Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.175/2025
Скопје, 22.04.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 115/2024), на седницата одржана на 22 април 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на насловот и поднасловот „Агенција за квалитет во високото образование” од глава петта, оддел 3 и член 45 во целина и посебно став 1 во делот „стручен” од Законот за високото образование (*) („Службен весник на Република Македонија” бр. 82/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 154/2019, 178/2021, 58/2024 и 124/2025).
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во диспозитивот на ова решение.
Според наводите од иницијативата, насловот и поднасловот „Агенција за квалитет во високото образование” од глава петта, оддел 3 и член 45 во целина и посебно став 1 во делот „стручен” од Законот за високото образование, не се во согласност со начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и член 95 од Уставот.
Наведеното од причини што согласно со член 5 став 5 од Законот за организација и работа на органите на државната управа органите во состав на министерствата можат да се основаат за вршење на определени управни, стручни и други работи од надлежност на министерството, а од член 45 став 1, како и од целината на член 45 од Законот за високото образование, не произлегува дека Агенцијата за квалитет во високото образование е орган во состав на кое било министерство. Оспорениот дел „стручен” од став 1 на член 45 од Законот воспоставува хибридност во определувањето на карактерот и природата на Агенцијата за квалитет во високото образование, што е спротивно на начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 и член 95 од Уставот.
Според наводите, насловот и поднасловот „Агенција за квалитет во високото образование“ и член 45 од Законот, треба да бидат отстранети од правниот поредок, бидејќи ниту со член 45 од Законот, а ниту со друг член од Законот, не е пропишан предметот на работа, односно надлежностите на Агенцијата, туку само надлежностите на Органот за акредитација на високото образование и Одборот за евалуација на високообразовните установи, но тие не може индиректно да се сметаат за надлежности на Агенцијата, со што и од овој аспект оспорениот член 45 од Законот, не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 95 од Уставот, но и со одредбите од член 5 ставови 4, 6 и 7 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
II
На седницата Судот утврди дека насловот и поднасловот „Агенција за квалитет во високото образование”, оддел 3 и член 45 се содржани во глава петта „Обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование” од Законот за високото образование (*) („Службен весник на Република Македонија” бр. 82/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 154/2019, 178/2021, 58/2024 и 124/2025).
Судот утврди и дека согласно со член 45 став 1 од Законот, Агенцијата за квалитет во високото образование е самостоен стручен орган со седиште во Скопје. Според став 2 од истиот член, Агенцијата за квалитет во високото образование има печат кој содржи натпис: Република Македонија – Агенцијата за квалитет во високото образование. Во средината на печатот е грбот на Република Македонија. Согласно со став 3 на овој член, Агенцијата за квалитет има посебна сметка.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 95 став 1 од Уставот, државната управа ја сочинуваат министерства и други органи на управата и организации утврдени со закон, а според став 3 од истиот член, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Според член 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија” бр. 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 96/2019, 110/2019, 154/2019 и 121/2024), со овој закон се уредуваат организацијата, надлежностите и работата на органите на државната управа.
Согласно со член 5 став 1 од Законот, органите на државната управа, можат да се основаат како министерства, други органи на државната управа и управни организации.
Според став 3 од истиот член, другите органи на државната управа, можат да се основаат како самостојни органи на државната управа или органи во состав на министерствата.
Согласно со член 7 од Законот, органите на државната управа, освен министерствата, можат да се основаат, укинуваат и нивната надлежност да се утврдува со закон.
Според член 1 од Законот за високото образование (*) („Службен весник на Република Македонија” бр. 82/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 154/2019, 178/2021, 58/2024 и 124/2025), со овој закон се уредуваат автономијата на универзитетот и академската слобода, условите и постапката за основање, статусни промени и престанок на високообразовните установи, нивната дејност, системот за обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование, основите за организација, управување, развој и финансирање на високообразовната дејност, правата и обврските на студентите, признавањето на странските високообразовни квалификации и надзорот над работата на високообразовните установи.
Системот за обезбедување и оценување на квалитетот на високото образование, е уреден во петтата глава од Законот и поделен на четири оддели.
Првиот оддел со член 40 од Законот, е посветен на општите одредби за обезбедувањето, оценувањето, развојот и унапредувањето на квалитетот на високото образование.
Според член 40 став 1 од Законот, системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование опфаќа: одобрување, потврдување и признавање на високообразовна установа и на студиски програми, за вршење на високообразовна дејност согласно со овој Закон, што се остварува преку системот на акредитација (во натамошниот текст: акредитација); процена на квалитетот на вршењето на високообразовната дејност, на управувањето, финансирањето, академските и други активности и нејзините приоритети, што се остварува преку системот на евалуација (во натамошниот текст: евалуација) и други активности и механизми преку кои се развива и одржува квалитетот на високото образование утврдени со закон и актите на Националниот совет за високото образование и научно-истражувачката дејност.
Согласно со став 2 од истиот член, системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на висoкото образование се остварува преку Националниот совет за високото образование и научно-истражувачката дејност и Агенцијата за квалитет во високото образование.
Во глава петта, оддел 3 „Агенција за квалитет на високото образование” се содржани одредбите од член 45 до 57 од Законот со кои се уредува Агенцијата за квалитет на високото образование и неговите органи.
Со член 45 став 1 од Законот, се уредува дека Агенцијата за квалитет во високото образование е самостоен стручен орган со седиште во Скопје. Според став 2 од истиот член, Агенцијата за квалитет во високото образование има печат кој содржи натпис: Република Македонија – Агенција за квалитет во високото образование. Во средината на печатот е грбот на Република Македонија. Агенцијата, според став 3 од истиот член, има посебна сметка.
Според член 46 став 1 од Законот, органи на Агенцијата за квалитет се Одбор за акредитација на високото образование, Одбор за евалуација на високото образование и директор на Агенцијата за квалитет на високото образование. Со став 2 од истиот член, се уредува дека Агенцијата за квалитет има стручна служба која ги врши стручните, административните и помошно-техничките работи. Составот, организацијата и начинот на работа на стручната служба на Агенцијата за акредитација се уредува со Правилник кој го донесува директорот на Агенцијата за квалитет.
Членовите 47, 48 и 49 од Законот, се посветени на Одборот за акредитација, неговиот состав, надлежност и организација на неговата работа, а членовите 50, 51, 52, 53 и 54 од Законот, се однесуваат на евалуацијата на високообразовните установи, Одборот за евалуација на високото образование и неговиот состав, неговата надлежност, организација и работа и самоевалуација.
IV
Од одредбите од Законот за организација и работа на органите на државната управа произлегува дека органите на државната управа, можат да се основаат како министерства, други органи на државната управа и управни организации, како и дека други органи на државната управа можат да се основаат како самостојни органи.
Согласно со овој закон, органите на државната управа, освен министерствата, можат да се основаат, укинуваат и нивната надлежност да се утврдува со закон.
Со Законот за високото образование се предвидува основање на Агенција за квалитет на високото образование како самостоен стручен орган, со три органи во рамки на Агенцијата, и тоа Одборот за акредитација, Одборот за евалуација и директорот на Агенцијата за квалитет на високото образование. Воедно, согласно со овој закон, Агенцијата за квалитет има стручна служба која ги врши стручните, административните и помошно-техничките работи за потребите на Одборот за акредитација и Одборот за евалуација.
Од анализата на оспорениот член 45 во целина и посебно во делот „стручен” од став 1 на членот од Законот, произлегува дека со истиот се дефинира статусот на Агенцијата за квалитет во високото образование како самостоен стручен орган со седиште во Скопје, со свој печат и грб, и посебна сметка.
Имајќи предвид дека Агенцијата за квалитет во високото образование функционира преку нејзините органи и стручната служба којашто врши стручни работи за потребите на нејзините органи, определувањето на Агенцијата за квалитет во високото образование како стручен самостоен орган, според Судот, не е спротивно на темелната вредност – владеење на правото и член 95 став 1 од Уставот којшто јасно уредува дека државната управа, покрај министерствата, ја сочинуваат и други органи на управата и организации утврдени со закон.
Во однос на наводите дека Законот за високото образование не го уредува предметот на работа и надлежностите на Агенцијата, односно дека пропишаните надлежности на неговите органи, не е доволно за уставна издржаност на оспорените наслови и целината на член 45 од Законот, Судот, исто така, ги оцени како неосновани.
Имено, во првиот оддел – општи одредби на Законот, е содржан член 40 со наслов „Систем на обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование”, а од содржината на став 1, произлегува дека со оваа општа законска одредба начелно е дефиниран опфатот на работите на системот на обезбедување, оценување, развој и унапредување на квалитетот на високото образование коишто согласно со став 2 од истиот член, се остваруваат преку Националниот совет за високото образование и научно-истражувачката дејност и Агенцијата за квалитет во високото образование.
Околноста што во оспорениот член 45 од Законот со кој се дефинира статусот на Агенцијата за квалитет, не се опфатени надлежностите на Агенцијата, туку Законот тоа го прави преку општата норма од член 40 став 1 од Законот, а потоа и преку посебните норми од член 48 со кој се уредени надлежностите на Одборот за акредитација и член 53 со кој се уредени надлежностите на Одборот за евалуација, според Судот, тоа не може да се смета за несогласност на оспорениот член 45 од Законот со владеењето на правото. Дополнително, не е уставно прашање кои и какви норми треба да бидат уредени во Законот и начинот на кој тие треба да бидат конципирани.
Тргнувајќи од погоре наведеното, Судот оцени дека насловот и поднасловот „Агенција за квалитет во високото образование” од глава петта, оддел 3 и член 45 во целина и посебно став 1 во делот „стручен” од Законот за високото образование, не се спротивни на одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и член 95 став 1 од Уставот.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски