Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.147/2025
Скопје, 03.06.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 3 јуни 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 71 став 1 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 144/2025, 252/2025 и 266/2025).
Образложение
I
Филип Силјановски, Билјана Треневска и Цветанка Соколова Младеновска, сите од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Оспорената одредба е спротивна на член 8 став 1 алинеи 3 и 11, член 9 став 2, член 32 став 5, член 51 и член 118 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во иницијативата се наведува дека со оспорената одредба платата на административните службеници се уредува исклучиво со закон, без можност ова прашање да биде предмет и на колективно договарање. Според наводите, на овој начин се ограничува можноста административните службеници преку колективен договор да учествуваат во уредувањето на прашања од работниот однос, особено во делот на платите, надоместоците и додатоците на плата.
Понатаму, се наведува дека административните службеници се ставаат во понеповолна положба во однос на други категории вработени во јавниот сектор, за кои и понатаму е предвидена можност правата од работниот однос да се уредуваат и со колективен договор. Во таа насока, се тврди дека ваквото решение ги нарушува начелата на еднаквост, правна сигурност и владеење на правото.
Во иницијативата се истакнува дека административните службеници веќе имале воспоставени права и легитимни очекувања дека прашањата поврзани со нивниот работен однос ќе можат да се уредуваат и преку колективно договарање. Се наведува дека целосното исклучување на овој механизам претставува уназадување на достигнатото ниво на заштита на работничките права и несразмерно ограничување на социјалниот дијалог.
Исто така, се наведува дека оспореното законско решение не е во согласност со меѓународните стандарди за заштита на синдикалното организирање и колективното договарање, како и со практиката на Европскиот суд за човекови права, според која правото на синдикално здружување не треба да биде сведено на формално право без реална можност за преговарање за условите за работа.
Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената законска одредба и да го запре извршувањето на актите и дејствијата што би можеле да произлезат од нејзината примена, поради можност од настанување тешко отстранливи последици.
II
На седницата Судот утврди дека со член 71 став 1 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 144/2025, 252/2025 и 266/2025), административниот службеник има право на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеи 3 и 11 од Уставот, владеењето на правото и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно со член 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот, согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот.
Според член 118 од Уставот, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Согласно со член 71 став 1 од Законот за административни службеници, административниот службеник има право на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон.
Со член 1 став 2 од Законот за работните односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2005, 106/2008, 161/2008, 114/2009, 130/2009, 149/2009, 50/2010, 52/2010, 124/2010, 47/2011, 11/2012, 39/2012, 13/2013, 25/2013, 170/2013, 187/2013, 113/2014, 20/2015, 33/2015, 72/2015, 129/2015, 27/2016, 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 110/2019, 267/2020, 151/2021, 288/2021, 111/2023, 39/2025, 74/2025 и 124/2025), работниот однос се уредува со овој и со друг закон, колективен договор и договорот за вработување.
Според член 12 став 2 од Законот, со договорот за вработување, односно со колективен договор не може да се определат помали права од правата утврдени со закон, а ако содржат такви одредби, се сметаат за ништовни и се применуваат соодветни одредби од закон.
Согласно со член 3 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 144/2025 и 252/2025), за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон, како и одредбите од посебните закони и колективните договори за прашања кои не се уредени со овој закон и прашања за кои со овој закон се упатува на нив, односно според став 4 од овој член, со посебен закон или колективен договор не може да се менуваат групите и подгрупите на вработени во јавниот сектор утврдени со овој закон.
Според член 16 став 2 од Законот, вработените во јавниот сектор имаат право и на надоместоци и додатоци на плата под услови и критериуми утврдени со закон, освен ако со колективен договор не е поинаку уредено, при што доколку се работи за колективен договор кој го склучува буџетски корисник и единка корисник од областа на законодавната, извршната и судската власт или јавно претпријатие основано од Република Северна Македонија, потребна е согласност од органот на државната управа надлежен за изготвување и извршување на Буџетот на Република Северна Македонија, а доколку се работи за колективен договор кој го склучува единицата на локалната самоуправа или јавно претпријатие основано од единицата на локалната самоуправа, потребна е согласност од советот на општината.
IV
Со иницијативата се оспорува член 71 став 1 од Законот за административни службеници, при што подносителите наведуваат дека со начинот на кој е формулирано правото на плата и упатувањето на негово уредување, се исклучува колективното договарање. Оспорената одредба содржи општа правна формулација дека административниот службеник има право на плата и дека условите и критериумите за остварување на тоа право се утврдени „со овој закон“. По својата суштина, преку оваа одредба законодавецот ја потврдува постојноста на правото на плата и ја упатува неговата конкретизација на законската рамка.
Од содржината на член 71 став 1 од Законот не произлегува изречна забрана за колективно договарање, односно стриктно исклучување на колективен договор како можен извор за уредување на прашања поврзани со платата, ниту пак формулација која би можела да се толкува дека колективното договарање е уставно или законски укинато за административните службеници.
Оттука, Судот утврди дека подносителите во суштина ѝ припишуваат ефекти на оспорената норма, како што е целосното исклучување на колективното договарање за платите, коишто не произлегуваат од нејзината текстуална содржина. Доколку постои законско решение коешто би ја уредило материјата на начин што суштински го стеснува или исклучува просторот за колективно договарање, тоа би било прашање на други, конкретни одредби од Законот, особено оние што детално ја уредуваат платата, додатоците и надоместоците, а не на оваа општа норма која утврдува право и упатува на законските услови.
Во таа насока, за оценката на наводите за исклучување на колективното договарање релевантно е да се има предвид дека Законот за работните односи, како системски закон, ја предвидува можноста за колективно договарање, додека за јавниот сектор Законот за вработените во јавниот сектор го уредува просторот и границите на примена на колективните договори. Оттука, упатувањето на законски услови и критериуми само по себе не значи укинување или исклучување на колективното договарање.
Воедно, треба да се има предвид дека Законот за работните односи, како системски закон што содржи општи правила за уредување на работниот однос, изречно предвидува повеќе извори на уредување, меѓу кои и колективниот договор, што е уредено во член 1 став 2 од Законот, при што се воспоставува јасно правило дека со колективен договор не може да се определат помали права од законски утврдените, а ако содржат такви одредби, тие ќе се сметаат за ништовни согласно со член 12 став 2 од Законот.
Дополнително, во режимот на јавниот сектор, со член 3 став 1 од Законот за вработените во јавниот сектор се предвидува примена на колективните договори за прашања коишто не се уредени со тој закон и за прашања на кои тој закон упатува, при што истовремено утврдува и ограничувања во однос на групите и подгрупите на вработени во јавниот сектор, согласно со став 4 од овој член. Законодавецот експлицитно ја препознава можноста определени прашања за плата, како што се надоместоци и додатоци, да бидат поинаку уредени со колективен договор, под утврдени услови и со предвидени согласности, согласно со член 16 став 2 од Законот.
Системски гледано, постоењето законски услови и критериуми за остварување на правото на плата не значи исклучување на колективното договарање, туку поставување рамка и граници во кои тоа може да се остварува, согласно со општите правила од Законот за работните односи и посебните правила за јавниот сектор.
Во однос на владеењето на правото, согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, подносителите наведуваат дека одредбата создава правна несигурност, регресија на достигнато ниво на заштита и ги нарушува легитимните очекувања во врска со колективното договарање.
Овие наводи не можат да се доведат во врска со оспорената одредба, затоа што член 71 став 1 од Законот не укинува стекнати права, ниту поништува постојни колективни договори со својата содржина, тој не утврдува механизам на ретроактивно дејство, ниту нормира ограничување коешто директно би значело одземање на веќе стекнати позиции, поради што прашањата за транзиција, примена на колективни договори и евентуално ограничување на определени права, доколку постојат, би се оценувале преку конкретни преодни, материјални или ограничувачки норми, а не преку општа декларација за постоење на право на плата.
Затоа, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за повреда на владеењето на правото од страна на член 71 став 1 од Законот.
Од аспект на уставното начело на еднаквост, подносителите наведуваат дека со оспорената одредба административните службеници се ставаат во понеповолна положба, особено во споредба со работници во Министерството за внатрешни работи, каде според нив, законодавецот експлицитно предвидел улога на колективен договор.
Принципот на еднаквост не значи идентичност на правни режими за сите категории вработени. Различни категории вработени во јавниот сектор може да бидат уредени со различни законски решенија, доколку разликата се темели на објективни карактеристики на службата, организацијата и јавниот интерес.
Оспорената одредба не воспоставува различно постапување меѓу административните службеници во рамки на иста категорија, ниту воведува дискриминаторски критериуми. Таа важи подеднакво за сите административни службеници опфатени со Законот.
Самата споредба со друго законско решение не значи дека оспорената одредба е неуставна. Важно е дали со неа се воведува неоснована нееднаквост, односно дали без разумна причина некои лица се третираат поинаку од други во споредливи ситуации. Во конкретниот случај, оспорениот член 71 став 1 од Законот не содржи елементи што упатуваат на таква неоснована разлика.
Поради тоа, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за повреда на член 9 став 2 од Уставот.
Во однос на член 32 став 5 од Уставот, подносителите ја темелат неуставноста на тезата дека „со закон и со колективни договори“, што би значело дека законодавецот е должен во секое законско решение за права од работен однос, вклучувајќи ја и платата, експлицитно да предвиди можност истото прашање да се уредува и со колективен договор, односно дека е неуставно доколку законската норма ја врзува платата само за услови и критериуми „утврдени со овој закон“.
Член 32 став 5 од Уставот поставува уставна рамка на уредување, каде законите и колективните договори се инструменти на регулирање на правата на вработените, но не создава правило дека секое поединечно право, или секој поединечен елемент од правото, како методологија на плата мора задолжително и истовремено да биде уреден и со закон и со колективен договор.
Уставната норма не наложува задолжителна формулација во текстот на законите, од типот „освен ако со колективен договор поинаку не е уредено“ како неопходна содржина на секоја законска одредба. Оттука, не може да се изведе неуставност само од тоа што конкретната норма не го повторува уставниот израз „колективни договори“, доколку со неа не се воспоставува забрана или фактичко исклучување на колективното договарање.
Од оспорената одредба не произлегува дека колективното договарање е уставно ирелевантно или правно исклучено. Со неа само се утврдува дека правото на плата се остварува под услови и критериуми утврдени со закон, што е вообичаена законска формулација за уредување на права во јавниот сектор и претставува израз на законската уредба како основа на службеничкиот статус.
Врз основа на наведеното, Судот утврди дека член 71 став 1 од Законот не е спротивнен на член 32 став 5 од Уставот.
Во контекст на уставната обврска за почитување на меѓународното право и ратификуваните меѓународни договори како дел од внатрешниот правен поредок, подносителите се повикуваат на конвенции на Меѓународната организација на трудот, Европската социјална повелба, Европската конвенција за човекови права и на пресудата Demir and Baykara v. Turkey, истакнувајќи дека колективното договарање е суштински елемент на синдикалната слобода.
Имајќи го предвид значењето на меѓународните стандарди за социјален дијалог и колективно договарање, Судот утврди дека оспорената одредба сама по себе не воспоставува ограничување на синдикалното организирање, ниту забрана синдикатите да застапуваат интереси, ниту забрана за преговарање и склучување колективни договори. Таа, по својата содржина, само го врзува остварувањето на правото на плата со законски утврдени услови и критериуми, без да исклучува други механизми што се предвидени и дозволени во рамки на правниот поредок.
Затоа, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за несогласноста на член 71 став 1 од Законот, со член 118 од Уставот.
Врз основа на наведеното, Судот утврди дека оспорениот член 71 став 1 од Законот за административни службеници, по својата содржина и правно дејство, е норма со која се потврдува правото на плата и се врзува неговото остварување за условите и критериумите утврдени со закон. Од одредбата не произлегува изречна забрана, или исклучување на колективното договарање, ниту се воспоставува уставно релевантна нееднаквост, ниту пак се утврдува несогласност со темелната вредност владеење на правото и со меѓународните обврски што се дел од внатрешниот правен поредок. Поради тоа, Судот утврди дека нема основ да се поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба.
Во однос на предлогот за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одредба од Законот, а имајќи предвид дека не се поведува постапка за оценување на уставноста на член 71 став 1 од Законот за административни службеници, Судот утврди дека не се исполнети условите за примена на член 37 од Актот на Уставниот суд.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд нa Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски