УЗ.бр.28/2026

Уставен суд
на Република Северна Македонија
УЗ.бр.28/2026
Скопје, 30.09.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, м-р Мери Дика Георгиевска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 30 септември 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за утврдување правен статус на бесправни објекти изградени на земјиште на кое согласно важечката урбанистичко-планска документација е предвидена намена јавна површина бр.08-1534/6 од 29.05.2023 година („Службен гласник на Општина Илинден“ бр.5 од 01.06.2023 година).

2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Марјан Здравковски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точка 1 од диспозитивот на ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3 и членовите 30, 51 и 115 од Уставот на Република Северна Македонија.

Имено, со оспорената одлука Советот на Општина Илинден овозможил легализација на бесправно изградени објекти што навлегуваат во јавна површина, иако ова Законот не го дозволува. Јавната површина е простор од јавен интерес и не може со општински пропис да се третира како простор што може да биде предмет на легализација во корист на приватни лица. Со ваквото уредување се создава можност за фактичка приватизација на јавен простор, спротивно на начелото на владеење на правото, правната сигурност, уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата на јавниот интерес.

Оспорената одлука е донесена како пропис од понизок ранг, но со неа се уредуваат прашања коишто се веќе уредени со закон. Според наводите, општината не може со своја одлука да воспоставува нови услови, нови исклучоци или посебен режим за утврдување правен статус на бесправни објекти, доколку таков режим не е предвиден со Законот за постапување со бесправно изградени објекти.

Посебно се проблематизира тоа што во Одлуката се употребуваат формулации како „незначителен и минимален дел“ и „исклучително мал обем“, без да се утврди што точно значат овие поими, колку изнесува дозволеното зафаќање, дали се мери во квадратни метри, во процент од парцелата, во процент од објектот или според друг критериум. Ваквата неодреденост создава правна несигурност, можност за нееднаква примена и простор за дискреционо одлучување на надлежниот орган.

Се укажува и дека Одлуката овозможува објектите да се запишат во имотен лист со право на сопственост, но истовремено да не се вклопат во урбанистичко-планската документација што ќе ја донесе Општина Илинден. Според наводите, ваквото решение е спротивно на концептот на Законот, според кој утврдувањето правен статус не е само формално запишување на објектот, туку е поврзано и со неговото вклопување во урбанистичко-планската документација, освен во случаи изречно предвидени со закон.

Во иницијативата се содржани и наводи според кои во однос на делот од оспорениот акт со кој се предвидува нотарска изјава со која сопственикот се согласува легализацијата да се врши на негова одговорност, да се откаже од барање надомест на штета и да се обврзе да не бара надоместок за експропријација, воведуваат дополнителни правни последици коишто не можат да се пропишат со акт на совет на општина. Ваквата изјава не може да биде основ со кој се надминува законската забрана или со кој се овозможува легализација на објект што навлегува во јавна површина.

Поради сето наведено, се предлага Уставниот суд да ја оцени уставноста и законитоста на оспорената одлука, со оглед на тоа дека е спротивна на темелните вредности на уставниот поредок, на уставната гаранција на сопственоста и јавниот интерес, на уставното начело на согласност на прописите со Уставот и законите, како и на уставните граници на локалната самоуправа.

II

На седницата Судот утврди дека Одлуката за утврдување правен статус на бесправни објекти изградени на земјиште на кое согласно важечката урбанистичко-планска документација е предвидена намена јавна површина, со архивски број 08-1534/6, е донесена од страна на Советот на Општина Илинден и објавена во „Службен гласник на Општина Илинден“ бр.5 од 01.06.2023 година.

Согласно со воведот на оваа одлука, Советот на Општина Илинден, на 21-та седница одржана на 29 мај 2023 година, ја донел истата врз основа на член 22 став 1 точка 1 и член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), како и врз основа на член 4 став 1 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр.23/2011, 54/2011, 155/2012, 53/2013, 72/2013, 44/2014, 115/2014, 199/2014, 124/2015, 129/2015, 217/2015, 31/2016 и 190/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.174/2021).

Со член 1 од Одлуката се утврдува дека предмет на уредување е начинот за легализација на бесправно изградени објекти, односно издавање решение за утврдување правен статус на бесправно изграден објект, доколку истиот е изграден на градежна или катастарска парцела која во незначителен и минимален дел, според фактичката состојба на сопственикот, има зафатено и јавна површина.

Во член 2 од оваа одлука е предвидено дека со истата може со решение да се утврдува правен статус на бесправно изградени објекти, ако објектот е изграден на градежна или катастарска парцела која во исклучително мал обем со фактичката состојба има зафаќање на јавна површина, односно на површина на која според постојната урбанистичко-планска документација е предвидена намена јавна површина. Во истиот член е предвидено дека решение за правен статус може да се издаде само доколку не постојат други правни пречки за негово издавање, освен зафаќањето на јавната површина во наведениот обем.

Член 3 од Одлуката, предвидува дека објектите од член 2 ќе можат да се запишат во имотен лист согласно закон со право на сопственост, но нема да се вклопат во урбанистичко-планската документација која ќе ја донесе Општина Илинден.

Во член 4 од истата, се предвидува дека сопственикот на бесправно изградениот објект, заради утврдување на правниот статус, ќе го дополни поднесеното барање со изјава заверена на нотар, дадена под морална, материјална и кривична одговорност. Со оваа изјава сопственикот се согласува правниот статус на бесправниот објект да се утврди на негова одговорност, се обврзува по легализацијата да се откаже од правото да бара надомест на штета од надлежен орган при настанување евентуална штета врз објектот или земјиштето, како и да не покрене постапка за плаќање надоместок за експропријација за земјиштето доколку на истото се изведуваат градежни активности.

Со член 5 е определено дека оваа одлука влегува во сила со денот на нејзиното објавување во „Службени гласник на Општина Илинден“.

III

Владеењето на правото, правната заштита на сопственоста, локалната самоуправа, уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, утврдени во член 8 став 1 алинеи 3, 6, 9 и 10 од Уставот.

Според член 30 став 2 од Уставот, сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Согласно со став 3 од истиот член од Уставот, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Со член 51 од Уставот, е утврдено дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно со точка 1 на Амандман XVII на Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детска заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според член 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр 5/2002 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2024) со овој закон се уредуваат надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Според член 2 став 1 точка 2 од истиот закон, „прописи“ се општи акти со кои советот го уредува вршењето на надлежностите на општината.

Согласно со член 21 став 1 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Со Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2011, 54/2011, 155/2012, 53/2013, 72/2013, 44/2014, 115/2014, 199/2014, 124/2015, 129/2015, 217/2015, 31/2016, 190/2017, 174/2021 и 41/2026) се уредуваaт условите, начинот и постапката за евидентирање, утврдување на правен статус и санкционирање на бесправно изградените објекти (член 1).

Согласно со член 2 став 2 од овој закон, под објекти од локално значење, во смисла на овој закон, покрај објектите од ставот 1 на овој член се подразбираат и помошни градби (гаража, остава) кои се во функција на објект за домување или друг вид на објект, базени на ниво на терен за индивидуална употреба (градби за кои согласно со Законот за градење градоначалникот на општината издава решение за изведување на градбатa), времени објекти наменети за домување, објекти за примарна обработка на земјоделски производи (освен настрешници и објекти за времено сместување) согласно со Законот за земјоделско земјиште кои се изградени на градежно земјиште, како и објекти, односно посебни делови од објекти пренаменети без одобрение за пренамена.

Член 5 став 1 од истиот закон, уредува дека за утврдување на правен статус на бесправен објект се поднесува барање за утврдување на правен статус на бесправен објект од страна на имателот на бесправен објект до единицата на локалната самоуправа на чие подрачје е изграден бесправниот објект, односно органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Во член 21 став 2 од овој закон, се утврдува дека за објекти од значење за Републиката согласно со Законот за градење и друг закон, за објекти на здравствените установи за терцијална здравствена заштита и за електронските комуникациски мрежи и средства, решението го донесува органот надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, а за објектите од локално значење согласно Законот за градење и за објектите на здравствените установи за примарна и секундарна здравствена заштита, градоначалникот на единицата на локалната самоуправа.

IV

Преку владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок се обезбедува примена на правните норми на конкретни случаи и претставува механизам којшто го исклучува самоволието и арбитрарноста на носителите на власта, односно се обезбедува супремација на правото преку почитување на начелото на уставност и законитост.

Начелата на уставност и законитост се неделиво поврзани и произлегуваат од положбата на Уставот како највисок правен акт во хиерархијата на правните акти. Ваквата положба на Уставот во однос на другите правни акти произлегува директно од Уставот, поточно од член 51 од кој произлегува овој правен принцип и тоа како принцип на супремација и приоритет на Уставот. Од ова произлегува и хиерархијата на правните акти, во смисла што сите закони мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи мораат да бидат во согласност со Уставот и со законот.

Од анализата на одредбите од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, произлегува дека законодавецот, во рамки на своето уставно овластување да ги уреди општествените односи на начин за кој цени дека е најсоодветен за постигнувањето на целта на регулирањето на конкретните прашања, се определил со посебен закон да ги уреди условите, начинот и постапката за евидентирање, утврдување на правен статус и санкционирање на бесправно изградените објекти, со што им се овозможува на граѓаните кои имаат бесправно изградени објекти истите да ги легализираат и да стекнат сопственост над истите.

Во глава II од овој закон, насловена „Постапка за утврдување на правен статус на бесправен објект“ (членови 5 – 11) и глава III насловена „Решение за утврдување на правен статус“ (членови 21-26), законодавецот пропишал кој може да поднесе барање и под кои услови и надлежноста за донесување на решение за утврдување на правен статус.

Анализата на оспорената одлука укажува на тоа дека Советот на Општина Илинден со свој акт – во форма на одлука, определил легализација на бесправно изградени објекти кои во многу мал и незначителен дел зафаќаат јавна површина предвидена со урбанистички план. Легализацијата е можна само ако нема други законски пречки за утврдување правен статус на објектот.

Во Одлуката се предвидува дека објектите ќе можат да се запишат во имотен лист со право на сопственост, но нема да бидат вклопени во идната урбанистичко-планска документација на Општината. Според Одлуката, сопственикот е должен да достави нотарски заверена изјава со која ја прифаќа легализацијата на сопствена одговорност, се откажува од право на надомест на штета од надлежните органи, нема да бара експропријациски надомест доколку на земјиштето се реализираат градежни активности.

Од анализата на оспорената одлука во корелација со Законот за постапување со бесправно изградени објекти, произлегуваат прашањата дали Советот на Општина Илинден има уставно и законско овластување за донесување ваква одлука, односно дали од Законот за локалната самоуправа, Законот за постапување со бесправно изградени објекти или Законот за урбанистичко планирање произлегува надлежност на совет на општина со посебен пропис да уредува дополнителни услови и исклучоци за утврдување правен статус на бесправни објекти; дали оспорената одлука е во согласност со член 51 од Уставот, односно дали како пропис од понизок ранг е во согласност со законите, имајќи предвид дека со неа се уредуваат прашања коишто веќе се предмет на законско уредување; дали оспорената одлука е во согласност со Амандманот XVII на Уставот и уставниот концепт на локалната самоуправа, односно дали Советот на Општината постапил во рамки на надлежностите утврдени со Устав и закон; како и прашањето дали оспорената одлука е во согласност со темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, особено од аспект на почитување на хиерархијата на прописите, правната сигурност, предвидливоста на правните норми и ограничувањето на дискреционото одлучување.

Неспорно е дека Општината има надлежности во областа на урбанизмот, уредувањето на просторот, уредувањето на градежното земјиште и постапувањето во одредени предмети за објекти од локално значење, но, таа надлежност не е неограничена. Локалната самоуправа е уставно загарантирана, но нејзината самостојност се остварува во рамки на Уставот и законите. Општината може да уредува прашања од своја надлежност, но не може со свој пропис да го менува законскиот режим, да воведува нови основи за стекнување право, да создава исклучоци од закон или да проширува услови за легализација надвор од она што го дозволил законодавецот.

Со Законот за постапување со бесправно изградени објекти се уредуваат прашањата на евидентирање, утврдување правен статус и санкционирање на бесправно изградените објекти. Истиот ги определува условите, постапката, надлежните органи, потребната документација, начинот на запишување и прашањето на вклопување на бесправните објекти во урбанистичко-планската документација. Оттука, кога законодавецот веќе воспоставил целосен правен режим за постапување со бесправно изградени објекти, органот на локалната самоуправа може само да постапува во рамки на тој режим, но не и да создава самостојни материјални правила што суштински ја менуваат законската рамка.

Оспорената одлука, според својата содржина, не уредува само организациски или технички прашања поврзани со работата на општинската администрација, како и начин на внатрешно постапување, туку утврдува материјално-правен услов според кој може да се утврди правен статус на бесправно изграден објект што зафаќа јавна површина, доколку тоа зафаќање е во незначителен, минимален или исклучително мал обем. Со тоа, Советот на Општина Илинден воведува посебен критериум за легализација – навлегување во јавна површина, којшто не е предвиден со закон.

Врз основа на претходно наведеното, основано се постави прашањето дали совет на општина воопшто може да утврдува услови за легализација на бесправно изградени објекти, вклучувајќи го и навлегувањето во јавна површина, што впрочем е matеriaе legis, како што е во конкретниот случај со оспорената одлука. Со оглед на тоа дека јавната површина е простор од јавен интерес, а урбанистичко-планската документација има функција да го обезбеди уредувањето и хуманизацијата на просторот, не може со акт на Општината да се релативизира планската намена на земјиштето, освен ако за тоа постои јасно и изречно законско овластување.

Исто така, спорно е тоа што Одлуката содржи нејасни и неодредени правни поими. Формулациите „незначителен и минимален дел“ и „исклучително мал обем“ не предвидуваат критериуми. Не е определено колку точно може да изнесува навлегувањето во јавна површина, кој орган го утврдува тоа, според кои мерила се оценува дали зафаќањето е незначително, дали се зема предвид површината на објектот, површината на јавната површина, функционалното значење на јавната површина, видот на планираната инфраструктура или влијанието врз јавниот интерес. Ваквата недореченост создава можност истата одлука да се применува различно во исти или слични случаи, што ја доведува во прашање правната сигурност како составен дел на владеењето на правото, утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Правната сигурност бара нормите да бидат јасни, предвидливи и применливи според однапред познати критериуми. Кога одреден пропис овозможува стекнување право на сопственост или запишување на објект во јавна книга, а притоа како услов користи неодреден поим без законска или подзаконска разработка, се отвора простор за арбитрарност. Во конкретниот случај, нејасноста е уште посериозна затоа што се однесува на јавна површина, односно на простор кој според планската документација е наменет за јавна употреба.

Понатаму, Судот посебно укажува на член 3 од Одлуката според кој објектите ќе можат да се запишат во имотен лист со право на сопственост, но нема да се вклопат во урбанистичко-планската документација која ќе ја донесе Општина Илинден. Ваквото решение отвора сериозно прашање за неговата согласност со законскиот концепт на утврдување правен статус. Законскиот модел, во основа, го поврзува утврдувањето на правниот статус со запишувањето во јавната книга и со вклопувањето во урбанистичко-планската документација, освен во оние случаи каде самиот закон предвидува посебни правила. Со оспорената одлука, пак, се создава локален режим според кој објектот се запишува како сопственост, но однапред се предвидува дека нема да се вклопи во идната урбанистичко-планска документација. Тоа укажува дека Советот на Општина Илинден не само што го уредил начинот на постапување, туку воспоставил правна последица која по својата природа е законска материја.

Ваквото раздвојување на запишувањето од вклопувањето во планската документација е проблематично затоа што може да доведе до тоа објектот да биде легализиран и впишан како сопственост, а истовремено да остане спротивен на планското уредување на просторот. На тој начин јавната површина, што според планската документација има јавна намена, може фактички да биде оптоварена со приватен објект, без да е јасно дали и како ќе се обезбеди остварувањето на јавниот интерес. Тоа создава судир меѓу приватниот интерес на барателот за легализација и јавниот интерес за зачувување и реализација на јавните површини.

Судот оцени дека е уставно проблематична и нотарската изјава, предвидена со член 4 од Одлуката. Со неа сопственикот треба да прифати легализацијата да се врши на негова одговорност, да се откаже од барање надомест на штета и да не бара надоместок за експропријација ако на земјиштето се изведуваат градежни активности. Ваквата изјава не може сама по себе да биде средство со кое се надминува евентуална законска пречка за легализација. Ако постои законска забрана или ако не се исполнети законските услови, согласноста на поединецот не може да ја замени законската основа. Од друга страна, прашањата за експропријација, надомест, ограничување на сопственоста и одговорност за штета се прашања коишто имаат уставна и законска димензија и не можат да се уредуваат со одлука на општина на начин којшто создава однапред дадено откажување од права коишто се заштитени со повисок правен акт.

Во оваа смисла, треба да се има предвид дека сопственоста, според уставниот концепт, не е само приватно право, туку создава и обврски и треба да служи за добро на поединецот и заедницата. Јавниот интерес може да биде основ за ограничување или одземање на сопственоста, но само кога е утврден со закон и со праведен надомест. Затоа, оспорената одлука со која однапред се предвидува дека лицето нема да бара надоместок за експропријација или штета, во контекст на легализација на објект што навлегува во јавна површина, отвора прашање дали на овој начин се заобиколува законскиот режим на јавниот интерес, експропријацијата и надоместот.

Исто така, треба да се направи разлика меѓу надлежноста на Општината да постапува во управни предмети за утврдување правен статус на одредени објекти, којашто е извршно-управна и произлегува од Законот и надлежноста да создава општи материјални правила за тоа кои објекти можат да се легализираат, којашто е нормативна и може да постои само ако Законот изречно ја предвидел и ако ги определил нејзините граници. Во конкретниот случај, од анализата произлегува дека со Одлуката Советот презел улога на дополнителен регулатор на законската материја, наместо само да обезбеди примена на Законот.

Од аспект на уставната положба на локалната самоуправа, не е спорно дека општините имаат самостојност, но таа самостојност не значи право на нормативна автономија спротивна на закон. Општината може да донесува прописи, но тие мора да бидат во рамки на законските овластувања и не смеат да ја менуваат смислата на Законот. Кога со пропис на општина се воведува правило коешто може да доведе до легализација на објекти што навлегуваат во јавна површина, без јасна законска основа и критериуми, постои основано сомневање дека Општината ги надминала границите на своите надлежности.

Оттука, Судот оцени дека со оспорената одлука, Советот на Општина Илинден воспоставува нови материјално-правни услови за легализација коишто не се предвидени со закон при што навлегол во материја којашто е регулирана од страна на законодавецот, поради што Судот основано изрази сомнеж за нејзината несогласност со член 8 став 1 алинеи 3, 6, 9 и 10, членови 30 и 51 и точка 1 на Амандманот XVII на Уставот.

IV

Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски