Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.30/2026
Скопје, 17.06.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 17 јуни 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 83 став 1 во делот „надзор над ажурното вршење на работите во судот“ од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006, 62/2006-исправка, 35/2008, 150/2010, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
О б р а з л о ж е н и е
I
Оливер Давидовски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на дел од одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите, оспорениот дел не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 и член 100 став 4 од Уставот.
Имено, законското решение да се врши надзор од страна на Министерството за правда на тоа, дали се вршат ажурно работите во судовите, ги повредува овие уставни одредби.
Законот, не дефинира што значи „ажурно вршење на работите во судот“, ниту утврдува јасни критериуми, стандарди и граници за толкување и примена. Поради тоа, оспорениот дел е нејасен, општ и нормативно недоволно определен, што овозможува широко и произволно толкување од страна на извршната власт.
Од друга страна, ажурноста е директно поврзана со водењето на судските постапки, распоредувањето на предметите, определувањето на роковите и одлучувањето по конкретни правни работи, коишто се во исклучива надлежност на судската власт. На ваков начин, се создава механизам за индиректно влијание и притисок врз судовите и се релативизира нивната функционална независност.
Преку оспорениот дел, се остава широка и неограничена дискреција на Министерството за правда да утврдува што е „ажурно“ постапување, без пред тоа со закон да бидат утврдени процедури, овластувања и правни последици.
Ова значи дека отсуството на прецизно уредени правила за начинот и обемот на надзорот е неспојливо со владеењето на правото, бидејќи овозможува арбитрарно постапување на извршната власт.
Исто така, со предвидување надзор над ажурното вршење на работите во судот, се воспоставува надзорна функција на извршната врз судската власт, со што се повредува темелната вредност – поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Ажурноста е составен дел од организацијата и извршувањето на судската функција и е нераскинливо поврзана со водењето и решавањето на судските постапки. Со овозможување надворешен надзор врз оваа сфера, извршната власт добива можност да влијае врз темпото и приоритетите на судското постапување, што претставува навлегување во функционалната автономија на судството.
Во иницијативата се укажува на повреда на темелната вредност на уставниот поредок – почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право. Оспорениот дел од одредбата е спротивен на меѓународните стандарди за независност на судството, содржани во Основните принципи на Обединетите нации за независност на судството (1985 година) и во Препораката CM/Rec(2010)12 на Комитетот на министри на Советот на Европа.
Овие правни стандарди наложуваат судството да биде заштитено од директно или индиректно влијание од извршната власт, а надзорот над ажурноста создава можност за системско влијание врз функционирањето и приоритетите на судската работа.
Оспорениот дел е спротивен и на член 100 став 4 од Уставот, кој утврдува забрана за политичко организирање и дејствување во судството. Ова оттаму што Министерството за правда е дел од политички организираната извршна власт и со воспоставување надзор над ажурноста на судската работа се создава институционален канал за политичко влијание врз судството. Забраната за политичко дејствување, според инцијативата, не се исцрпува со формална забрана за партиско членство на судиите, туку го опфаќа и секој институционален механизам преку кој политичката власт може да врши притисок или насочување на судската работа.
II
На седницата Судот утврди дека согласно со член 83 став 1 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија“ бр. 58/2006, 62/2006-исправка, 35/2008, 150/2010, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019), во делокругот на правосудната управа спаѓа обезбедувањето општи услови за вршење на судската власт, а посебно подготвувањето закони и други прописи од областа на организацијата и работењето на судовите и постапката пред судовите, донесување на судски деловник, грижа за континуираната обука на судиите и судската служба, обезбедување материјални, финансиски, безбедносни, просторни и други услови за работа на судовите, вршење на работите од меѓународната правна помош, извршување на казните изречени за казниви дела, прибирање статистички и други податоци за работата на судовите, надзор над ажурното вршење на работите во судот и спроведување на судскиот деловник, надзор над спроведувањето на прописите за судски депозити и гаранции, испитување на претставките и поплаките на граѓаните за работата на судовите кои се однесуваат на одолжување на судската постапка или на работата на судските служби, како и други управни задачи и работи определени со закон.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок.
Член 51 став 1 од Уставот, предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, додека според став 2 на овој член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со член 96 од Уставот се предвидува дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамки на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Во став 1 на точка 1 од Амандманот XXV на Уставот со кој е заменет член 98 од Уставот на Република Северна Македонија е предвидено дека судската власт ја вршат судовите. Според ставот 2 на оваа точка, судовите се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, додека согласно ставот 4 на истата точка, видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Во член 100 став 4 од Уставот е предвидено дека се забранува политичко организирање и дејствување во судството.
Ставот 1 на точка 1 од Амандманот XXVIII на Уставот со кој е заменет член 104 од Уставот, уредува дека Судскиот совет на Република Северна Македонија е самостоен и независен орган на судството. Советот ја обезбедува и ја гарантира самостојноста и независноста на судската власт.
Согласно со став 4 на оваа точка, видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Согласно со став 1 алинеи 1-8 на точка 1 на Амандманот XXIX, Судскиот совет на Република Северна Македонија: ги избира и разрешува судиите и судиите поротници, утврдува престанок на судиската функција, ги избира и разрешува претседателите на судовите, ја следи и оценува работата на судиите, одлучува за дисциплинската одговорност на судиите, одлучува за одземање на имунитетот на судиите, предлага двајца судии на Уставниот суд на Република Северна Македонија од редот на судиите и врши други работи утврдени со закон.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 1 став 1 од Законот за судовите, судската власт ја вршат судовите во Република Македонија, додека согласно став 2 на овој член, судовите се самостојни и независни државни органи.
Согласно со член 10 став 1 алинеја 3 од овој закон, постапката пред судот се уредува со закон и меѓу другото се заснова врз начелото на судење во разумен рок.
Со член 36 став 1 од Законот за судовите, е утврдено дека странката која смета дека надлежниот суд го повредил правото на судење во разумен рок, има право да поднесе барање за заштита на правото на судење во разумен рок до Врховниот суд на Република Македонија.
Во член 76 став 1 точка 4 од Законот е предвидено дека под нестручно и несовесно вршење на судиската функција се подразбира незадоволителна стручност или несовесност на судијата што влијае на квалитетот и ажурноста во работењето и тоа, меѓу другото ако без оправдани причини не ги закажува рочиштата во предметите кои му се доделени во работа или на друг начин ја одолговлекува постапката.
Член 82 став 1 од Законот за судовите предвидува дека работите на правосудната управа ги врши Министерството за правда, додека според став 2 на овој член, за вршење на работите на правосудната управа, Министерството за правда комуницира со претседателот на соодветниот суд.
Согласно со член 88 став 1 од Законот, претседателот на судот го претставува судот, ја организира работата и презема мерки заради навремено и уредно вршење на работите во судот, додека според став 2 од истиот закон, претседателот на судот ја обезбедува примената на Судскиот деловник.
Согласно со член 1 од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.269/2025 и 132/2026), со истиот се уредуваат постапката за изборот и одговорноста на членовите на Судскиот совет на Република Северна Македонија, начинот на остварување на неговите функции, изборот, престанокот и разрешувањето на судија и судија поротник, постапката за утврдување на одговорност на судија или претседател на суд, утврдување нестручно и несовесно вршење на судиската функција, следењето и оценувањето на работата на судиите, начинот на работа и одлучување и други прашања поврзани со работата на Судскиот совет на Република Северна Македонија и неговата стручна служба.
Според член 40 став 1 алинеја 6 од Законот, Судскиот совет, меѓу другото надлежен да одлучува за утврдување одговорност на судија и претседател на суд.
Во член 13 точки 1-11 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019-автентично толкување и 121/2024), е утврдено дека органите на државната управа постапувајќи во рамките на своите надлежности во согласност со Уставот, законите и ратификуваните меѓународни договори: 1) ја спроведуваат политиката на извршувањето на законите и другите прописи на Собранието на Република Македонија и прописите на Владата на Република Македонија (во натамошниот текст: Влада); 2) одговорни се за извршување на законите и другите прописи; 3) ги извршуваат насоките и ставовите на Владата за работата на органите на државната управа; 4) ја следат и се одговорни за состојбата во областите за кои се основани; 5) даваат иницијатива за решавање на прашањата во областите за кои се основани; 6) решаваат во управни работи; 7) вршат надзор над законитоста на актите и работењето на трговските друштва, установите и другите правни лица кога за тоа се овластени со закон; 8) вршат управен и инспекциски надзор и други управни работи кога за тоа се овластени со закон; 9) ги подготвуваат предлозите на законите чиј овластен предлагач е Владата; 10) ги подготвуваат прописите што ги донесува Владата и 11) вршат и други работи утврдени со Уставот и со закон.
Согласно со член 17 став 1 алинеи 1 и 12 од овој закон, Министерството за правда, меѓу другото, ги врши работите што се однесуваат на судството, јавното обвинителство, јавното правобранителство и врши други работи утврдени со закон.
IV
Имајќи ги предвид наводите во иницијативата, содржината на оспорениот дел од член 83 став 1 од Законот за судовите, како и уставната поставеност на судската власт и системската поврзаност на релевантните законски одредби, произлезе анализата како што следи понатаму.
Најнапред, со член 82 од истиот закон е предвидено дека работите на правосудната управа ги врши Министерството за правда, а комуникацијата за тие работи се остварува преку претседателот на соодветниот суд.
Според тоа, законодавецот прави разграничување меѓу судиската функција – која е уставно самостојна и независна и правосудната управа како збир на организациски, административни и технички активности што обезбедуваат услови за функционирање на судовите како институции. Во таа рамка е поставен и оспорениот дел којшто се однесува на надзорот над ажурното вршење на работите во судот.
Притоа, суштинско прашање е што означува поимот „надзор“ во овој контекст. Законот не содржи експлицитна дефиниција на овој поим, ниту го разработува начинот на кој треба да се врши и неговите граници, за разлика од други одредби, како што е на пример член 84, каде што детално е уредена формата на надзор над примената на Судскиот деловник, со предвидување за донесување план за надзор, состав на комисија и извештај, со изречна законска забрана дека не смее да се наруши самостојноста и независноста на судската функција.
Оваа разлика отвора прашање дали отсуството на таква детална разработка во член 83 став 1 од Законот за судовите создава уставно релевантна недореченост, а со тоа и постоење основи за сомнеж за согласност со уставните одредби.
Меѓутоа, уставно-судската оцена не треба да се заснова на изолирано читање на една норма, туку на нејзино системско толкување во контекст на целината на законот и уставниот поредок. Во тој поглед, поимот „надзор“ во член 83 став 1 од Законот за судовите, не може да се разбере како инспекциски или дисциплински надзор од санкциона природа, бидејќи таков опфат не произлегува ниту од содржината на одредбата во кој е содржан оспорениот дел, ниту од другите одредби на Законот.
Дисциплинската одговорност на судиите е изречно уредена во посебен дел од Законот и е во надлежност на Судскиот совет, како уставно утврден орган што ја следи и оценува работата на судиите и одлучува за нивната одговорност. „Ажурноста“ во контекст на дисциплинската одговорност е поврзана со оценувањето на квалитетот и совесноста на вршењето на судиската функција, што значи дека евентуалната индивидуална одговорност за одолговлекување на постапката се движи исклучиво во рамки на судската власт.
Во овој контекст, „ажурно вршење на работите во судот“ мора да се анализира од аспект на значењето на делот „вршење на работите во судот“. Законот, прави јасна разлика меѓу судење како одлучување по конкретни предмети и организациското функционирање на судот како институција.
Претседателот на судот, како негов раководител и „прв судија меѓу еднаквите“, утврдува годишен распоред за работа, обезбедува примена на Судскиот деловник и доставува извештај за реализација на програмата за работа до Судскиот совет.
Ова упатува дека „ажурноста на работата на судот“ во значителен дел е прашање на организација, распределба и управување со тековите на предметите, односно институционален индикатор на ефикасноста на судот како орган.
Дополнително, член 82 од Законот предвидува дека комуникацијата на Министерството за правда во врска со правосудната управа се остварува преку претседателот на судот.
Ова законско решение е од значење за оваа анализа: надзорот, доколку се врши, не е насочен директно кон судиите како носители на судиската функција, туку кон управувањето со судот како организација. Со тоа, тежиштето на анализата не може да биде поставено исклучиво на индивидуалната независност на судијата, туку мора да го опфати институционалниот аспект на функционирањето на судот.
Во поглед на нормативната определеност на поимот „надзор“, треба да се има предвид и општата рамка утврдена со Законот за организација и работа на органите на државната управа.
Согласно со член 13 од тој закон, органите на државната управа, постапувајќи во рамки на своите надлежности, ја следат и се одговорни за состојбата во областите за кои се основани и вршат надзор кога за тоа се овластени со закон.
Член 17, пак, од истиот закон, утврдува дека Министерството за правда ги врши работите што се однесуваат на судството, постапките и другите прашања од таа област, како и други работи утврдени со закон. Оттука, овластувањето за надзор над ажурноста на работите во судот не се јавува како изолиран и неограничен инструмент, туку како дел од општата законска надлежност на Министерството да ја следи состојбата во областа за која е основано, под услови утврдени со закон.
Клучно прашање во уставната анализа е дали ваквата формулација создава реална можност за влијание врз судската функција, односно врз одлучувањето по конкретни предмети. Уставната независност на судството подразбира слобода на судијата при правното расудување и донесувањето одлуки, како и институционална заштита од притисоци.
Меѓутоа, таа не исклучува постоење административни механизми за следење на ефикасноста на судскиот систем како организација. Самата употреба на зборот „надзор“, иако семантички чувствителна, не е доволна за да се заклучи дека се воспоставува хиерархиски однос на подреденост, доколку од системот на законот не произлегува овластување за издавање задолжителни насоки, санкционирање или интервенција во конкретни предмети.
Во конкретниот случај, такви овластувања не се предвидени. Не постои норма што му овозможува на Министерството за правда да наложува како ќе се реши определен предмет, да менува распоред на предмети или да изрекува дисциплински мерки.
Механизмите за оценување и одговорност се во домен на Судскиот совет, а заштитата на правото на судење во разумен рок е обезбедена преку правен механизам во рамки на судската власт. Оттука, надзорот над ажурноста, толкуван во контекст на целината на Законот, претставува организациско следење на функционирањето на судот како институција, а не надзор врз судиското одлучување.
Иако може да се постави прашањето дали законодавецот требало подетално да го уреди поимот „надзор“ во член 83 став 1, Уставниот суд, во рамки на својата надлежност, оценува уставност на постојни норми, а не целисходност или степен на нивна деталност.
Нормативната неопределеност би била уставно релевантна доколку создава простор за арбитрарна примена што навлегува во уставно заштитена сфера. Во конкретниот случај, системските ограничувања што произлегуваат од Законот за судовите, од уставната позиција на Судскиот совет и од општата законска рамка за работа на органите на државната управа, го лимитираат опфатот на надзорот на административно-организациски аспект.
Во однос на наводите дека со оспорената одредба се повредува член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот, според кој почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право претставува темелна вредност на уставниот поредок, според Судот, ова прашање мора да се разгледа преку прашањето за независност на судството.
Независноста на судството е општоприфатен принцип на современото уставно и меѓународно право, утврден во повеќе универзални и регионални документи, како и во праксата на меѓународните судови. Овој принцип подразбира институционална и функционална автономија на судовите, особено во однос на одлучувањето по конкретни предмети, заштита од директни и индиректни влијанија, како и обезбедување дека судиите нема да бидат изложени на притисоци или санкции поради содржината на нивните одлуки.
Меѓутоа, тоа не значи апсолутна изолација на судството од административни и организациски механизми на државата, туку забрануваат влијание врз судиското расудување и исходот на судските постапки. Во повеќе системи, управувањето со буџетот, организациската поддршка и статистичкото следење на работата на судовите вклучуваат одредена улога на извршната власт и органите на управа, под услов тоа да не навлегува во суштината на судската функција.
Во конкретниот случај, оспорениот дел од одредбата, не го овластува Министерството за правда да интервенира во одлучувањето по конкретни предмети, ниту да издава задолжителни насоки за постапување, ниту да изрекува дисциплински мерки.
Како што беше анализирано, дисциплинската одговорност и оценувањето на работата на судиите се во надлежност на Судскиот совет, а заштитата на правото на судење во разумен рок е обезбедена преку судски механизам. Оттука, надзорот над ажурноста, толкуван системски, се однесува на организацискиот и административниот аспект на функционирањето на судот како институција.
Следствено, не може да се прифати тезата дека секое законско овластување на орган од извршната власт да врши надзор врз организациски аспекти на функционирањето на судот е само по себе спротивно на општоприфатените норми на меѓународното право.
Клучно е дали таквото овластување создава реална можност за влијание врз судиското одлучување. Бидејќи од законската поставеност не произлегува таква можност, оспорената одредба не може да се оцени како несогласна со принципот на независност на судството во смисла на член 8 став 1 алинеја 11 од Уставот.
Во однос на наводите дека оспорената одредба е спротивна на член 100 став 4 од Уставот, со кој е утврдена забрана за политичко организирање и дејствување во судството, став на Судот е дека ова прашање треба да се разгледа преку разграничување на поимот „политичко дејствување“ од поимот „надлежност за вршење надзор“.
Уставната забрана за политичко организирање и дејствување во судството има за цел да го заштити судството од партиски влијанија, политичка лојалност, партиска дисциплина и од секој облик на институционално насочување на судиското одлучување врз основа на политички критериуми. Таа забрана не се исцрпува само со формална забрана за членство во политичка партија, туку опфаќа и поширока заштита од политички притисок врз судската функција.
Меѓутоа, не секое учество на орган од извршната власт, односно орган на управа во организацискиот аспект на функционирањето на судскиот систем претставува политичко дејствување во уставна смисла. Извршната власт, согласно со уставниот модел, има надлежности во однос на организацијата на државната управа и спроведувањето на законите, што вклучува и одредени административни работи поврзани со судството, доколку тие не навлегуваат во судиската функција.
Во конкретниот случај, оспорената одредба не предвидува механизам преку кој Министерството за правда би можело да влијае врз содржината на судските одлуки, да наложува определен начин на постапување во конкретен предмет или да санкционира судија поради правното расудување. Надзорот над „ажурното вршење на работите во судот“, толкуван во системска врска со останатите одредби од Законот за судовите, се однесува на организацискиот аспект на функционирањето на судот како институција и комуницира преку претседателот на судот, а не директно кон судијата во вршењето на судиската функција.
Дополнително, законската систематика јасно ги раздвојува административните работи на правосудната управа од механизмите на оценување и дисциплинска одговорност, коишто се во исклучива надлежност на Судскиот совет. Со тоа се исклучува можноста надзорот над ажурноста да се трансформира во инструмент на политичко дисциплинирање на судиите.
Оттука, иако Министерството за правда е орган на управата, самото законско овластување да врши надзор над организацискиот аспект на функционирањето на судот не претставува политичко дејствување во смисла на член 100 став 4 од Уставот. Уставно релевантна би била ситуација во која таквиот надзор создава реална можност за насочување или влијание врз судиското одлучување по политички основ. Бидејќи од анализата на законската поставеност не произлегува таква можност, не може да се прифати тезата дека оспорената одредба ја нарушува уставната забрана за политичко дејствување во судството.
Имајќи го предвид сето наведено, може да се заклучи дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од член 83 став 1 од Законот за судовите со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 и член 100 став 4 од Уставот.
V
Врз основа на претходно наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски