У.бр.44/2026

Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.44/2026
Скопје, 08.07.2026 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 8 јули 2026 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 9 во делот „без претходна согласност на Владата на Република Македонија“ од Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2016, 142/2016 и 233/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2020 и 154/2023).

О б р а з л о ж е н и е

I

Оливер Давидовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесe иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на дел од одредба од Законот означен во диспозитивот на ова решение.

Според наводите, истиот не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 и членовите 50 и 54 од Уставот на Република Северна Македонија.

Имено, со условувањето за претходно давање согласност од Владата за извршување врз имот на странска држава, законодавецот не утврдил јасни материјални услови врз основа на кои се дава согласноста, ниту пропишал критериуми за одлучување, постапка, рокови или обврска за образложување на одлуката за давање согласност.

На овој начин, одлучувањето се сведува на дискрециона политичка проценка на извршната власт, без нормативна рамка и без гаранции за правна сигурност и предвидливост, што е спротивно на принципот на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Понатаму, извршувањето на правосилна судска одлука e составен дел од судската заштита и од судската функција, па условувањето на нејзината реализација со согласност на Владата, овозможува извршната власт фактички да влијае врз извршувањето на судските одлуки.

Со тоа, се нарушува принципот на поделба на власта и институционалната рамнотежа меѓу гранките на власта, утврден во член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, бидејќи извршната власт добива можност да условува или блокира остварување на судски признато право. Се укажува и на тоа дека оспорената одредба не прави разлика помеѓу имот што служи за вршење суверени функции и имот што се користи за комерцијални активности, иако современото меѓународно право го прифаќа принципот на рестриктивен имунитет.

Препуштањето да се одлучува од страна на Владата, без утврдување на правни критериуми засновани на меѓународните правни правила за државен имунитет, доведува до отстапување од општоприфатените норми на меѓународното право, што не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот.

Во иницијативата се наведува дека одлуката на Владата дали ќе даде согласност за извршување, директно влијае врз можноста доверителот да го реализира правото утврдено со правосилна судска одлука, при што Законот не предвидува правен лек, ниту судска контрола на таквата одлука.

На овој начин, се повредува правото на судска заштита гарантирано со член 50 од Уставот, бидејќи остварувањето на судската заштита е условено со акт на извршната власт кој не е подложен на контрола.

Што се однесува за несогласноста со член 54 од Уставот, во иницијативата се наведува дека условувањето на извршувањето со согласност на Владата е ограничување на правото на сопственост и правото на судска заштита, без да постојат причини дека таквото ограничување е неопходно во демократско општество и пропорционално на легитимна цел.

Притоа, Законот не предвидува механизам за балансирање меѓу јавниот интерес и индивидуалното право, ниту овозможува индивидуална проценка на конкретните околности, поради што ваквото ограничување може да се смета за прекумерно.

II

На седницата Судот утврди дека според член 9 од Законот за извршување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 72/2016, 142/2016 и 233/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2020 и 154/2023), врз имот на странска држава во Република Македонија не може да се спроведе извршување без претходна согласност на Владата на Република Македонија по предлог на Министерството за правда, освен ако странската држава изречно се согласила со извршувањето.

III

Согласно со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок.

Со член 50 став 2 од Уставот, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Во член 51 став 1 од Уставот е предвидено дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Според став 2 на овој член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Член 54 став 1 од Уставот, утврдува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот, според став 2 на овој член. Потоа, според став 3 на овој член, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. На крајот, согласно со став 4 на истиот член, ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Во член 88 став 1 од Уставот е предвидено дека Владата на Република Северна Македонија е носител на извршната власт, додека според став 2 на истиот член, своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Согласно со член 91 алинеи 1 и 14 од Уставот, Владата на Република Северна Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието и е одговорна за нивното извршување и врши други работи утврдени со Уставот и со закон.

Член 110 алинеја 1 од Уставот, утврдува дека Уставниот суд на Република Северна Македонија, одлучува за согласноста на законите со Уставот.

Во член 13 точки 1-11 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019-автентично толкување и 121/2024) е утврдено дека органите на државната управа постапувајќи во рамките на своите надлежности во согласност со Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори: ја спроведуваат политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието на Република Македонија и прописите на Владата на Република Македонија (во натамошниот текст: Влада); одговорни се за извршување на законите и другите прописи; ги извршуваат насоките и ставовите на Владата за работата на органите на државната управа; ја следат и се одговорни за состојбата во областите за кои се основани; даваат иницијатива за решавање на прашањата во областите за кои се основани; решаваат во управни работи; вршат надзор над законитоста на актите и работењето на трговските друштва, установите и другите правни лица кога за тоа се овластени со закон; вршат управен и инспекциски надзор и други управни работи кога за тоа се овластени со закон; ги подготвуваат предлозите на законите чиј овластен предлагач е Владата; ги подготвуваат прописите што ги донесува Владата и вршат и други работи утврдени со Уставот и со закон.

Согласно со член 17 став 1 алинеи 5 и 11 од овој закон, Министерството за правда, меѓу другото ги врши работите што се однесуваат на: меѓународната правна помош; и кривичната, прекршочната, парничната, вонпроцесната, извршната постапка.

Член 1 став 1 од Законот за извршување, утврдува дека со овој закон се уредуваат правилата според кои извршителите постапуваат заради присилно извршување на судска одлука која гласи на исполнување на обврска, освен ако со друг закон поинаку не е определено.

Одредбите на овој закон се применуваат и врз присилно извршување на одлука донесена во управна постапка која гласи на исполнување на парична обврска, освен ако со друг закон поинаку не е определено, според став 2 на истиот член. Во став 3 на овој член е предвидено дека одредбите на овој закон се применуваат и врз присилно извршување на нотарски исправи и други извршни исправи предвидени со закон.

Според член 2 став 1 од Законот, основа за извршување претставува извршната исправа, потоа став 2 предвидува дека извршувањето започнува по барање од доверителот и на крајот, извршување на извршната исправа може да се спроведува само кај еден извршител согласно став 3 на истиот член.

Согласно со член 3 став 1 од Законот, извршителот го спроведува извршувањето.

IV

Имајќи ги предвид наводите во иницијативата, содржината на член 9 од Законот за извршување, релевантната уставна и законска рамка, како и правниот однос што се уредува со оваа одредба, произлезе анализата како што следи понатаму.

Поаѓајќи од содржината на член 9 од Законот, произлегува дека законодавецот не го уредува правото на доверителот, ниту одлучувањето по основаноста на неговото побарување. Овие прашања претходно се решаваат во постапка во која е донесена извршната исправа, којашто согласно со Законот претставува основ за присилно извршување.

Во таа смисла, предмет на согласноста предвидена со оспорениот дел од одредбата не е утврдување или признавање право на доверителот, туку дозволеност на примена на мерките на присилно извршување врз имот на странска држава. Оттука, согласноста не претставува повторно одлучување за веќе утврдено право, ниту пак овластување за преиспитување на судската или друга извршна исправа, туку законски предвиден услов за спроведување на извршувањето во посебна правна ситуација.

Таквиот заклучок произлегува и од систематиката на Законот за извршување. Имено, Законот јасно определува дека основ за извршување е извршната исправа, потоа дека извршувањето започнува по барање на доверителот и дека го спроведува извршител како носител на јавни овластувања. Истовремено, законодавецот утврдил дека предмет на извршување може да биде секој предмет, право или недвижност на должникот, освен ако со закон не е поинаку определено.
Во таа смисла, член 9 од Законот за извршување претставува посебно правило кое уредува услови за извршување врз точно определена категорија имот – на странска држава.

Според тоа, не станува збор за законско решение со кое се исклучува можноста за извршување врз имот на странска држава, туку за воспоставување посебен режим под кој таквото извршување може да се спроведе. Оспорениот дел од одредбата не го доведува во прашање начелото на извршност на судските одлуки, туку ги определува условите под кои државната присила може да биде насочена кон имот што, поради својот носител, има специфичен правен статус.

Во однос на прашањето дали законодавецот може да ја определи Владата како орган кој дава согласност, Судот оцени дека таквото решение не излегува надвор од уставната рамка.

Согласно со Уставот, Владата е носител на извршната власт, своите права и должности ги врши врз основа и во рамки на Уставот и законите, ја утврдува политиката за извршување на законите и е одговорна за нивното спроведување. Оттука, законодавецот располага со уставно овластување, во рамки на организацијата на извршната власт, да определи кој орган ќе постапува кога законот предвидува одлучување за прашања што не се однесуваат на судската функција, туку на примена на законски пропишан режим.

Примената на мерките на присилно извршување врз имот на странска држава, по својата природа, не е приватно-правно прашање. Покрај односот меѓу доверителот и должникот, таквото извршување може да произведе последици и во односите меѓу државите, поради што законодавецот има право да предвиди претходна согласност од орган кој ја претставува извршната власт.

Притоа, со ова решение не се пренесува судска надлежност на Владата, ниту таа добива овластување да ја преиспитува законитоста или правилноста на извршната исправа. Нејзината улога е ограничена исклучиво на прашањето дали во конкретниот случај се исполнети законските претпоставки за примена на режимот на присилно извршување врз имот на странска држава.

Од истите причини, Судот оцени дека и определувањето на Министерството за правда како орган којшто го поднесува предлогот до Владата има објективен, рационален и законски основ.

Со Законот за организација и работа на органите на државната управа, Министерството за правда е надлежно, меѓу другото, за прашањата што се однесуваат на меѓународната правна помош и на извршната постапка.
Оттука, неговото учество во постапката за давање согласност претставува законодавно решение што е во согласност со неговите законски надлежности и обезбедува разгледување на правните аспекти на прашањето пред донесувањето на одлуката од страна на Владата.

Изборот на органите што учествуваат во овој механизам претставува прашање на законодавна политика и организација на извршната власт. Уставниот суд, во рамки на својата надлежност, не ја оценува целисходноста на законските решенија, туку нивната согласност со Уставот. Во конкретниот случај, не произлегува дека со определувањето на Владата и Министерството за правда се нарушува уставната распределба на надлежностите, ниту дека се создава можност за преземање функции коишто, согласно со Уставот, му припаѓаат на судството.

Посебно значење за оцената на оспорениот дел од одредбата имаат правилата на меѓународното право што се однесуваат на јурисдикцискиот имунитет на државите и на имунитетот од извршување.

Имено, имунитетот на државите произлегува од начелото на суверена еднаквост на државите, според кое една држава не може, без постоење на правно признат основ, да врши власт над имот на друга држава.

Современото меѓународното јавно право го прифаќа концептот на рестриктивен државен имунитет, според кој државата не ужива имунитет кога настапува во приватноправни или комерцијални односи. Меѓутоа, ваквиот пристап не значи дека истите правила безусловно се применуваат и во однос на присилното извршување.

Напротив, во меѓународното право имунитетот од извршување ужива повисок степен на заштита отколку имунитетот од судска надлежност. Поради тоа, и во правните системи што го прифаќаат рестриктивниот имунитет, мерките на присилно извршување врз имот на странска држава се дозволуваат само под посебни услови, особено кога државата дала согласност за извршување или кога се работи за имот што по својата природа и намена е поврзан со вршење комерцијални, а не суверени функции.

Овие правила своја рефлексија наоѓаат и во современите кодификации на меѓународното право, како што е Конвенцијата на Обединетите нации за јурисдикциските имунитети на државите и нивниот имот од 2004 година, којашто, иако не е универзално ратификувана, во значителен дел се смета за израз на современите правила на обичајното меѓународно право во оваа област.

Во иницијативата се наведува дека законодавецот не направил изречна разлика меѓу имот што служи за вршење суверени функции и имот што се користи за комерцијални цели. Меѓутоа, според Судот, од таквата околност сама по себе не може да се извлече заклучок дека законското решение е спротивно на член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот.

Имено, законодавецот не пропишал апсолутна забрана за извршување врз имот на странска држава, туку воспоставил механизам на претходна согласност. Со тоа не се исклучува можноста при одлучувањето да бидат земени предвид природата, намената и правниот режим на конкретниот имот, како и релевантните правила на меѓународното право.

Поради ова, околноста што Законот не содржи експлицитна класификација на видовите имот не значи дека таквата проценка е исклучена, ниту дека законодавецот отстапил од современите меѓународноправни стандарди.

Напротив, имајќи ја предвид природата на мерките на присилно извршување и можноста тие да произведат последици во меѓудржавните односи, Судот оцени дека законодавецот имал оправдана основа да воспостави механизам преку кој ќе се обезбеди усогласеност на конкретното извршување со правилата на меѓународното право. Во таа смисла, оспорениот дел од член 9 не претставува отстапување од темелната вредност утврдена во член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот, туку законско решение насочено кон нејзино практично остварување.

Што се однесува на наводите за повреда на темелната вредност – владеење на правото, според Судот, истите се неосновани.

Владеењето на правото, покрај другото, подразбира законите да бидат доволно јасни и предвидливи, така што правните субјекти да можат да ги согледаат условите и последиците од нивната примена.

Во конкретниот случај, член 9 од Законот јасно ја определува ситуацијата во која се применува посебниот режим, односно кога предмет на извршување е имот на странска држава во Република Северна Македонија, како и условите под кои таквото извршување може да се спроведе.

Значи, не станува збор за законска празнина или за неуредено правно прашање, туку за законодавен избор на модел за уредување на специфична правна материја. Прашањето дали законодавецот може да предвиди поинакво решение претставува прашање на законодавна политика, а не прашање на уставност.

Исто така, неоснован е и наводот дека со оспорениот дел од одредбата се повредува темелната вредност – поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска.

Имено, Владата не одлучува за постоење на право на доверителот, ниту ја преиспитува законитоста или правилноста на извршната исправа. Нејзината улога е ограничена на давање согласност за примена на законскиот режим на присилно извршување врз имот на странска држава. Според тоа, не станува збор за вршење судска функција, ниту за навлегување во надлежностите на судската власт, туку за постапување во рамки на законски утврдена надлежност на орган на извршната власт во материја која, покрај внатрешноправниот, има и изразен меѓународноправен аспект.

Во однос на наводите за повреда на член 50 од Уставот, според Судот, тие се засноваат на поистоветување на правото утврдено со извршната исправа со условите под кои тоа право може да биде реализирано преку присилно извршување.

Правото на судска заштита се обезбедува во постапката во која се одлучува за постоењето на правото или обврската, додека извршувањето претставува посебна фаза во која веќе утврденото право се реализира со примена на законски пропишани средства и под законски определени услови.

Според тоа, законодавецот може, кога тоа го налага природата на предметот на извршувањето, да пропише посебни услови за негово спроведување. Во конкретниот случај, оспорениот дел од член 9 не го исклучува правото на судска заштита, ниту го доведува во прашање постоењето или извршноста на извршната исправа.

Во однос на наводната несогласност на оспорениот дел од одредбата со член 54 од Уставот, со член 9 од Законот не се ограничува уставно загарантирано право или слобода во смисла на оваа уставна одредба. Истиот не го уредува постоењето, обемот или содржината на правото утврдено со извршната исправа, туку условите под кои може да се спроведе присилно извршување врз имот што, согласно со правилата на меѓународното право, има посебен правен режим.

Поради тоа, овде не станува збор за ограничување на право во уставноправна смисла, туку за законско уредување на начинот на спроведување на извршувањето во една специфична правна материја.

Од наведеното произлегува дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од член 9 од Законот за извршување со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 и членовите 50 и 54 од Уставот, од гледна точка на наводите во иницијативата.

V

Врз основа на претходно наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски