Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 3 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 16 декември 2009 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 13 став 7, член 15 став 1 алинеја 2, член 18 став 1 алинеја 4, член 54 став 5 алинеја 4, член 93 став 11 во делот
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 34 став 2 алинеја 6, член 40 став 8, член 41 став 3, член 42 став 3 алинеја 1 и член 85 став 1 алинеја 3 од Законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.
4. Судот на седницата утврди дека Законот за поштенските услуги, во делот „Надлежност на поштенските услуги“, со одредбите од членовите 5 до 24 уредил повеќе прашања од предметната материја, меѓу кои определил дека Министерството за транспорт и врски и Агенцијата за пошти се надлежни органи за вршење на работите од областа на поштенските улсуги и ги определил нивните посебни надлежности, Агенцијата е независно регулаторно тело, самостојно и непрофитно правно лице со јавни овластувања утврдени со овој закон и Агенцијата извршува работи утврдени со овој закон, прописите донесени врз основа на овој закон и врз Стратегијата за развој на поштенските услуги во Република Македонија како и меѓународните договори од областа на поштенските услуги што ги склучила или на кои им пристапила Република Македонија.
Агенцијата, исто така, обезбедува универзална поштенска услуга, обезбедува почитување на правилата за конкуренција, осигурува формирање на цени и контрола на трошоците за обезбедување и реализација на универзална поштенска услуга, врши мониторинг врз поштенскиот пазар преку решавање на различни спорови меѓу давателот на универзалната поштенска услуга и другите лица (корисници или даватели на поштенски услуги) и воспоставува електронска база на податоци од поштенската област, дава препораки, врши надзор и контрола за спроведување на законот и врши други работи утврдени со овој закон. Агенцијата за својата работа одговара пред Собранието на Република Македонија и му доставува годишен извештај. Органи на Агенцијата се Комисија и директор.
Според членот 12 од овој закон, се определува дека Комисијата се состои од пет члена од кои едниот е претседател, тие се именувани од Собранието на Република Македонија, претседателот и членовите се државјани на Република Македонија и се истакнати работници од областа на поштенските услуги, машинството, правото, економијата или други области што се од значење за вршење на надлежностите на Агенцијата, имаат определен мандат и не можат да се именуваат повеќе од два последователни мандати, а уреден е и начинот по кој се именуваат во однос на работите и вршењето на функцијата.
Од изнесеното може да се утврди дека со одредбите од Законот е регулирано институционалното формирање, составот, организацијата и функционирањето на Агенцијата и утврдена е Комисијата како нејзин орган со посебно определени организациони и функционални елементи во Законот.
Со членот 13 од Законот е уреден начинот на работа и одлучување на Комисијата. Во тие рамки законодавецот детално нормирал дека Комисијата се состанува најмалку еднаш месечно, ја известува јавноста за работите, донесува одлуки со определено мнозинство, се определува улогата на претседателот во Комисијата, претседателот и членовите не можат да бидат вработени во други правни лица кои имаат конфликт на интереси согласно со овој закон, претседателот и членовите на Комисијата имаат право на месечен надоместок како и надоместок на други оправдани трошоци утврдени со Статутот на Агенцијата, а одобрени од ревизор (член 13 став 7), и средствата за месечниот надоместок и на другите оправдани трошоци на претседателот и на членовите на Комисијата се обезбедуваат од средствата на Агенцијата утврдени со годишниот финансиски план.
Со иницијативата се оспорува членот 13 став 7 од Законот, од причини што одредбата била нејасна и непрецизна, надоместокот не можел да биде препуштен на утврдување со Статутот на Агенцијата туку можел да се утврдува само со законот или со негови критериуми во подзаконски акт, но ниту законот го утврдил надоместокот ниту тој содржел критериуми за негово утврдување, па поради тоа оспорената одредба не била во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: членот 8 став 1 алинеја 3, членот 32 став 5 и членот 51.
Според членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Во членот 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите морат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Од анализата на оспорената одредба како дел од целината на предметот на уредување на Законот, произлегува дека законодавецот пристапил кон детално нормирање на институционалната и функционалната поставеност во обезбедувањето на поштенската дејност. Во тие рамки со закон ја основал Агенцијата за пошти како независно регулаторно тело која се финансира од средства остварени од приходите од надоместоците предвидени со овој закон и донации, заеми и друга финансиска и техничка помош. Годишниот финансиски план на Агенцијата го усвојува Комисијата (која е нејзин орган) и го доставува до Собранието на Република Македонија на одобрување, а ревизијата на финансиското работење ја врши надворешен и независен ревизор (член 21). Со Статутот на Агенцијата се уредува внатрешната организација, начинот и условите за вработување согласно Законот за работни односи (и не се применуваат одредбите од Законот за државните службеници). Станува збор за јавно правно лице кое е одговорно пред Собранието на Република Македонија за вршење на надлежностите.
Со ваквата законска поставеност, Судот оцени дека не може да се прифати едностраниот пристап на подносителот на иницијативата со аргументите со кои ја оспорува уставноста на одредбата од членот 13 став 7 од Законот. Ова поради тоа што со Законот се комплексно решени правата и обврските на Агенцијата и Комисијата како нејзин орган, при што законодавецот не го препуштил на уредување со други акти утврдувањето на правото на надоместок, тоа е право утврдено со закон, а од обемот и видот на надлежностите и функционалната поставеност на Комисијата како орган во рамките на Агенцијата за пошти произлегуваат и рамковните димензии и критериуми за операционализација на висината на надоместокот со Статутот на Агенцијата, претходно одобрен од ревизор.
Со оглед на изнесеното Судот не го постави прашањето за согласноста на член 13 став 7 од Законот со наведените одредби од Уставот.
5. Со оспорениот член 15 став 1 алинеја 2 од Законот е предвидено дека: „Собранието на Република Македонија по предлог на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Македонија, може да го разреши претседателот или член на Комисијата пред истекот на мандатот ако е осуден за кривично дело за кое што е предвидена казна затвор во траење подолго од шест месеца или му е изречена прекршочна санкција забрана за вршење професија, дејност или должност, во траење подолго од шест месеца“.
Со оспорениот член 18 став 1 алинеја 4 од Законот е уредено дека: „Директорот може да биде разрешен од Комисијата во следниве случаи: … – ако е осуден за кривично дело за кое му е изречена казна затвор во траење подолго од шест месеца или му е изречена прекршочна санкција забрана на вршење професија, дејност или должност, во траење подолго од шест месеца“.
Според наводите во иницијативата, оспорените одредби се однесувале генерално за наведените лица во случаи кога биле осудени за сторени кривични дела и за кои им биле изречени санкции, без оглед на видот на кривичното дело и неговата природа. Со оспорените одредби од Законот, се ограничувало по сила на закон правото на едно лице да продолжи да ја врши дејноста и во случаи кога кривичното дело за кое тие лица биле осудени не било во никаква врска со вршењето на оваа дејност, па оттука оспорените одредби биле непрецизни и нејасни и не обезбедувале правна сигурност на граѓаните. Од овие причини оспорените одредби не биле во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа: член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 став 2, член 13 став 1, член 14 став 1, член 51 и член 54 став 1.
Судот на седницата утврди дека согласно членот 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утрдени со Уставот и владеењето на правото.
Согласно членот 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Со членот 13 став 1 од Уставот е определено дека лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука, а со членот 14 став 1 од Уставот е определено дека никој не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдени со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна.
Според членот 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавна функција.
Според Судот од анализата на оспорените одредби од Законот, имајќи ги предвид уставните одредби произлегува дека во оспорените одредби не станува збор за повреда на одредбите од Уставот и посебно на принципот на презумција на невиност на лицето утврден во членот 13 став 1 од Уставот, ниту на начелото на законитост во казненото право изразено преку забраната за казнување утврдена во членот 14 став 1 од Уставот. Ова од причина што оспорените членови од Законот се однесуваат на лица кои веќе ја вршат функцијата која ќе им престане заради нивно осудување во периодот додека ја вршат таа функција, како и забраната се однесува за вршење на таа функција. Оттука, ова е класичен услов за престанок на мандатот поради осуда со правосилна судска пресуда или прекршочна санкција со забрана на вршење на дејноста која ја вршат, бидејќи тие лица не можат да дадат гаранција дека Агенцијата успешно ќе функционира. Оспорените одредби од Законот се во функција на гаранција на успешно обавување на функциите на Агенцијата. Од овие причини Судот оцени дека се неосновани наводите во иницијативата дека оспорените одредби од Законот не биле во согласност со Уставот, поради што не го постави прашањето за нивната согласност со Уставот.
6. Со членот 54 став 5 алинеја 4 од Законот, е утврдено: „Цените за обезбедување на универзална поштенска услуга од ставот 1 на овој член на предлог на давателот на универзалната поштенска услуга се формираат врз основа на следниве критериуми: …. – да се предвиди можност цената за големите корисници да биде помала и ….“.
Според наводите во иницијативата со тоа што оспорената одредба од Законот, ги делела корисниците на помали и поголеми и за поголемите предвидувала можност за формирање на помали цени, одредбата била дискриминаторска, па поради тоа не била во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3, членот 9 и членот 51 од Уставот.
Од анализата на оспорената одредба од Законот Судот оцени дека законодавецот со предвидената законска можност да се формира помала цена доколку се работи за голем корисник на универзалната поштенска услуга, овозможил тој можен економски дел на делување да е во функција на еден од основните елементи на општите услови за обезбедување на универзалната поштенска услуга, а тоа е заштита во услови на конкуренцијата на поштенскиот пазар што е политика и стратегија на работењето на Агенцијата, која за своето работење одговара пред Собранието на Република Македонија.
Со Законот е утврдено дека „универзална поштенска услуга“ претставува постојано, редовно и непречено обезбедување на поштенски услуги со утврден квалитет на целата територија на Република Македонија, по пристапни цени за сите корисници и обично секој работен ден, со најмалку еден прием и една достава на ден. Тоа секако е прашање од посебно значење за Републиката, која треба да создаде услови за нејзино обезбедување во земјата врз основа на одредбите на овој закон, подзаконските акти донесени врз основа на овој закон, прописите на Европската Унија за поштенските услуги како и актите на Светскиот поштенски сојуз за меѓународниот поштенски сообраќај (член 25).
Врз основа на изнесеното според Судот не може да се прифати наводот во иницијативата дека со оспорената одредба од Законот неприфатливо и спротивно на Уставот било дозволеното за големите корисници да се давале поповолни услови, во однос на цената која требало да ја плаќаат за користењето на универзалната поштенска услуга. Имено, ова поради тоа што станува збор за стандардни економски елементи во пазарното стопанство и претприемништво во креирањето на политиката за задржување на клиенти со голем обем на потреби во користењето во случајов на универзалната поштенска услуга, а не станува збор за повреда на уставните норми на кои се повикува подносителот во иницијативата (владеење на правото, еднаквоста на граѓаните и секој е должен да ги почитува Уставот и законите).
Тргнувајќи од наведените причини, Судот, за оспорената одредба од членот 54 став 5 алинеја 4 од Законот, не го постави прашањето за нејзината согласност со Уставот.
7. Со членот 93 став 11 од Законот е предвидено: … Директорот на Агенцијата да донесува деловник и трошковник за работа на Комисијата.
Со членот 93 став 13 од Законот е предвидено: …„Висината и видот на трошоците утврдени во трошковникот од ставот 1 на овој член се определуваат во зависност од реалните трошоци што ги има органот потребни за обезбедување на работата на Комисијата за посредување“.
Според наводите во иницијативата не биле јасни оспорените одредби, бидејќи законодавецот пропишал Агенцијата да донесе трошковник за работа на Комисијата за посредување, меѓутоа не можело да се подразбере за какви трошоци станувало збор, а исто така, немало законски критериуми за негово определување, па поради тоа оспорените одредби не биле во согласност со членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот.
Оспорените одредби се во делот на одредбите од Законот кои се однесуваат на прекршоците и законодавецот предвидел можност сторителот на прекршокот доколку се согласи, на записник составен од инспекторот за поштенски сообраќај да се констатира дека двете страни се согласни за покренување на постапка за посредување пред Комисија за посредување формирана од директорот на Агенцијата, заради склучување спогодба по прашањата за висината и начинот на плаќање на глобата и другите давачки и мерките за отстранување на последиците од прекршокот. Директорот на Агенцијата го донесувал трошковникот за работа на Комисијата и висината и видот на трошоците за работењето на Комисијата утврдени во трошковникот се определувале во зависност од реалните трошоци што ги имал органот потребни за обезбедување на работата на Комисијата. Оттука, законодавецот со оспорените одредби од Законот го обезбедил функционирањето на Комисијата за остварување на спогодбеното решавање на односите во прекршочната постапка. За таа цел Агенцијата трпи трошоци заради работата на својата Комисија формирана за посредување меѓу страните, при што Агенцијата (а не самата Комисија) донесувала трошковник врз основа на реалните трошоци на членовите на Комисијата кои Законот преку таквото решение сепак трошоците ги уредил да бидат определиви и како критериуми ги означил реалните трошоци потребни за работниот ангажман во кои секако се патните, материјалните и други трошоци за времето и местото на спогодувањето организирано од членовите на Комисијата на Агенцијата. Од овие причини, Судот ниту за овие оспорени одредби од Законот, не го постави прашањето за нивната согласност со Уставот.
8. Со членот 34 став 2 алинеја 6 од Законот е утврдено: „Барањето за добивање на индивидуална или стандардна дозвола, покрај податоците од ставот 1 на овој член треба особено да содржи и податоци за: …. – дозвола која не била укината по службена должност, согласно со членот 40 став 5 од овој закон, во период од пет години пред поднесувањето на барањето за добивање на дозвола и,“.
Со членот 40 став 8 од Законот е утврдено: „По укинувањето на дозволите од ставовите 3, 4 и 6 на овој член носителите на тие дозволи не смеат да ги обезбедуваат поштенските услуги“.
Со членот 41 став 3 од Законот е утврдено: „По престанокот на дозволите од ставот 1 на овој член носителите на тие дозволи не смеат да ги обезбедуваат поштенските услуги“.
Со членот 42 став 3 алинеја 1 од Законот е утврдено: „Агенцијата ќе го одбие барањето доколку утврди дека: – на барателот му било укинато одобрението по негова вина во последните пет години и …“.
Со членот 85 став 1 алинеја 3 од Законот е утврдено: „Во случај на повреда на одредбите од овој закон утврдена од страна на инспекторот, директорот на Агенцијата може да донесе решение со кое ќе ја забрани дејноста на работењето на давателот на поштенските услуги доколку не ги плати надоместоците во утврдениот рок согласно со овој закон“.
Наведените одредби од Законот, со иницијативата се оспоруваат со наводи дека со нив се вршело противуставно ограничување на правата на граѓаните и се спречувало да се врши уставното право на работа на давателите на поштенските услуги, со што се повредувале одредбите од член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 став 2, член 32, член 51 и член 54 став 1 од Уставот на Република Македонија. Имено, подносителот во иницијативата цитирал пет законски одредби, навел дека со нив се „ограничувале уставни права“ и набројал одредби од Уставот со кои тие не биле во согласност. Меѓутоа, аргументи за конкретно и поединечно оспорување во иницијативата нема, односно нив воопшто ги нема, ниту иницијативата се занимава со спецификата на различните одредби и какви права со нив се ограничувале.
Со оглед на фактот што во иницијативата, согласно членот 15 од Деловникот на Уставниот суд, не се изнесени наводи со причини за конкретно оспорување на одредбите од членот 34 став 2 алинеја 6, членот 40 став 8, членот 41 став 3, членот 42 став 3 алинеја 1 и членот 85 став 1 алинеја 3 од Законот, Судот оцени дека иницијативата во тој дел треба да се отфрли согласно членот 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд поради постоење на процесни пречки за одлучување по иницијативата.
9. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.118/2009
16 декември 2009 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски