Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.16/2025
Скопје, 04.02.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 4 февруари 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за финансиските друштва („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 169/2010-исправка, 53/2011, 112/2014, 153/2015 и 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.173/2022 и 154/2023) и уставноста и законитоста на Правилникот за начинот на вршењето на надзорот над работењето на финансиските друштва („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.107/2024).
Образложение
I
Александра Илиева Милчова од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на Законот и уставноста и законитоста на Правилникот, означени во диспозитивот на ова решение.
Се наведува дека истите се спротивни на член 8 алинеја 3 и член 60 ставови 2 и 3 од Уставот на Република Северна Македонија.
Според наводите, интенцијата на законодавецот со оспорениот закон е да постигне олеснување и достапност, односно полесен пристап на граѓаните и правните лица до парични средства. Наспроти ова, функционирањето на овие друштва предизвика низа правни и општествени проблеми и нивното егзистирање во законската регулатива е погрешно и противуставно, со оглед на тоа дека истите предизвикуваат големи финансиски последици за граѓаните.
Со иницијативата се поставува прашањето за законското овластување за работа на овие друштва, која дозвола освен Народната банка треба да ја даде и Министерството за финансии за формирање на овие друштва, а притоа истото министерство има исклучива надлежност да врши контрола врз истите.
Монетарната политика согласно со Уставот е во исклучива надлежност на Народната банка којашто се грижи за финансиските аспекти и менаџирање со целосната монетарна политика, а со член 19 од Законот за финансиските друштва спротивно на член 60 од Уставот, главната цел на друштвата е да креираат кредити коишто може да достигнат до десеткратен износ од основната главнина и резервите, на кој начин финансиските друштва емитуваат значителни износи во платниот промет со што се влијае на монетарната политика.
Според наводите, Народната банка преку својата каматна политика, упатува монетарни сигнали до банките и на тој начин влијае врз висината на нивните активни и пасивни каматни стапки, но вакво влијание нема врз финансиските друштва од причина што оспорениот закон не го дава тоа овластување на Народната банка, ниту ја овластува да врши надзор врз ваквите друштва поради што нивната поставеност е неуставна.
Во дополнувањето на иницијативата, се наведува дека финансиските друштва внесуваат правна несигурност во правниот промет од причина што од законодавецот не е ограничен бројот на овие друштва, па истиот е во постојан раст, а Народната банка нема надзор и контрола над финансиските друштва. Се наведува дека корисници на брзи кредити коишто се нудат од финансиските друштва најчесто се невработени лица кои не исполнуваат услов да аплицираат за банкарски кредит, па со оглед на тоа дека станува збор за ранливи категории граѓани кои се корисници на брзи кредити, на овој начин се повредува нивната правна сигурност од причина што контролата над истите не се спроведува добро.
Од наведените причини, се предлага, Судот, да ги поништи оспорените акти како спротивни на член 60 од Уставот, а до донесување на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на истите.
II
На седницата Судот утврди дека Законот за финансиските друштва („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 169/2010, 53/2011, 112/2014, 153/2015 и 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.173/2022 и 154/2023) ги уредува прашањата за основањето, работењето и надзорот над финансиските друштва во Републиката, согласно со член 1 од Законот.
Во општите одредби од Законот (членови 1-3) е уреден предметот на Законoт и се дефинирани основните поими коишто се користат во текстот на Законот.
На седницата Судот, исто така, утврди дека Правилникот за начинот на вршењето на надзорот над работењето на финансиските друштва бр.13-4731/1 е донесен на 20 мај 2024 година и објавен во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.107/2024 од 22 мај 2024 година донесен од министерот за финансии, врз основа на член 22 став 5 од Законот за финансиските друштва („Службен весник на Република Македонија’’ бр.158/2010, 53/2011, 112/2014, 153/2015 и 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија’’ бр.173/2022 и 154/2023).
Оспорениот правилник содржи 19 члена во кои се пропишани основните постапки, правила и начинот на вршење на надзорот над финансиските друштва од страна на Министерството за финансии и подетално се уредени надлежностите на лицата овластени од министерот за финансии за спроведување надзор преку постојан вонтеренски надзор на работењето, редовен и вонреден теренски надзор, одржување контакти со членовите на органите на управување на финансиските друштва и соработка и размена на податоци и информации со други супервизорски органи. Co овој правилник, надзорот над работењето на финансиските друштва е базиран на ризик по примерот на останатите регулатори во земјата и странство.
III
Согласно со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според член 60 став 2 од Уставот, Народната банка е самостојна и одговорна за стабилноста на валутата, за монетарната политика и за општата ликвидност на плаќањата во Републиката и кон странство, додека според став 3 на овој член, организацијата и работата на Народната банка се уредуваат со закон.
Согласно со член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Законот за финансиските друштва („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 169/2010, 53/2011, 112/2014, 153/2015 и 23/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.173/2022 и 154/2023), во делот на општите одредби (членови 1-3) е уреден предметот на Законoт и се дефинирани основните поими коишто се користат во текстот на Законот.
Во точка 2 „Активности“ во член 4 од Законот, се уредени финансиските активности што смее да ги врши друштвото – одобрување кредити, факторинг и издавање на гаранции и другите дозволени активности – советување поврзано со финансиските активности и изнајмување на подвижен и недвижен имот на трети лица, вклучувајќи и оперативен лизинг.
Во точка 4 „Основање на финансиското друштво“ во член 7 од Законот, се уредени условите и постапката за основање на финансиските друштва. Финансиско друштво се основа како акционерско друштво, друштво со ограничена одговорност или подружница на странско трговско друштво со претходна дозвола за основање и работа од Министерството за финансии.
За добивање на дозвола се доставува документација и информации пропишани со член 8 со кои треба да се докаже исполнувањето на пропишаните услови и тоа: обезбеденост на средства за основна главнина од најмалку 30 милиони денари и изворите од кои потекнуваат средствата, стручност и компетентност на членовите на органите на управување, соодветност на основачите и сл.
Согласно со член 10 од Законот, по барањето за издавање дозвола Министерството за финансии одлучува во рок од 60 дена со решение со кое го одбива барањето или издава дозвола за основање и работење.
Со член 12 децидно се определени случаите во кои Министерството за финансии го одбива барањето. Финансиските друштва вршат активности за кои е потребно специфично знаење и искуство. Поради тоа, се пропишува дека членовите на органите на управување треба постојано да ги исполнуваат пропишаните услови што е предвидено со член 17, според кој промена на членовите на органите може да се изврши само со претходна согласност од Министерството за финансии.
Заштитата на трети лица и на системот во целина е пропишано во член 19 со кој се лимитира кредитната активност на финансиското друштво. Имено, агрегатниот износ на одобрени кредити не може да биде поголем од десеткратниот износ на основната главнина и резервите. Со истиот член 19 од Законот на друштвото му се забранува да одобрува кредити на поврзани субјекти. Со ова решение законодавецот има за цел да се постигне засилена интермедијација и олеснет пристап до кредити за малите и средни претпријатија.
Во точка 10 со наслов „Сметководство, финансиски извештаи и ревизија“ во член 20 од Законот, е уреден начинот на водење на сметководство и изготвување на финансиски извештаи на овие друштва. Финансиските извештаи на финансиското друштво се предмет на ревизија од страна на овластено друштво за ревизија со што се олеснува контролата заснована на моделот пазарно однесување. Во функција на контрола на законитоста во работењето и навремено преземање на мерки се одредбите за редовно доставување на извештаи до Министерството за финансии и одредбите за вршење надзор и преземање мерки спрема друштвата заради отстранување на утврдените незаконитости. Една од мерките е и одземање на издадената дозвола што може да се преземе во случаите пропишани со Законот согласно со член 23 од Законот.
Во точка 15 во која е уредена постапката за издавање на прекршочен платен налог се наоѓаат и преодните и завршните одредби (членови 30 – 35).
IV
Анализирајќи ја содржината на оспоренoто законско решение наспрема одредбите од Уставот на кои се повикува во иницијативата, произлегува причината поради која законодавецот ја донел регулативата за небанкарски финансиски институции коишто вршат кредитирање во разни форми, а тоа е развој и раст на овој значаен сегмент на финансискиот пазар, со што се врши влијание на транспарентноста во работењето на овие институции и на информираноста на јавноста за можностите што тие ги нудат, по што финансиските друштва се претпознатлива алтернатива на банкарскиот сектор.
Целта на законодавецот била да се овозможи олеснет пристап до финансиски средства, диверзификација на финансискиот сектор, забрзан економски развој, зголемување на вработеноста и мобилизирање на надворешни извори за финансирање, засновани врз основните начела на слобода на пазарот и претприемништво, поголема достапност до финансиски средства, поголема сигурност и еднаквост на субјектите, слободно движење на капитал и стабилност на финансискиот систем. Ваквата цел произлегла од една од препораките на Европската комисија, државата да ја зајакне финансиската интермедијација во небанкарскиот сектор и да се олесни пристапот до кредити.
Финансиските друштва со нивното пазарно позиционирање придонесуваат за олеснет пристап до финансиски средства пред сè на граѓаните кои се финансиски исклучени од финансискиот систем, како и малите и средни претпријатија коишто не можат да одговорат на строгите стандарди за банкарските кредити.
Согласно со Законот за финансиските друштва, Министерството за финансии е единствена институција којашто издава дозволи за основање и работа на финансиски друштва врз основа на законски пропишани услови кои треба да ги исполни подносителот на барање за основање на финансиско друштво. Законодавецот предвидел Министерството за финансии да врши надзор над работењето на финансиските друштва и доколку утврди дека конкретно финансиско друштво работи спротивно на Законот и подзаконските прописи да изрекува конкретни мерки коишто се на јасен и недвосмислен начин уредени во Законот.
Од содржината на член 19 од Законот, според кој финансиското друштво може да одобрува кредити, односно да одржува кредитно портфолио најмногу до десеткратниот износ на основната главнина и резервите, јасно произлегува интенцијата на законодавецот да се ограничи кредитирањето од страна на финансиските друштва со цел одржување на нивната финансиска стабилност, a со тоа и на финансиската стабилност на земјата во целина.
Како аргумент повеќе дека финансиските друштва немаат влијание на монетарната политика е фактот дека небанкарските финансиски институции, имаат мал удел како во вкупните средства на финансискиот систем, така и во вкупното портфолио на кредити. Според информациите од Министерството за финансии врз основа на изготвени анализи, било констатирано дека по донесувањето на измените на Законот за финансиски друштва во јули 2023 година и Правилникот за кредитен ризик од април 2024 година е забележано успорување на растот на кредитната активност на овие субјекти, при што податоците покажале дека во првото полугодие од 2025 година финансиските друштва учествуваат со 2,3% во вкупното кредитирање во државата, а преземените активности на Министерството за финансии и засилениот надзор над нивното работење резултирале со консолидација на секторот и намалување на бројот на финансиски друштва од 35 на 26.
Аргументите со кои подносителот ја оспорува уставноста на оспорениот закон, се сведуваат на заклучок дека начинот на кој со овој закон е пропишано креирањето на кредитите од страна на финансиските друштва има влијание врз монетарнта политика и мешање во надлежностите на Народната банка којашто нема ингеренции и влијание врз висината на активните и пасивните каматни стапки, што е спротивно на каматната политика.
Регулатори на финансискиот пазар во Република Северна Македонија се институции со јавни овластувања чијашто цел е да обезбедат стабилност, транспарентност и заштита на учесниците на пазарот. Главни регулатори се Народната банка на Република Северна Македонија, која ја спроведува монетарната политика, го надгледува банкарскиот систем и ја обезбедува неговата стабилност; Министерството за финансии, коешто има надлежност во областа на фискалната политика, јавните финансии и надзорот над финансиските друштва и Комисијата за хартии од вредност, којашто го регулира и надгледува пазарот на капитал. Дополнително, Агенцијата за супервизија на осигурување врши надзор над работењето на осигурителните друштва, а Агенцијата за супервизија на задолжително капитално финансирано пензиско осигурување (МАПАС) врши контрола над пензиските фондови. Овие институции заеднички придонесуваат за стабилен, конкурентен и правично регулиран финансиски систем.
Имено, финансискиот систем во Република Северна Македонија се состои од депозитни и недепозитни финансиски институции. Депозитни финансиски институции се банките и штедилниците. Недепозитни финансиски институции се друштвата за осигурување, пензиските фондови, инвестициските друштва, друштвата за лизинг, финансиските друштва, осигурителните брокерски друштва, друштвата за застапување во осигурувањето, друштвата за управување со пензиските фондови, друштвата за управување со инвестициските фондови, друштвата за управување со приватните фондови, брокерските куќи.
Банкарскиот сектор го сочинува најголемиот сегмент од домашниот финансиски сектор и е клучен за одржувањето на финансиската стабилност. Во банките се концентрирани заштедите на домаќинствата и на корпоративниот сектор, но и средствата на останатите финансиски институции. Банките се носители на платниот промет и се најголемиот домашен кредитор на приватниот сектор. Народната банка е надлежен регулатор и макро и микропрудентен супервизор над работењето на домашните банки и штедилниците. Народната банка го регулира работењето и врши надзор на давателите на платежни услуги, издавачите на електронски пари, менувачниците и операторите на платни системи во согласност со закон.
Работењето на останатите финансиски институции е предмет на регулирање и супервизија од страна на другите надлежни регулатори.
Како што е претходно истакнато, за регулирање и надзор на работењето на пензиските фондови е надлежна Агенцијата за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување (МАПАС).
Агенцијата за супервизија на осигурувањето има надлежности во регулирање и супервизија на друштвата за осигурување, осигурителните брокерски друштва, друштвата за застапување во осигурувањето, осигурителните брокери, застапниците во осигурувањето и националното биро за осигурување.
Министерството за финансии е задолжено за супервизија и регулирање на работењето на финансиските друштва и друштвата за финансиски лизинг, додека Комисијата за хартии од вредност е супервизор и регулатор на пазарот на хартии од вредност и работењето на учесниците на пазарот на хартии од вредност.
Дозволата за основање и работа на финансиско друштво, како и надзорот и мерките над работата на овие друштва, законодавецот ја доверил на Министерството за финансии под јасно утврдени услови затоа што е право на законодавецот со закон да ги уредува прашањата коишто произлегуваат од областите утврдени со Уставот, вклучително и прашањето по однос на оспореното законско решение.
Со ваквото законско уредување не се дерогираат ниту се ограничуваат уставно утврдените надлежности на Народната банка на Република Северна Македонија. Како носител на монетарната политика, Народната банка ја следи и оценува секоја појава што може да влијае врз стабилноста на монетарниот систем, вклучувајќи ги и активностите на финансиските друштва. Уредувањето не претставува мешање во нејзините овластувања, туку создавање правна рамка што овозможува координација и усогласеност помеѓу финансиските субјекти и целите на монетарната политика. На тој начин се обезбедува системска стабилност и почитување на принципот на институционална самостојност на Народната банка, како што е гарантирана со Уставот и релевантните закони.
Освен Министерството за финансии, надзор над работењето на финансиските друштва врши и Управата за јавни приходи, Управата за финансиско разузнавање, Министерството за внатрешни работи, Финансиската полиција и други надлежни органи, што значи дека финансиските друштва се предмет на надзор од повеќе институции во различни области.
Согласно со Законот за Народната банка на Република Северна Македонија, Народната банка врши супервизија или надзор над банките, штедилниците, платежните институции, институциите за електронски пари и овластените менувачи. Надлежноста за добивање дозвола за основање и работа на финансиските друштва е доверена на Министерството за финансии. Според видот на активностите коишто ги вршат, финансиските друштва треба да претставуваат еден вид дополнување на кредитната активност на банките и штедилниците, особено за клиентите коишто имаат ограничен пристап до кредитите на банките поради нивните поконзервативни кредитни политики.
Со иницијативата се оспорува и Правилникот за начинот на вршењето на надзорот над работењето на финансиските друштва („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.107/2024).
Министерот за финансии има законско овластување согласно со Законот за финансиските друштва и Законот за заштита на потрошувачи при потрошувачки кредити за донесување ваков правилник со кој поблиску ќе го пропише надзорот над работењето на финансиските друштва, што е во интерес на заштитата на потрошувачите. На тој начин се обезбедува правната сигурност на граѓаните што е елемент на темелната вредност на уставниот поредок – владеењето на правото.
Од уставноправен аспект, според Судот, нема повреда на Уставот во делот каде што Министерството за финансии врши контрола над финансиските друштва. Таквата надлежност произлегува од законите и има за цел следење на законитоста, финансиската дисциплина и заштитата на потрошувачите, без да задира во уставно утврдената независност и монетарна функција на Народната банка. Народната банка, согласно со член 60 од Уставот, е надлежна за спроведување на монетарната политика и надзор над банкарскиот систем, додека контролата на финансиските друштва од страна на Министерството претставува дел од извршната функција на државата и е комплементарна, а не конкурентна на надлежностите на Народната банка. Затоа не може да стане збор за мешање во нејзините уставни надлежности, ниту за повреда на темелната вредност владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Имајќи ја предвид утврдената уставна рамка, анализата на оспорениот Закон за финансиските друштва и на Правилникот за начинот на вршење на надзорот над нивното работење, како и јасно дефинираната надлежност на Министерството за финансии во делот на заштитата на потрошувачите, произлегува дека не постојат уставно-правни основи за поведување постапка за оценување на нивната уставност. Судот оцени дека оспорените акти се во целосна согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 60 ставови 2 и 3 од Уставот на Република Северна Македонија, не ја повредуваат самостојноста на Народната банка и не го доведуваат во прашање владеењето на правото.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски