Управниот суд е дозволена жалба. Жалбата е редовно правно средство во управниот спор и сега се прифаќа и кај повторувањето на постапката, со членот 50 од истиот закон.

Понатаму, со оспорениот член 49 од Законот е предвидено дека против одлуката на судот донесена по тужба за повторување на постапката, може да се поднесе барање за заштита на законитоста.

Од анализата на оспорената одредба од Законот во корелација и со останатите законски одредби Судот утврди дека:

– Управниот суд како првостепен суд одлучува во управен спор по тужби против управни акти. Со оглед на уставно гарантираното право на тужба управниот спор не мора да се оконча пред Управниот суд како првостепен суд, туку и пред надлежен суд кој одлучува по жалбите против одлуките донесени во прв степен. Оттука, постапката на управниот спор може да биде окончана пред Управниот суд како првостепен суд, доколку не е изјавена жалба.

– Во Законот за управните спорови е предвиден правниот институт „повторување на постапка“ како вонредно правно средство.

Тужба за повторување на постапката на управен спор може да се поднесе по конечноста на управниот спор, пред органот односно судот каде е окончана постапката на управниот спор.

Поаѓајќи од тоа дека управниот спор може да биде окончан пред првостепениот (Управниот) суд или пред надлежниот суд кој одлучувал по жалбата против одлуката на првостепениот суд, произлегува дека и тужбата за повторување на постапката ќе се поднесе на одлучување пред оној суд пред кој се окончал управниот спор и тој ќе одлучува за основаноста на тужбеното барање за повторување на постапката.

– Членот 50 од Законот, упатил дека „во постапката за повторување се применуваат одредбите од овој закон кои се однесуваат на постапката по тужба и за правните средства, доколку со членовите 43 до 49 на овој закон поинаку не е определено“.

Оттука, со оглед дека овој закон, во делот на одредбите од членовите 43-49 каде е регулирано повторувањето на постапката, децидно не определил дека е дозволена жалба против одлуката за повторување на постапката окончана пред првостепениот суд, произлегува дека правото на жалба како правно средство, на кое упатува членот 50 од Законот е сепак обезбедено како што е претходно цитирано во овој член на упатувачки начин, преку одредбите од Законот кои се однесуваат на постапката по тужба и за правните средства – членови 19 – 42. Иако, нормативниот пристап на законодавецот во случајов не е соодветен, тој сепак, по однос на изнесеното прашање, е правно изразен со постоење на упатувачката норма, која го опфаќа со тоа и правото на жалба против одлуката за повторување на постапката окончана пред првостепениот суд. Значи правото на жалба е сепак предвидено, а друго е прашањето што жалбената постапка во Законот бара системски да биде уредена, како што и Одлуката на Уставниот суд укажува по тоа прашање.

Во овој контекст треба да се наведе и Известувањето на Управниот суд на Република Македонија Су.бр.03-651/10 од 30 септември 2010 година дека во случаите кога по тужба за повторување на постапката е одлучено со пресуда согласно со членот 48 од Законот за управни спорови, може да се изјави жалба согласно со членот 50 и членот 39 став 2 од Законот, а во смисла на Одлуката на Уставниот суд на Република Македонија, У.бр.231/2008.

Со оглед на тоа, оспорената одредба од членот 49 од Законот, која уредува друго право, а тоа е правото да се поднесе барање за заштита на законитоста треба да се смета како право на примена на ова вонредно правно средство пред Врховниот суд на Република Македонија, против конечната одлука за обнова на постапката. Со ова не се негира претходната постапка на жалба на одлуката за повторување на постапката на управен спор. Имено, таквиот навод во иницијативата не може да го проблематизира оспорениот член 49 од Законот, бидејќи е неоснован. Со иницијативата се сака да се испроблематизира правото на „барање заштита на законитоста“ со оспорување на претходното прашање дека наводно Законот во институт „повторување на постапка“ не предвидел жалба, но од анализата произлегува дека тоа е неосновано, и дека „барањето за заштита на законитоста“ е право кое според Законот може да се остварува по окончувањето на „повторување на постапката“ која во себе го опфаќа и правото на жалба.

Од овие причини, Судот оцени дека не може уставно да се проблематизира законското решение од членот 49 од Законот, со кое било предвидено барањето за заштита на законитоста како вонредно правно средство.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.51/2010
13 октомври 2010 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски