Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.167/2025
Скопје, 29.04.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Гоце Наумовски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 алинеја 1 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 29 април 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 6 став 6 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2011, 54/2011, 155/2012, 53/2013, 72/2013, 44/2014, 115/2014, 199/2014, 124/2015, 129/2015, 217/2015, 31/2016 и 190/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 174/2021 и 41/2026).
2. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Образложение
I
Александар Михајлоски, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од диспозитивот на ова решение.
Според наводите, истата е спротивна на член 8 став 1 алинеи 3 и 6, член 9, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 51 став 1 и член 54 став 1 од Уставот.
Се наведува дека со оспорената одредба од Законот се овозможува легализација на бесправно изградени објекти и на земјиште кое е сопственост или сосопственост на други физички или правни лица, без да е потребна согласност од тие сопственици, под услов барателот на легализацијата да потврди дека објектот бил изграден во време кога земјиштето било во државна сопственост. Имено, доколку бесправно изградениот објект е на приватно земјиште на друго лице, доволно е подносителот на барањето да приложи уверение за имотен лист (движење на земјиштето) и изјава заверена на нотар, под кривична и материјална одговорност, во која ја наведува годината на изградба на објектот и тоа дека објектот бил изграден во периодот кога земјиштето било во сопственост на државата за да се продолжи постапката за утврдување на правен статус на објектот без согласност од актуелниот сопственик.
Според наводите во иницијативата, оспорената законска одредба им овозможува на лицата кои бесправно изградиле објект на туѓо земјиште да го легализираат тој објект без воопшто да обезбедат согласност од сопственикот на земјиштето. На тој начин се повредува уставно загарантираното право на сопственост на граѓаните. Правото на сопственост е едно од основните уставни права, коешто се гарантира со член 30 став 1 од Уставот. Според член 30 став 3 од Уставот, никому не може да му биде одземена или ограничена сопственоста, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, но и во тие случаи треба да има праведен надомест. Во конкретниот случај, оспорената одредба дозволува ограничување на правото на сопственост во корист на трето лице кое гради бесправно, и тоа не заради јавен интерес, туку за приватен интерес, без притоа да биде предвиден каков било надомест или заштита за сопственикот на земјиштето. На овој начин, сопственикот на имотот може да се најде во ситуација да трпи штета и да не може да го заштити своето право, бидејќи на неговиот имот се легализира туѓ објект без негово знаење и согласност.
Ваквото уредување претставува прикриена форма на експропријација, што е спротивно на член 30 ставови 3 и 4 од Уставот, бидејќи државата дозволува ограничување на правото на сопственост без јавна цел и без компензација. На тој начин се загрозува правната заштита на сопственоста како темелна вредност.
Според наводите, согласно со европските стандарди за заштита на имотот, односно член 1 од Протоколот бр.1 на Европската конвенција за човекови права, одземање или ограничување на имотот е допуштено само доколку е законско, неопходно за јавниот интерес и проследено со соодветна компензација, при што мора да се постигне правичен баланс меѓу јавниот интерес и правата на поединецот. Во конкретниот случај нема легитимна општествена цел којашто би оправдала мешање во правото на сопственост, ниту пак се обезбедува каков било надомест. Следствено, оспорената одредба го прекршува начелото на правичен баланс и ги занемарува уставните гаранции, што е неуставно и спротивно и на европската правна практика за заштита на сопственоста.
Понатаму, се наведува дека оспорената одредба е спротивна на начелото на владеење на правото и правната сигурност како негов составен дел. Владеењето на правото подразбира дека законите мора да бидат јасни, предвидливи и да обезбедуваат заштита на правата на граѓаните. Со ова решение, државата всушност ги привилегира лицата што ги прекршиле законите, односно лицата што градат бесправно, на штета на оние што легално стекнале имот. Еден граѓанин кој совесно и законито си го приватизирал или купил земјиштето може да биде ставен во неизвесност кога некој туѓ нелегален објект наеднаш ќе добие легален статус на негово земјиште, без тој како сопственик да има реална можност да спречи такво нешто. Ова создава правна несигурност, бидејќи се доведува во прашање сигурноста во имотноправните односи и очекувањето дека државата ќе го штити правото на сопственост. Принципот на правна сигурност забранува законите да делуваат ретроактивно на штета на граѓаните и стекнатите права. Но тука, со ретроактивно признавање на бесправните градби се дестабилизираат правните односи, односно сопственикот кој стекнал земја со очекување дека никој нема право да гради на неа без негова дозвола, сега се соочува со свршен чин бидејќи објектот е веќе легализиран за друго лице.
Во иницијативата се наведува дека оваа одредба, исто така, отвора простор за злоупотреби коишто дополнително го поткопуваат владеењето на правото. Со тоа што е услов нелегалниот објект да бил изграден во период кога земјиштето сè уште било државно, се создава можност за лажно прикажување на времето на изградба. Лицето кое го гради бесправниот објект има интерес да тврди, преку нотарска изјава, дека градбата е постара отколку што навистина е, односно дека била подигната пред земјиштето да премине во приватна сопственост, за да не мора да бара согласност од актуелниот сопственик. Во практика, проверката на таквите тврдења е отежната, бидејќи постапката најчесто се потпира на изјавата на подносителот и на доставениот доказ за движењето на имотот. Иако Законот формално предвидува можност сопственикот да ја оспори изјавата и да биде прекината постапката предвидена во член 10 став 5 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, реалниот проблем е што голем број сопственици воопшто нема да бидат навремено известени дека е поднесено барање за легализација на нивната парцела. Решението се објавува во „Службен весник” и дневен печат дури по неговата правосилност, па сопственикот може да дознае предоцна кога објектот веќе станал легален. Тогаш би морало да влегува во долготрајни судски постапки за да го заштити својот имот, што создава дополнителен товар и неизвесност.
Ова законско решение резултира и со нарушување на уставното начело за еднаквост пред законите. Со него се создава привилегирана положба за лицата кои бесправно граделе на државно земјиште или тврдат дека граделе во тој период, во однос на сопствениците на земјиште и во однос на оние што бесправно граделе на приватна сопственост. Имено, сегашните сопственици на земјиште што некогаш било општествено или државно се ставаат во полоша положба отколку сопствениците чие земјиште отсекогаш било приватно – нивното право на сопственост не добива иста заштита. Ако дивоградбата е подигната на приватно земјиште, законот бара согласност од сопственикот за легализација, но ако објектот бил изграден кога земјиштето било државно, денешниот сопственик нема право да се спротивстави. Оваа разлика меѓу сопствениците нема уставна основа, бидејќи сите тие го уживаат истото уставно право на сопственост и треба да бидат подеднакво заштитени. Наместо тоа, оспорената одредба воведува двојни стандарди: едни сопственици се лишени од заштита којашто други ја имаат. Дополнително, со неа се фаворизираат лицата што бесправно градат на сметка на чесните сопственици, што е спротивно на член 9 од Уставот, кој гарантира еднаквост на граѓаните во слободите и правата и пред Уставот и законите.
Според наводите, ваквата законска рамка им овозможува на потенцијалните прекршители да градат без дозволи, свесни дека Законот им овозможува подоцна да се повикаат на тоа дека објектот бил изграден во период кога земјиштето формално било државно и да го легализираат без согласност на сопственикот. Ова не само што ја нарушува правната сигурност на приватните сопственици, туку доаѓа и во судир со системот за урбанистичко планирање и контрола.
Во иницијативата се наведува и дека ваквата законска одредба дополнително ќе доведе и до пораст на бројот на судските спорови помеѓу сопствениците на земјиште и лицата кои легализирале објекти на нивни имоти.
Врз основа на изнесеното, се предлага Уставниот суд на Република Северна Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба.
II
На седницата Судот утврди дека со член 6 став 6 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2011, 54/2011, 155/2012, 53/2013, 72/2013, 44/2014, 115/2014, 199/2014, 124/2015, 129/2015, 217/2015, 31/2016 и 190/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 174/2021 и 41/2026) се уредува дека по исклучок од ставот 3 на овој член, доколку бесправниот објект е изграден на земјиште кое не е сопственост на барателот или на Република Северна Македонија, односно земјиштето е сопственост на друго физичко или правно лице, односно бесправниот објект е изграден на земјиште кое е сосопственост на барателот и друго физичко или правно лице, а барателот нема склучено договор за долготраен закуп на земјиштето со сопственикот, односно сосопственикот на земјиштето или нема доставено изјава заверена на нотар со која сопственикот, односно сосопственикот на земјиштето изјавува дека е согласен да се утврди правен статус на бесправниот објект и истиот да се запише во јавните книги за запишување на правата на недвижности на име на барателот, а во моментот на изградбата на бесправниот објект земјиштето на кое e изграден истиот било сопственост на Република Северна Македонија, барателот покрај доказите од ставот 2 на овој член, е должен да достави и уверение за движење за земјиштето на кое е изграден бесправниот објект и изјава заверена на нотар, дадена под кривична и материјална одговорност, во која ќе потврди која година е изграден бесправниот објект.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно со член 9 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Со член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Со став 2 од истиот член е пропишано дека сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Согласно со став 3, никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Врз основа на став 4 од истиот член, во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
Согласно со член 110 алинеја 1 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот.
IV
Со иницијативата се оспорува член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 217/2015), со кој е изменета содржината на член 6 став 6 од основниот текст на Законот, поради што Судот ја ценеше уставноста на одредбата од интегралниот текст на Законот.
Оваа одредба, суштински овозможува утврдување правен статус (легализација) на бесправно изградени објекти на земјиште што е во сопственост на друго лице, без негова согласност. Со тоа директно се навлегува во сферата на уставно загарантираното право на сопственост.
Согласно со член 30 од Уставот на Република Северна Македонија, правото на сопственост е гарантирано и никому не може да му биде одземено или ограничено, освен во случаи утврдени со закон, кога постои јавен интерес и со праведен надомест. Во конкретниот случај, законодавецот дозволил ограничување на правото на сопственост во корист на трето лице кое бесправно изградило објект, без да постои јавен интерес и без да се предвиди надомест за сопственикот. Ова упатува на заклучок дека станува збор за несразмерно и неуставно ограничување на правото на сопственост.
Дополнително, оспорената одредба не воспоставува правичен баланс помеѓу интересите на сопствениците на земјиштето и лицата кои бесправно изградиле објекти. Напротив, таа ги става во повластена положба субјектите на бесправно изградени објекти, што е спротивно на темелната вредност владеење на правото, утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Владеењето на правото подразбира еднаква примена на законите и заштита на легитимно стекнатите права.
Со можноста за ретроактивно утврдување на правен статус на објекти изградени во минатото, без согласност на актуелниот сопственик, се создава состојба на неизвесност во правниот промет и во имотноправните односи со што се доведува во прашање и начелото на правна сигурност, како составен дел на владеењето на правото. Сопствениците не можат со сигурност да предвидат дали и на кој начин ќе можат да го уживаат своето право, што е спротивно на уставните стандарди за предвидливост и стабилност на правниот поредок.
Понатаму, оспорената одредба создава нееднаква положба помеѓу различни категории сопственици, што е спротивно на член 9 од Уставот. Имено, сопствениците на земјиште што претходно било во државна сопственост, се доведуваат во понеповолна положба во однос на сопствениците на земјиште што отсекогаш било приватно, бидејќи во првиот случај се дозволува легализација без нивна согласност. Оваа разлика нема разумно и објективно оправдување.
Освен тоа, законското решение отвора реална можност за злоупотреби, особено во однос на утврдувањето на времето на изградба на објектите. Потпирањето на изјава заверена на нотар, дадена под кривична и материјална одговорност, не претставува доволна гаранција за вистинитоста на фактите, особено имајќи ја предвид тешкотијата за нивна проверка. Ова создава ризик од легализација на објекти изградени во понов период, со што дополнително се нарушува правниот поредок.
Во претходна постапка по предметот, прибавено беше мислење и од Владата на Република Северна Македонија, во кое се наведува дека по започнувањето и следењето на примената на оспорената одредба во пракса, како и по дополнителната уставноправна анализа и согледување на нејзините реални правни последици, констатирано е дека оспореното решение создава проблеми кои не биле целосно предвидени во фазата на неговото донесување.
Имено, Владата на Република Северна Македонија смета дека член 6 став 6 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2011, 54/2011, 155/2012, 53/2013, 72/2013, 44/2014, 115/2014, 199/2014, 124/2015, 129/2015, 217/2015, 31/2016 и 190/2017 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 174/2021 и 41/2026), доведува до ограничување на поединечната правна заштита, создава правна несигурност и резултира со нееднаков третман на субјектите во слична правна положба, што не е во согласност со уставните начела на владеење на правото, еднаквост и пропорционалност.
Од тие причини, Судот основано изрази сомнеж за неговата несогласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 став 2 и член 30 од Уставот и одлучи да поведе постапка за оценување на уставноста на наведената законска одредба.
IV
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски