174/2009-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 25 ноември 2009 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на

а) член 17 став 2 и член 19 во делот: „согласно со актот од членот 17 став 2 на овој закон“ од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.142/2008 и 64/2009); и

б) член 14 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2009).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 14 став 1 точка 4 и член 15 став 1, во делот: „со исклучок на основицата утврдена во членот 14 став 1 точки 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и 13 на овој закон“ од Законот означен во точката 1.а) на ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точките 1 и 2 на ова решение.

Во врска со оспорената одредба од член 14 став 1 точка 4 од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување, подносителот наведува дека не можело да се определува месечна аконтација на нето приходот, односно да се определува паушален прирход за самовработените лица, бидејќи придонесите се плаќале на остварениот приход. Одредбата не можела непосредно да се примени затоа што со неа се вршело упатување на друг закон – Законот за персоналниот данок на доход, без да бидат прецизирани конкретни одредби од тој закон, поради што таа била нејасна, непотполна и неприменлива и спротивна на член 8 став 1 алинеи 3, 7 и 8, член 9, член 30, член 33, член 34, член 35 став 1 и член 51 од Уставот на Република Македонија.

Во врска со делот од второспорената одредба од член 15 став 1, подносителот смета дека предвидениот законски исклучок немал уставна основа затоа што граѓаните пред Уставот и пред законите биле еднакви и законодавецот не можел да утврдува различни услови за субјектите при определувањето на данокот или другите јавни давачки, ниту смеел да внесува дискриминаторски одредби во законите. Ако некој субјект плаќа поголем износ на придонеси, на тој субјект со законот морало да му се обезбедат и гарантираат и поголеми социјални права во случај на потреба. Поради наведените причини оспорениот член 15 став 1 од Законот бил во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3, 7 и 8, член 9, член 30, член 51 и член 55 од Уставот на Република Македонија.

Подносителот на иницијативата смета дека оспорените одредби од член 17 став 2 и член 19 од Законот, не биле во согласност со член 33 од Уставот, од причина што начинот на пресметка и уплата на придонесите требало да бидат пропишани со закон, а не со подзаконски акт на министерот за финансии, односно дека министерот за финансии не можел сам, со свој акт, да го пропишува начинот на пресметка и уплата на придонесите и врз основа на тој свој акт да врши контрола и потврда на налогот за плаќање на придонесите. Од овие причини, подносителот на иницијативата смета дека овие две одредби биле во спротивност на член 8 став 1 алинеја 3, член 33, член 51 и член 68 став 1 алинеи 2 и 3 од Уставот на Република Македонија.

За оспорената одредба од член 14 од Законот за измени и дополнувања на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2009) објавен на 22 мај 2009 година, подносителот наведува дека измените и дополнувањата на Законот ќе важеле по нивното влегување во сила. Меѓутоа, со оспорениот член било пропишано дека одредбите на членовите 1, 5, 6, 7 и 10 ќе се применуваат од 1 јануари 2009 година, односно дека тие имале ретроактивна примена. Со тоа обврзниците за пресметка и уплата на придонесите биле доведени во ситуација да подлежат на обврска на плаќање на поинаков придонес кој не бил поповолен за нив. Со оглед на тоа што со оспорената одредба било предвидено повратно дејство кое не е поповолно за граѓаните, се создавала правна несигурност и повреда на начелото на владеењето на правото како една од темелните вредности на уставниот поредок. Воведувањето и плаќањето на придонесите било легитимно и дозволено само за идни, новонастанати ситуации по влегување во сила на законот и не можело да се однесува на претходни состојби кога за тој период важеле поинакви прописи. Со тоа овој член бил спротивен на член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот.

Во однос на сите оспорени членови подносителот бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и истите да ги поништи и се предлага Судот да донесе решение за времена мерка за да се спречи настанување на тешко отстранливи последици.

4. Судот на седницата утврди дека според член 14 став 1 точка 4 од Законот за придонеси од задолжителното социјално осигурување, основица за пресметка и плаќање на придонеси е месечната аконтација на нето приходот, односно на паушално утврдениот нето приход на кој се плаќа данок, согласно Законот за персонален данок на доход, за самовработено лице.

Судот, понатаму, утврди дека согласно член 15 од Законот, основицата за пресметување и плаќање на придонесите, односно основицата за осигурување за тековната година не може да биде пониска од 50% од просечната плата по работник во Република Македонија објавена во јануари во тековната година, според податоците на Државниот завод за статистика со исклучок на основицата утврдена во членот 14 став 1 точки 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и 13 на овој закон.

Судот на седницата исто така утврди дека според член 17 став 2 од Законот, начинот на пресметка и уплата на придонесите со акт го пропишува министерот за финансии и дека според оспорениот член 19 од истиот закон, контрола и потврда на налогот за плаќање врши Министерството за финасии согласно со актот од членот 17 став 2 на овој закон.

Во однос на членот 14 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжителното социјално осигурување, Судот на седницата утврди дека согласно овој член, овој закон влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а одредбите на членовите 1, 5, 6, 7 и 10 ќе се применуваат од 1 јануари 2009 година.

5. Според член 8 став 1 алинеја 3, 4 и 8 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Согласно член 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.

Во член 35 став 1 од Уставот е утврдено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 68 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите и ги утврдува јавните давачки.

Според член 91 алинеја 1 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови на акти за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Според член 64 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Тргнувајќи од членот 1 од Уставот, според кој Република Македонија се декларира, покрај другото и како социјална држава, со наведените членови 34 и 35 од Уставот е утврдено правото на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување, кое право се остварува врз начелото на социјална праведност. Во однос на видовите на правата, обемот, начинот на стекнување и користење, Уставот утврдил обврска за нивно законско уредување, но препуштил тоа да го уреди законодавната власт.

Според член 1 од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување, со овој закон се уредуваат видовите на придонеси за задолжително социјално осигурување (во натамошниот текст:придонеси), обврзниците за плаќање на придонесите, обврзниците за пресметка и уплата на придонесите, основиците на кои се плаќаат придонесите, стапките на придонеси, потоа, начинот на пресметката, роковите на плаќањето на придонесите, контролата на пресметувањето и уплатата на придонесите и други прашања значајни за утврдување и плаќање на придонесите.

Според членот 2 од Законот, со плаќање на придонесите се обезбедуваат средства за финансирање на задолжителното социјално осигурување.

Според член 5 од Законот, во задолжително социјално осигурување спаѓаат придонесите за:
1) пензиско и инвалидско осигурување врз основа на тековна исплата;
2) задолжително капитално финансирано пензиско осигурување;
3) стаж на осигурување кој се смета со зголемено траење;
4) здравствено осигурување и
5) осигурување во случај на невработеност.

Во делот на одредбите кои се однесуваат на пресметката и уплатата на придонесите, меѓу кои се и оспорените одредби од член 17 став 2 и член 19 од Законот, законодавецот предвидел дека придонесите ги пресметува, задржува и уплатува обврзникот за пресметка и уплата на придонеси при секоја исплата на плата или дел од плата, надоместок на плата, пензија, односно друг паричен надоместок (член 17 став 1). Во оспорениот став 2 на овој член, е предвидено дека начинот на пресметка и уплата на придонесите со акт го пропишува министерот за финансии.

Согласно членот 18 од Законот, обврзникот за пресметка и уплата на придонесите е должен пресметката да ја врши месечно, поединечно за секој осигуреник, врз основа на основиците утврдени во членот 14 од овој закон за соодветниот месец и податоците за пресметана плата или дел од плата, надоместок на плата, односно друг паричен надоместок и придонеси, да ги доставува до Управата за јавни приходи, најдоцна до 10 во тековниот месец за претходниот месец, по електронски пат, на начин и постапка утврдени согласно со актот од членот 17 став 2 на овој закон. Месечната пресметка од ставот 1 на овој член ја контролира и потврдува Управата за јавни приходи, пред да се изврши уплата на придонесите кај носителот на платниот промет.

Во оспорениот член 19 од Законот е предвидено контролата и потврдата на налогот за плаќање да ги врши Министерството за финансии согласно со актот од членот 17 став 2 на овој закон.

Согласно членот 20 од Законот, уплатата на придонесите се врши кај носителот на платниот промет кај кој обврзникот за пресметка и уплата на придонеси има трансакциска сметка (став 1), а во ставот 2 на овој член од Законот, е предвидено дека уплатата на придонесите се врши само во пари.

Од наведените одреби од Законот, произлегува дека со нив законодавецот го пропишал и начинот на пресметка и уплата на придонесите од задолжителното осигурување, и дека истовремено го овластил министерот за финансии ова прашање да го доуреди со подзаконски акт. Таквиот акт е веќе донесен од страна на министерот за финансии, тоа е Правилникот за начинот на пресметка и уплата на придонесеите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 149/2008). Со овој правилник е дефинирана техниката на пресметка и е утврден Образецот МПИН – Месечна пресметка за интегрирана наплата. Тоа значи дека во овој правилник не се утврдени дополнителни обврски за обврзниците по основ на придонеси за задолжително социјално осигурување, ниту пак е утврден начинот на подмирување на јавните давачки (тоа е веќе сторено во наведените одредби од Законот), туку е утврден начинот на пресметката и уплата на придонесите. Ваквото овластување на министерот е целосно во согласност со Уставот, односно уставната одредба дека министерот може да донесува подзаконски акти заради извршување на законите во случај кога е овластен со закон. Овластувањето на министерот за донесување на подзаконки акт за начинот на пресметката и уплатата на придонесите, несомнено е во функција на извршување на Законот за придонесеите од социјалното осигурување, бидејќи со него се утврдува инструмент (образец) на кој треба да се прави пресметката на веќе со закон утврдени параметри (стапки и основици) и со него не се создава материјална обврска на обврзниците.

Тргнувајќи од наведеното, а имајќи предвид дека ваквото овластување на министерот за финансии претставува само доразработување на одредбите на Законот, во функција на нивно извршување и не значи овластување кое задира во законодавната или судската власт, Судот оцени дека со тоа не се повредува уставниот принцип на владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, утврдени со член 8 алинеите 3 и 4 од Уставот и дека не може да се постави прашањето за согласноста на одребите од член 17 став 2 и член 19 од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување, со наведените одредби од Уставот.

6. Во оспорениот член 14 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2009, објавен на 22 мај 2009 година) е предвидено дека овој закон влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а одредбите на членовите 1, 5, 6, 7 и 10 ќе се применуваат од 1 јануари 2009 година.

Оспорената одредба од овој член на Законот, подносителот ја проблематизира од аспект на забраната на ретроактивно дејство на законите од член 52 став 4 од Уставот, со образложение дека одредбите имаат ретроактивно дејство бидејќи се одредува да се применуваат од 1 јануари 2009 година (а законот е објавен на 22 мај 2009 година) и дека обврзниците за пресметка и уплата на придонесите биле доведени во ситуација да подлежат на обврска на плаќање на поинаков придонес кој не бил поповолен за нив. Иако подносителот во иницијативата изнесува само тврдење дека одредбите за кои е предвидено ретроактивно дејство се понеповолни за граѓаните, без да посочи аргументи за секоја од одредбите одделно, Судот оцени дека треба да навлезе во мериторна оценка на овие одредби, со оглед на тоа што ретроактивното дејство на законите е значајно уставно-правно прашање.

Во таа смисла за Судот се прифатливи образложенијата во Предлог законот за изменување и дополнување на Законот за придонесите од задолжителното социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2009) како и аргументите во мислењето од Владата на Република Македонија, дека овие одредби за кои е предвидена ретроактивна примена, всушност се поповолни за осигурениците. Имено, одредбите од членовите 1 и 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжителното социјално осигурување се поповолни за осигурениците од причина што со нив всушност се пополнуваат празнините во основниот текст на Законот, на тој начин што се утврдува кој е обврзникот за плаќање на придонес за пензиско и инвалидско осигурување за стажот што се смета со зголемено траење (работодавачот е тој обврзник), а исто така се определува и стапката по која се пресметува и плаќа придонесот за пензиско и инвалидско осигурување за стажот што се смета со зголемено траење. Без определувањето на овие параметри, всушност не е можно оваа категорија на осигуреници да ги остваруваат правата од пензиско и инвалидско осигурување.

Во однос на одредбата од членот 5 од Законот за која е предвидено ретроактивна примена, со направената измена при определувањето на основицата од која се пресметуваат и плаќаат придонесите за задолжително социјално осигурување на самовработените лица, се овозможува овие лица придонесите да ги пресметуваат и уплатуваат од основица – месечна аконтација на нето приходот, со што се избегнува административно утврдување на основицата, односно истата се сведува на реална категорија – нето приход, што е поповолно за осигурениците.

Со членот 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување се овозможува самовработените лица – вршители на економска дејност да ги плаќаат придонесите на основица не пониска од 50% од просечната плата, за сметка на претходно дефинираната основица од една просечна плата, а самовработените лица – вршители на професионални и други интелектуални услуги да ги плаќаат придонесите на основица не пониска од просечната плата, за сметка на претходно дефинираната основица од две просечни плати, што значи дека и ова решение е поповолно за осигурениците.

Ретроактивната примена на одредбите од членовите 6 и 7 е за подобрување на положбата на вработените, бидејќи поради трендот на постојан пораст на просечната плата, се менуваат и најниската и највисоката основица за пресметка и уплата на придонесите. Со фиксирањето пресметката да се врши на јануарската плата се спречуваат флуктуации, односно намалување на нето платата на вработените како разултат на постојаниот тренд на пораст на просечната бруто плата, особено кај оние лица чија плата е под најниската или над највисоката основица.

Од напред наведеното произлегува дека ретроактивната примена на одредбите од членовите 1, 5, 6, 7 и 10 е поповолна за осигурениците, и дека во конкретниот случај не може да стане збор за повреда на одредбата од член 54 став 4 од Уставот на која се повикува подносителот на иницијативата, поради што Судот оцени дека не може да се постави прашањето за уставноста на одредбата од член 14 од Законот за придонеси од задолжително социјално осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2009).

7. Согласно член 110 алинеите 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Во однос на оспорениот член 14 став 1 точка 4 и член 15 став 1, во делот: „со исклучок на основицата утврдена во членот 14 став 1 точки 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и 13 на овој закон“, Уставниот суд на Република Македонија веќе одлучувал и со Решение У.бр. 159/2009 година од 4 ноември 2009 година не повел постапка за оценување на нивната уставност. Неповедувајќи постапка, Судот изразил став дека утврдувањето на различна основица за осигурување е легитимно право на законодавецот, при што од уставно-правен аспект од суштинско значење е дека сите правни субјекти во иста правна положба, имаат иста обврска за плаќање на придонеси, што ги прави еднакви пред Уставот и пред законите. Поделбата на обврзниците во различни категории на субјекти и определување на различна стапка на основицата за пресметка за плаќање на придонесите за задолжително социјално осигурување, според Судот, не значи нарушување на принципот на еднаквата правна положба на субјектите на пазарот. Во таа смисла, право на законодавецот е да ја утврди месечната аконтација на нето приходот на кој се плаќа данок за самовработено лице, како и основицата за пресметување и плаќање на придонесите за самовработено лице кое врши професионална и друга интелектуална дејност, како што предвидуваат оспорените одредби, притоа водејќи сметка законските решенија еднакво да се однесуваат на субјектите кои се наоѓаат во еднаква правна положба.

Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека во однос на член 14 став 1 точка 4 и член 15 став 1, во делот: „со исклучок на основицата утврдена во членот 14 став 1 точки 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 и 13 на овој закон“, се исполнети условите за отфрлање на иницијативата врз основа на res judicata.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.174/2009
25 ноември 2009 година
С к о п ј е
тјт

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски