Уставен суд на
Република Северна Македонија
УЗ.бр.22/2025
Скопје, 28.01.2026 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија и член 73 од Актот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.115/2024), на седницата одржана на 28 јануари 2026 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за лиценца за вршење геодетски работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.273/2023), донесен од Управниот одбор на Агенцијата за катастар на недвижности на 18 декември 2023 година.
Образложение
I
Игорчо Точев од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбата од актот означен во диспозитивот на ова решение.
Во иницијативата се цитира член 123 став 1 од Законот за катастар на недвижности според кој начинот на издавање, престанок на важење и одземање на лиценцата за вршење на геодетски работи, формата и содржината на образецот на лиценцата за вршење на геодетските работи, условите за простории и опрема потребни за извршување на геодетските работи, како и формата, содржината и начинот на запишување и водење на Именикот на трговци-поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи ги пропишува Управниот одбор на Агенцијата.
Се наведува дека во оспорениот член не е пропишано овластување на Управниот одбор да донесе правилник со кој ќе може да се одземаат или ограничуваат јавните овластувања на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи и дека поради тоа Управниот одбор на Агенцијата, со донесувањето на оспорениот правилник, излегол надвор од уставните рамки и ја повредил правната сигурност како дел од владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Поради наведеното, со иницијативата се предлага да се поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот и истиот да биде укинат.
II
На седницата Судот утврди дека според оспорениот член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.273/2023) е предвидено дека во Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 132/2013 и 29/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 313/2020 и 69/2021), во членот 1, зборовите „како и “ се бришат, точката на крајот на реченицата се заменува запирка и се додаваат зборовите „одземањето и ограничувањето на јавните овластувања на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи (во натамошниот текст: Комората) од страна на Агенцијата за катастар на недвижности (во натамошниот текст: Агенцијата), како и вршењето на одземените или ограничените јавни овластувања на Агенцијата во име на Комората.
III
Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, согласно со уредувањето содржано во член 51 став 1 од Уставот.
Во член 96 од Уставот е предвидено дека органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.
Уставниот суд, според член 110 алинеја 2 од Уставот, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Правниот статус и надлежностите на Агенцијата за катастар на недвижности се уредени во Законот за катастар на недвижностите („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/2013, 41/2014, 115/2014, 116/2015, 153/2015, 192/2015, 61/2016, 172/2016 и 64/2018, „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.124/2019 и 155/24).
Согласно со член 6 став 1 од Законот, Агенцијата има својство на правно лице со права, обврски и одговорности утврдени со овој закон, а согласно ставот 4, Агенцијата за својата работа одговара пред Владата на Република Македонија.
Во член 8 од Законот се содржани надлежностите на Агенцијата во рамките на кои спаѓаат: управување со ГКИС, вршење основни геодетски работи, вршење премер на недвижностите, вршење премер и одржување на државната граница, вршење геодетски работи за посебни намени, востановување и одржување на катастарот на недвижности, вршење масовна процена на недвижностите запишани во катастарот на недвижности, воспоставување и управување со Графичкиот регистар за градежно земјиште, изготвување на топографски карти, водење Регистар за просторни единици, водење Графички регистар за улици и куќни броеви, водење регистар на цени и закупнини, водење Регистар на преземени недвижности наменети за продажба, воспоставување, одржување и овозможување јавен пристап до Националната инфраструктура на просторните податоци согласно со посебен закон и вршење надзор на работењето на трговците поединци овластени геодети и трговските друштва за геодетски работи.
Согласно со член 9 од Законот, органи на Агенцијата се Управен одбор и директор. Со Агенцијата управува Управниот одбор кој е составен од пет члена и тоа по еден член на предлог од Министерството за правда, Министерството за транспорт и врски, Министерството за финансии, Министерството за животна средина и просторно планирање и Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство.
Надлежностите и начинот на работа на Управниот одбор на Агенцијата се утврдени во член 11 од Законот, според кој Управниот одбор на Агенцијата ги врши следниве работи: донесува статут на Агенцијата, на кој согласност дава Владата на Република Северна Македонија, донесува деловник за својата работа, предлага стратешки план на Агенцијата, донесува годишна програма за реализација на стратешкиот план на Агенцијата, донесува годишен финансиски план на Агенцијата, донесува Годишна програма за обука од областа на геодетските работи и правни работи, усвојува извештај за извршен попис на средствата, обврските и побарувањата, усвојува завршна сметка, донесува годишен план за јавни набавки, усвојува годишен извештај за работа на Агенцијата, донесува подзаконски прописи за спроведување на овој закон, донесува акти за плати, надоместоци на плати и други надоместоци на помошните работници, како и акти за оценување на помошните работници во Агенцијата, донесува акт со кој го пропишува начинот на остварувањето на соработката, спроведувањето на консултантските услуги и обуките, како и начинот на распределбата и користењето на приходите од членот 5 од овој закон, донесува тарифници утврдени со овој закон, донесува одлука за висината на надоместоците поврзани со постапките за овластување за овластен геодет (полагање на испит, продолжување на овластување, потврдување на овластување за странски геодетски инженер, ставање/престанок на мирување) и висината на надоместоците за обуки и врши и други работи утврдени со овој и друг закон и Статутот на Агенцијата. Подзаконските прописи од ставот 1 алинеја 11 од овој член се објавуваат во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Согласно со член 12 од Законот, со Агенцијата раководи директор кој има заменик. Двајцата ги избира и разрешува Владата на Република Македонија за период од пет години, со можност за уште еден избор.
Според член 15 од Законот, директорот на Агенцијата ги врши следните работи: ја претставува и застапува Агенцијата пред надлежните органи, освен пред надлежните судови, пред кои ја застапува Државниот правобранител на Република Македонија, ја организира работата и раководи со стручните служби на Агенцијата, ги извршува одлуките на Управниот одбор, изготвува и му предлага на Управниот одбор стратешки план, годишна програма за реализација на стратешкиот план на Агенцијата, годишен финансиски план и извештај за работењето на Агенцијата за претходната година, изготвува и предлага на Управниот одбор подзаконски прописи за спроведување на овој закон, предлага тарифници утврдени со овој закон, донесува акти за организација и систематизација на работните места на Агенцијата согласно со закон, предлага и ги извршува актите за плати, надоместоци на плати и други надоместоци на помошните работници и актите за оценување на помошните работници во Агенцијата, предлага и го извршува актот со кој се пропишува начинот на остварување на соработката, спроведувањето на консултантските услуги и обуките, како и начинот на распределбата и користењето на приходите од членот 5 од овој закон. Исто така, предлага Годишна програма за обука од областа на геодетските работи и правни работи, се грижи за законито работење и трошење на финансиските средства на Агенцијата, издава упатства во врска со спроведувањето на овој закон и на прописите донесени врз основа на него, донесува поединечни акти за вработените од областа на работните односи, донесува решение за одземање или ограничување на јавните овластувања на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи (во натамошниот текст: Комората), издава и одзема овластување за изработка на картографски производи, издава согласност за ставање во употреба на картографски производи, донесува решение за издавање, продолжување, потврдување, ставање во мирување, престанок на мирувањето, одбивање на барањето за престанок на мирувањето и одземање на овластувањето за овластен геодет, издава сертификат на овластените геодети за посетена континуирана обука од областа на геодетските работи, издава и одзема лиценци за вршење на геодетски работи во случајот од членот 128 став 6 од овој закон и одлучува и за други прашања утврдени со овој закон и со статутот на Агенцијата.
Законот за катастарот на недвижности, исто така, ја уредува и положбата и надлежностите на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва.
Според член 127 од Законот, трговците поединци овластени геодети и трговските друштва за геодетски работи се здружуваат во Комора заради застапување и усогласување на заедничките интереси, заштита на јавните интереси и заштита на интересите на трети лица. Членовите на Комората од ставот 1 на овој член управуваат со Комората непосредно преку свои претставници. Седиштето на Комората е во Скопје. Комората е самостојна, непрофитна и независна организација со својство на правно лице.
Согласно со член 128 од Законот, Комората има јавни овластувања утврдени со овој закон и за истите води евиденција. Јавните овластувања се однесуваат на издавање и одземање на лиценца за вршење на геодетски работи, водење на Именикот на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за вршење на геодетски работи и на изготвување на тарифник за висината на надоместокот за извршените геодетски работи. Надзор над вршењето на јавните овластувања од ставот 2 на овој член спроведува Агенцијата преку:
– укажување на определени материјални и процедурални недостатоци во работата на Комората,
– давање препораки за доследно спроведување на овој закон во делот на извршувањето на јавните овластувања и
– давање мислења и стручна помош.
Ако Комората не ги отстрани недостатоците од ставот 3 алинеја 1 на овој член, јавните овластувања ѝ се одземаат или ограничуваат најмногу до една година, со решение на директорот на Агенцијата. Решението од ставот 4 на овој член е конечно и извршно, а против истото е дозволена тужба пред управен суд во рок од 15 дена од денот на приемот на решението. Одземените или ограничените јавни овластувања од ставот 2 на овој член во име на Комората ги врши Агенцијата, согласно со овој закон, во рок најмногу до една година.
Според член 123 од Законот со наслов „Подзаконски прописи“, начинот на издавање, престанок на важење и одземање на лиценцата за вршење на геодетски работи, формата и содржината на образецот на лиценцата за вршење на геодетските работи, условите за простории и опрема потребни за извршување на геодетските работи, како и формата, содржината и начинот на запишување и водење на Именикот на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи ги пропишува Управниот одбор на Агенцијата. Висината на надоместокот за заверка на геодетските елаборати за извршени геодетски работи се утврдува со тарифник кој го донесува Управниот одбор на Агенцијата на кој согласност дава Владата на Република Македонија.
Со цел операционализација на Законот за катастар на недвижности, врз основа на член 123 став 1 од наведениот закон, Управниот одбор на Агенцијата го донел Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи со кој, согласно со член 1, се уредува начинот на издавање, престанок на важење и одземање на лиценцата за вршење на геодетски работи, формата и содржината на образецот на лиценцата за вршење на геодетските работи, условите за простории и опрема потребни за извршување на геодетските работи, формата, содржината и начинот на запишување и водење на Именикот на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи, одземањето и ограничувањето на јавните овластувања на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговските друштва за геодетски работи од страна на Агенцијата за катастар на недвижности, како и вршењето на одземените или ограничените јавни овластувања на Агенцијата во име на Комората.
Предметниот Правилник за изменување и дополнување на Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.273/2023) содржи три члена, од кои со предметната иницијатива е оспорен член 1, додека со член 2 се пропишува дека по членот 25 се додаваат две нови глави VI-А и VI-Б, два нови наслови и два нови члена, член 25-а со кој е уредено одземањето или ограничувањето на јавните овластувања на Комората и член 25-б со кој е пропишано вршењето на јавните овластувања на Агенцијата во име на Комората.
IV
Oд наведените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, којашто се манифестира преку повеќе елементи меѓу кои и принципот на законитост, чијашто суштина се состои во тоа дека подзаконските акти мора да бидат во согласност со законот и со Уставот, дека правата и слободите на граѓаните и надлежностите на државните органи се уредуваат со закон, а не со подзаконски акт, дека секој е должен да го почитува Уставот и законите, особено носителите на јавните функции и државните органи кои мора да делуваат врз основа и во рамки на Уставот и законите, а не арбитрарно.
Согласно со наведените одредби од Законот за катастар на недвижности, работите поврзани со катастарот на недвижностите, меѓу кои спаѓа и надзорот на работењето на трговците поединци овластени геодети и трговските друштва за геодетски работи, ги врши Агенцијата за катастар на недвижности како самостоен орган со својство на правно лице кое за својата работа одговара пред Владата на Република Северна Македонија. Утврдените надлежности Агенцијата ги врши преку своите органи – директорот на Агенцијата и Управниот одбор на Агенцијата. Управниот одбор, согласно со член 11 од Законот, ги донесува сите акти и прописи потребни за работа на Агенцијата (статут на Агенцијата, деловник, стратешки план, годишна програма, финансиски план и др.). Освен овие акти, Управниот одбор согласно со член 11 став 1 алинеја 11 од Законот е овластен да донесува подзаконски прописи за спроведување на Законот за катастар на недвижностите. Директорот пак, како извршен орган на Агенцијата, ја претставува и застапува Агенцијата, ја организира работата и раководи со стручните служби, се грижи за извршување на актите на Управниот одбор и има и посебни, со закон утврдени овластувања и одговорности, како што е на пример овластувањето за донесување решение за одземање или ограничување на јавните овластувања на Комората на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи (член 15 став 1 алинеја 14 од Законот).
Станува збор за овластување на директорот што произлегува од надлежноста на Агенцијата да врши надзор врз остварувањето на јавните овластувања на Комората на овластени геодети кои се состојат во издавање и одземање на лиценци за вршење геодетски работи. Во рамки на овластувањето за вршење надзор, директорот може да донесе решение со кое ќе бидат одземени или ограничени јавните овластувања на Комората за период од најмногу една година доколку при вршењето на надзорот бидат констатирани материјални и процедурални недостатоци.
Начинот на кој се вршат овие овластувања е уреден со измените на Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи,меѓу кои одредби е и оспорената одредба во овој предмет.
Наведениот правилник е донесен од страна на Управниот одбор на Агенцијата за катастар на недвижности врз основа на член 123 став 1 од Законот за катастар на недвижности и тој е во функција на операционализација на одредбите на Законот, бидејќи со него поблиску е уреден начинот на остварување на надлежностите на Агенцијата за катастар на недвижности.
Од содржината на оспорената одредба и нејзината систематика во Правилникот произлегува дека станува збор за воведниот, прв член на Правилникот со кој е определен предметот на уредување на овој подазаконски акт – а тоа е начинот на издавање, престанок на важење и одземање на лиценцата за вршење геодетски работи, формата и содржината на образецот на лиценцата за вршење геодетски работи, условите за простории и за опрема поптребни за извршување на геодетските работи, како и формата, содржината и начинот на запишување и водење на Именикот на трговци поединци овластени геодети и трговски друштва за геодетски работи. Со оспорената одредба всушност е извршено дополнување на член 1 од Правилникот за лиценца, така што е дополнет предметот на уредување на Правилникот и со одредби коишто се однесуваат на одземањето или ограничувањето на јавните овластувања на Комората.
Поаѓајќи од тоа дека овластувањето на директорот за одземање или ограничување на јавните овластувања на Комората во случај на констатирани и неотстранети недостатоци во работата на Комората е утврдено со Законот за катастар на недвижности, како и од фактот дека Управниот одбор на Агенцијата има, исто така, со закон утврдено овластување за донесување на подзаконски акти за спроведување на Законот, Судот не наоѓа причини за оспорување на уставноста, ниту пак законитоста на оспорената одредба. Ова од причина што со оспорениот член 1 од Правилникот како подзаконски акт е доуреден начинот на кој ќе се остварува законски утврдената надлежност на Агенцијата за катастар да врши надзор врз законитоста во работењето на Комората и во вршењето на нејзините јавни овластувања поврзани со издавање и одземање лиценци за вршење на геодетските работи, за водење на Именик на овластени геодети и за изготвување на тарифник за надоместокот за извршени геодетски работи. Донесувањето на оспорената одредба, односно проширувањето на предметот на уредување на Правилникот и со овие одредби произлегува од општото овластување на Управниот одбор да донесува подзаконски акти, така што отсуството на изречно посебно законско овластување за подзаконско доуредување на оваа материја, не може да се смета за противуставно, ниту спротивно на Законот. Притоа, прашањето дали за подзаконското уредување на надлежноста за одземање и ограничување на јавните овластувања на Комората и нивното вршење од страна на Агенцијата во име на Комората, Управниот одбор требало да донесе посебен подзаконски акт, или пак да го прошири опфатот и предметот на уредување на постојниот Правилник за лиценца за вршење на геодетски работи, е прашање на нормативна техника чиј избор е во надлежност на доносителот на актот – Управниот одбор на Агенцијата за катастар.
За уставно-судската оценка на оспорената одредба од суштинско значење е дека Агенцијата има законско овластување да ги одземе или ограничи јавните овластувања на Комората и да го преземе нивното вршење и дека Управниот одбор на Агенцијата за катастар на недвижности има законско овластување да донесува подзаконски акти заради операционализација на своите надлежности, вклучувајќи ја и наведената надлежност за одземање и оганичување на јавните овластувања на Комората. Поради тоа, не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорената одредба се повредува темелната вредност на владеењето на правото и правната сигурност како негов составен дел, бидејќи овластувањето на Управниот одбор за донесување на подзаконски акти е дадено во функција на операционализација на законските надлежности, така што самото овластување на Управниот одбор да го прошири предметот на уредување на Правилникот не е спорно од уставноправен аспект бидејќи се темели на законска норма. Прашањето пак, дали доносителот на Правилникот при уредувањето на начинот на одземање или ограничување на јавните овластувања и преземањето на нивното вршење, се движел во рамки на своите законски овластувања или излегол надвор од тие рамки, Уставниот суд веќе го апсолвирал со Решението У.бр.134/2024 од 12.09.2024 година, со кое оценил дека таквото уредување е во согласност со Уставот и со законот и не повел постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 25-б ставови 4, 6, 7, 9 и 10 и Прилогот број 5 и Прилогот број 6 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за лиценца за вршење на геодетски работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.273/2023).
Поради наведените причини, Судот утврди дека не може да се постави прашањето за согласноста на член 1 од Правилникот за изменување и дополнување на Правилникот за лиценца за вршење геодетски работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.273/2023), со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и со Законот за катастар на недвижностите, од аспект на наводите во иницијативата.
V
Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во диспозитивот на ова решение.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски