У.бр.17/2025

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.17/2025
Скопје, 21.10.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика-Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 72 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.115/2024) на седницата одржана на 21 октомври 2026 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УКИНУВААТ член 177-г ставови 6 и 10, член 177-ѓ став 4 и член 177-ј став 8 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2019, 146/2019, 275/2019, 311/2020, 294/2021, 150/2022, 236/2022, 17/2025 и 132/2025).

2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од Игорчо Точев од Скопје за поведување постапка за оценување на уставноста на член 177-г став 10 од Законот за заштита на децата, како и за други одредби освен означените во наводите од иницијативата, го донесе Решението У.бр.17/2025 од 3 јуни 2026 година, со кое поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точка 1 од диспозитивот на оваа одлука.

Ова од причина што пред Судот основано се постави прашањето за нивната согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот.

II

Судот на седницата утврди дека според член 177-г став 6 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, 146/2019, 275/2019, 311/2020, 294/2021, 150/2022, 236/2022, 17/2025 и 132/2025), членовите на Комисијата од ставот 2 на овој член имаат право на паричен надоместок што го определува министерот.

Судот, исто така, утврди дека во член 177-г став 10 од Законот за заштита на децата е предвидено дека на одговорното лице од став 8 и административните лица од ставот 9 на овој член им следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Во член 177-ѓ став 4 од истиот закон, е предвидено дека на информатичарот од ставот 3 на овој член, во случај кога испитот се спроведува по електронски пат, му следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Согласно со член 177-ј став 8 од Законот, на членовите на комисијата од ставот 6 на овој член им следува паричен надоместок кој на годишно ниво изнесува една просечна нето-плата исплатена во Република Северна Македонија за што министерството донесува решение.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во член 32 став 5 од Уставот е предвидено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според член 51 став 1 од Уставот законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Во член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, е предвидено дека Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Во главата XIII од Законот за заштита на децата со наслов „Комисија за лиценцирање на стручни лица во системот на згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст и директори на установи за деца“ се содржани членовите 175 – 182-а, со кои се регулира формирањето, составот, надоместокот, правата и обврските на Комисијата за издавање, обновување, продолжување и одземање на лиценци за работа односно предмет на уредување е лиценцирањето на грижата и воспитанието на децата.

Во член 175 од Законот е предвиден основот за формирање на Комисијата, додека во член 176 став 1 од истиот закон е утврден составот на ова тело.

Имено, Комисијата се состои од единаесет члена и тоа од Министерството за социјална политика, демографија и млади – четири члена, Министерството за образование и наука – еден член, Министерството за финансии – еден член, Бирото за развој на образованието – два члена и од факултети и институти за општествено хуманистички науки – три члена.

Во член 177 став 1 од Законот се определени лицата кои подлежат на лиценцирање: лица кои се заинтересирани да се вклучат во системот за згрижување и воспитание за деца од предучилишна возраст, на заинтересирани лица за директори на установи на деца, на заинтересирани лица за раководители на детска градинка/центар за ран детски развој како организациона единица основана од страна и во состав на правни лица, високообразовна установа и на приватно училиште и на лица вклучени во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст (директори на установи за деца, лице кое раководи со детска градинка/центар за ран детски развој, како организациона единица основана од страна и во состав на правни лица, високообразовна установа и на приватно училиште; стручни работници, стручни соработници, воспитувачи и негователи во установи за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст; физички лица кои вршат одредени работи од дејноста згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст; лица вработени во агенциите за давање услуги за чување и нега на деца од предучилишна возраст). Согласно со став 2 на овој член, министерот на предлог на Комисијата за лиценцирање издава, обновува, продолжува и одзема лиценци за работа на лицата од ставот 1 на овој член.

Во другите одредби од оваа глава уредена е постапката за стекнување на лиценца, чијшто составен дел е полагањето на стручен испит на кандидатите согласно со член 177-а од Законот.

Во член 177-б од Законот уредена е содржината и начинот на полагање на стручниот испит, додека во член 177-в од истиот закон е предвидено дека стручниот испит за стекнување на лиценца за работа се полага според програма во која се содржани градивото, прописите и литературата којашто Програма ја донесува Комисијата од член 175, односно Комисијата за лиценцирање.

Комисијата за лиценцирање, согласно со член 177-г од Законот, ги изготвува базите на прашањата за испитот.

Согласно со член 177-г став 1 од Законот, базите на прашања за првиот и базите на практични примери за вториот дел на испитот од членот 177-ѕ од овој закон ги изготвуваат членовите на Комисијата од членот 175 од овој закон. Според став 2 на овој член, прашањата од првиот дел од испитот и прашањата и практичните примери во вториот дел од испитот ги верификува Комисија за верификација на прашања составена од пет члена и тоа двајца претставници од Министерството, еден професор од факулет или институт за општествено хуманистички науки именувани од министерот, еден претставник од репрезентативниот синдикат и еден претставник од Бирото за развој на образованието. Во став 3 се наведува дека Комисијата од ставот 2 на овој член врши и ревизија и ажурирање на базите на прашања и базите на практични примери од членот 177-ѕ од овој закон најмалку двапати годишно. Ставот 4 предвидува дека при ревизијата Комисијата од ставот 2 на овој член особено ги има предвид измените на прописите на кои е засновано прашањето, односно практичниот пример, бројот на кандидати кои го одговорале, успешноста во одговарањето на истите, како и други критериуми кои можат да влијаат на подобрувањето на квалитетот на базите од членот 177-ѕ од овој закон. Во став 5 е предвидено дека врз основа на извршената ревизија и ажурирање на базите на прашања и базите на практични примери, Комисијата од ставот 2 на овој член одлучува најмалку 30% од кои прашања и практични примери да бидат изменети или целосно отстранети и заменети со нови од базите од членот 177-ѕ од овој закон.

Согласно со став 6 на истиот член, членовите на Комисијата од ставот 2 на овој член имаат право на паричен надоместок што го определува министерот. Во став 7 на овој член е предвидено дека годишниот паричен надоместок од ставот 6 на овој член не го надминува нивото на две просечни плати во Република Северна Македонија за претходната година објавена од Државниот завод за статистика. Според став 8, стручните работи за потребите на спроведување на стручниот испит ги врши Комисијата од ставот 1 на овој член, за што министерот определува одговорно лице од министерството, кое утврдува дали кандидатот ги исполнува условите за полагање на испитот, а испитот технички го спроведува правно лице регистрирано во Централниот регистар избрано од министерот. Ставот 9 предвидува за административно-техничките работи на Kомисијата од ставот 1 на овој член и за спроведување на стручниот испит за стекнување на лиценца за работа, министерот определува најмногу три административни лица, од редот на вработените во министерството.

Според став 10 од истиот член на Законот, на одговорното лице од ставот 8 и административните лица од ставот (9) на овој член им следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Во член 177-д од Законот е предвидено дека стручниот испит се спроведува најмалку два пати годишно. За полагање на испитот заинтересираните кандидати поднесуваат барање до Комисијата од член 175, којашто утврдува дали кандидатите ги исполнуваат условите и донесува решение за одбивање на барањето за полагање на испитот за стекнување на лиценца за работа, доколку кандидатот не ги исполнува условите.

Член 177-ѓ од Законот се однесува на спроведувањето на стручниот испит, при што се предвидува испитот да се снима и во живо да се пренесува на веб-страницата на министерството, во присуство на најмалку тројца членови од Комисијата.

Според член 177-ѓ став 4 од Законот, на информатичарот од ставот 3 на овој член, во случај кога испитот се спроведува по електронски пат, му следува месечен паричен надоместок во износ од една третина од просечната нето-плата во Република Северна Македонија за претходната година, за што министерот донесува решение.

Членовите на Комисијата одлучуваат за прекин на испитот во случај кога постојат технички проблеми со компјутерскиот систем на полагање (член 177-е) или од причини поврзани со кандидатите (член 177-ж) и одлучува за продолжување на прекинатиот испит.

Согласно со член 177-з на овој закон, Комисијата од членот 175 од овој закон поблиску го утврдува начинот на бодување на првиот и вториот дел од испитот. На денот на полагањето на испитот, согласно со член 177-и, претставник на Комисијата од членот 175 од овој закон му дава на кандидатот пристапен код, односно лозинка со кој му се одобрува пристап во електронскиот систем, а во текот на испитот членовите на Комисијата му даваат појаснување на кандидатот во врска со начинот на решавање на испитот. По завршување на испитот, на барање на кандидатот Комисијата од членот 175 од овој закон го информира за направените грешки во тестот за полагање на стручниот испит, со овозможување непосреден увид во тестот (член 177-ј).

Согласно со член 177-ј, Комисијата по успешно положениот испит му издава на кандидатот уверение, врз основа на кое министерот ја издава лиценцата.
Во член 177-ј став 6 е предвидено дека министерот формира Комисија за ревизија на одржаните испити, чии членови не се од редот на членовите на Комисијата за лиценцирање која во својата работа ги користи материјалите од ставот (5) на овој член.

Според член 177-ј став 8 на членовите на комисијата од ставот (6) на овој член им следува паричен надоместок кој на годишно ниво изнесува една просечна нето-плата исплатена во Република Северна Македонија за што министерството донесува решение.

Комисијата, исто така, одлучува за обновување, продолжување и одземање на лиценците, согласно со членовите 179, 179-а и 180 од Законот. Лиценците се со важност од 5 години (член 178 став 3).

Во член 182 од Законот е определено дека Комисијата за лиценцирање донесува програма и деловник за работа, како и Кодекс за стручните лица во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст.

Во член 24 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024), пропишани се надлежностите на Министерството за социјална политика, демографија и млади, каде меѓу другите надлежности, во алинеја 7 на овој став, е определено дека ова министерство ги врши работите што се однесуваат и на заштитата на децата и малолетните лица.

Според член 55 став 1 од овој закон, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Во член 56 став 1 од истиот закон, е предвидено дека со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување.

IV

Од наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија којашто, меѓу другите елементи, се изразува и преку начелото на уставност и законитост, односно преку општата обврска за почитување на Уставот и законите и обврската за доносителите на правни акти да обезбедат нивна усогласеност со Уставот и со законите со што се обезбедува хиерахијата и супремацијата на Уставот во правниот поредок. Одредбата од член 96 од Уставот, исто така, произлегува од начелото на владеењето на правото коешто ги обврзува органите на државната управа работите што спаѓаат во нивната надлежност да ги извршуваат врз основа и во рамки на Уставот и законите.

Надлежностите на органите на државната управа се предмет на уредување на Законот за организација и работа на органите на државната управа, во кој точно се наведени надлежностите на секое министерство, односно на другите органи на државната управа. Од содржината на член 24 став 1 од овој закон, јасно произлегува дека Министерството за социјална политика, демографија и млади меѓу другите надлежности, ги врши и работите што се однесуваат и на заштитата на децата и малолетните лица при што преку Законот за заштита на децата се операционализира оваа надлежност на Министерството.

Во Законот за заштита на децата посебна глава е посветена на релевантните правни прашања во однос на издавањето лиценци за вршење на дејностите поврзани со грижата и воспитувањето на децата од предучилишна возраст (воспитувачи, негователи, педагози, психолози, дефектолози, логопеди, директори на детски установи и сл.), и во однос на тоа дека поседувањето лиценца за вршење на стручните дејности во системот на згрижување и воспитување на децата се јавува како предуслов за вршење на работите на овие работни места.

Судот оцени дека со став 10 на член 177-г од Законот за заштита на децата, се повредува темелната вредност владеењето на правото, од причина што ангажирањето на лицата во работата на Комисијата, согласно со работите што треба да ги врши утврдени со Законот, е нивна редовна обврска за која добиваат надоместок (плата) за извршената работа, а не дополнителен надоместок во вид на награда.

Имено, постапката за стекнување и издавање лиценци претставува класична управна функција на органите на државната управа којашто значи конкретно остварување на нивните надлежности во областа за која тие се основани и преку која органите ги спроведуваат законските прописи – водат постапки и донесуваат поединечни управни акти со кои се дозволува или не се дозволува вршење одредена дејност што спаѓа во делокругот на тој управен орган. Во конкретниот случај, станува збор за законски уредена постапка за начинот и условите за стекнување и издавање лиценци за вршење дејности и работни задачи поврзани со грижата и заштитата на малолетните лица коишто ги издава министерот на предлог на Комисијата за лиценцирање на стручни лица во системот за згрижување и воспитание на деца од предучилишна возраст и на директори на установи за деца.

Комисијата за лиценцирање се формира во рамки на Министерството од страна на министерот, од каде произлегува дека оваа комисија врши работи што спаѓаат во рамки на надлежностите на наведеното министерство и се негова управна функција.

Во врска со надоместоците за членување и ангажирање во работата на комисиите што се основаат во министерствата и другите органи на управата, Уставниот суд има воспоставено уставно-судска практика според која, вршењето на работни обврски и задачи коишто произлегуваат од делокругот на работа на органот на државната управа и од неговите надлежности, претставува редовна работа на вработените во тие органи за што истите добиваат надоместок во вид на плата. Судот во повеќе предмети има укажано дека дополнителното парично наградување на вработените во органите на државната управа, за работно ангажирање како членови или дел на различни тела и комисии, не е во согласност со темелната вредност владеење на правото, бидејќи вршење на работите од надлежноста на органите не може да се смета за дополнителна работа (Одлука У.бр.20/2009 од 13 јануари 2010 година, Одлука У.бр.254/2009 од 15 септември 2010 година, Одлука У.бр.202/2010 од 6 април 2011 година, Одлука У.бр.112/2011 од 24 ноември 2011 година, Одлука У.бр. 71/2011 од 24 април 2013 година, Одлука У.бр.206/2023 од 2 мај 2024 година и други).

Имајќи ја предвид наведената уставно-судска практика, Судот оцени дека со член 177-г ставови 6 и 10, член 177-ѓ став 4 и член 177-ј став 8 од Законот се повредува темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото, од причина што вршењето стручни работи со работно ангажирање како членови на различни тела и комисии од страна на државните службеници вработени во органите на државната управа, не може да се смета за нивен дополнителен ангажман, туку тоа претставува нивна работна обврска за чие извршување добиваат надомест во вид на плата.

Врз основа на наведеното, Уставниот суд оцени дека член 177-г ставови 6 и 10, член 177-ѓ став 4 и член 177-ј став 8 од Законот за заштита на децата не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.

V

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

VI

Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски