Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 28 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/92) на седницата одржана на 17 септември 1997 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
Текст
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување уставноста и законитоста на Начелното правно мислење утврдено од Врховниот суд на Република Македонија на општата седница одржана на 11.02.1997 година во врска со прашањето за стварната и месната надлежност на основните судови при одлучувањето за законитоста на поединечните акти во управно-сметководствените спорови.
2. Ова решение ќе се објави во “Службен весник на Република Македонија”.
3. На Уставниот суд на Република Македонија, Министерството за финансии му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување уставноста и законитоста на означеното начелно правно мислење, затоа што со него: Врховниот суд на Република Македонија спротивно на законските прописи воведувал нов вид на спорови (управно сметководствени спорови) и тоа само за решенија (конечни) донесени во врска со контролата на јавните приходи што ја врши Управата за јавни приходи, со што се вршела поделба на решенијата донесени во втор степен од страна на Министерството за финансии на решенија кои се предмет на управен спор пред Врховниот суд и на решенија кои се предмет на управно сметководствен спор пред основните судови, спротивно на одредбите од Законот за процесната постапка (член 46-69), определува за овие спорови да одлучуваат основните судови од подрачјето на подрачната единица на Управата за јавни приходи која го донела првостепеното решение и се утврдувало дека во одлучувањето и постапувањето по овие спорови се применуваат одредбите од Законот за управните спорови, а тоа значело дека одлуките на основните судови се конечни и против нив не може да се изјави жалба.
Имено, како спорно Министерството за финансии го поставува прашањето дали решенијата на Министерството за финансии, односно дел од нив донесени по жалбите на даночните обврзници против решенијата на инспекторите од Управата за јавни приходи претставуваат управно сметководствени акти и треба да подлежат на оценка на нивната законитост во управно сметководствен спор или во постапка на управен спор. Министерството смета дека управно сметководствени спорови, според позитивните прописи на Република Македонија, за ниту едни управни акти не постојат. Управно сметководствен спор, бил предвиден и можеше да се води само против решенијата донесени во втор степен и против решенијата во постапка на ревизија донесени од страна на Службата на општественото книговодство (член 65 од Законот за СОК “Сл. Лист на СФРЈ” бр.70/83). Овој вид на спорови и ако во суштина претставуваат управни спорови, биле воведени со наведениот закон и условени поради карактерот на управните акти, нивната содржина, статусот на субјектите што биле предмет на контрола и на кои им се налагаа соодветни сметководствени обврски, како и статусот, положбата и улогата на Службата на општественото книговодство.
Со влегување во сила на Законот за платниот промет и Законот за Управата за јавни приходи престана да постои Службата за општествено книговодство, како и одредбите на Законот за СОК во врска со постапката на контролата и постапката на управно сметководствениот спор. Според член 37 и 38 од наведениот закон, со денот на отпочнување на примена на истиот Републичката управа за приходи и подрачните единици продолжија со работа како Управа за јавни приходи. Од овие одредби јасно се гледало дека Управата за јавни приходи е нов квалитет во однос на Службата на општественото книговодство и во однос на поранешната Републичка управа за приходи како во поглед на положбата и организацијата, така и во поглед на утврдените надлежности.
Со оглед на изнесеното, сосема неаргументирано и неприфатливо било образложението на Начелното правно мислење на Врховниот суд според кое “од карактерот и суштината, како и целта на решенијата што се донесувале до 31.12.1993 година од страна на СОК при контролата на јавните приходи според одредбите на Законот за СОК и на решенијата кои при контролата на јавните приходи се донесуваат согласно Законот за управата за јавни приходи од 1.01.1994 година, може да се констатира дека во суштина се работи за ист вид решенија донесени при контрола на јавните приходи и од тука употребениот термин во член 31 став 1 точка б од Законот за судовите дека основните судови одлучуваат за законитоста на поединечниот акт во управно сметководствените спорови не треба да се доведува во сомнение фактот дека тие судови се стварно надлежни да одлучуваат за законитоста на поединечен акт донесен во контрола на јавните приходи”.
Во прилог на ваквото гледиште се истакнуваат следните факти. Предмет на тужбата во овие спорови се решенијата на Министерството за финансии што ги донесува во втор степен по жалби изјавени од даночни обврзници против решенија со кои што се налага исклучиво плаќање на неплатени јавни давачки од страна на даночните обврзници. Согласно на Законот за државната управа Министерството за финансии е орган на управа, па оттаму актите што тоа ги донесува во никој случај не можат да бидат управно сметководствени акти, туку се тоа исклучиво управни акти во смисла на одредбата од член 1 од Законот за општата управна постапка и член 7 од Законот за управните спорови. Против управен акт донесен во втор степен може да се води управен спор, согласно цитираната одредба на Законот за управните спорови.
Со точката 1 од правното мислење на Врховниот суд се правело исто така без законски основ, поделба на актите на Министерството за финансии на акти кои подлежат на оценка на законитоста во управен спор и на акти кои подлежат на оценка во управно-сметководствен спор. Министерството за финансии е единствен орган и применува единствена постапка во одлучување по жалбите поднесени против решенија на подрачните единици на Управата за јавни приходи, без разлика за кој вид даночни обврски се работи (данок од добивка, персонален данок, акцизи, данок на промет, комунални такси, надоместоци од игри на среќа и сл.) и без разлика за кои даночни обврзници се работи (правни лица, СТД и физички лица). Од таму, неодржлива била ваквата поделба Врховниот суд да одлучува во постапка на управен спор за дел од овие акти на Министерството за финансии, (кои во основа се акти со кои се потврдени првостепени решенија со кои се наложени обврски за комунални такси, данок на имот, данок на промет на недвижности и права и слично), а основните судови да одлучуваат за актите на Министерството со кои се потврдени решенија на Управата за јавни приходи, а се наложени неплатени обврски од страна на правни лица.
Спротивно на одредбите од член 46-69 од Законот за процесната постапка во кои што се утврдени основните критериуми за утврдување на месната надлежност Врховниот суд на Република Македонија со точката 2 од оспореното начелно мислење се утврдувала месна надлежност на основните судови од подрачјето на судот според седиштето на подрачната единица што го донела првостепеното решение. Наведеното начелно мислење во овој дел немало поткрепа во правните прописи.
Повторно се налгасува дека тужени акти, согласно на Законот за управните спорови се актите донесени во втор степен. Во конкретниот случај тужени управни акти се решенијата донесени во втор степен од страна на Министерството за финансии-Скопје. Месно надлежен суд според начелто на општата месна надлежност е стварно надлежниот суд на чие подрачје се наоѓа седиштето на тужениот орган – Министерството за финансии. Според тоа, нема никаква оправданост да се определува месна надлежност на основните судови според седиштето на подрачната единица што го донела решението во прв степен од причина што истото не е конечно и не е предмет на управниот спор.
Во основа правилно било начелното мислење на Врховниот суд во однос на тоа дека во управните спорови треба да се применува Законот за управните спорови. Меѓутоа, примената на овој закон од страна на основните судови во таканаречените управно сметководствени спорови воведувало пракса што е без преседан во правниот систем на Републиката. Имено, основните судови ќе донесуваат пресуди во тие спорови, кои веднаш стануваат конечни и правосилни. На странките (тужителот и тужениот) им се ускратувало основното право на жалба. Тоа право било гарантирано со Уставот и немало можност да се ускратува врз основа на правно мислење на било кој орган.
4. Судот на седницата утврди дека во оспореното начелно правно мислење е утврдено кои спорови се сметаат за управно-сметководствени спорови, определена е месната надлежност на основните судови во овие спорови, и е определено дека во постапувањето и одлучувањето во овие спорови се применуваат одредбите на Законот за управните спорови.
Имено, како управно-сметководствени спорови во смисла на член 32 став 1 и 2 од Законот за судовите, се сметаат споровите во кои основните судови одлучуваат за законитоста на конечните решенија донесени во работите во врска со контролата на јавните приходи, што ги врши Управата за јавни приходи согласно со одредбите на членовите 12 до 22 од Законот за Управата за јавни приходи, а месната надлежност на основните судови во овие спорови се одредува според подрачјето на основниот суд на кое се наоѓа подрачната единица на Управата за јавни приходи што го донела првостепеното решение.
Во образложението на начелното правно мислење се наведува дека според член 30 став 1 од овој закон, основните судови се надлежни да одлучуваат во прв степен по предметите од судска надлежност, освен по оние предмети кои со закон се ставени во надлежност на друг суд. Според член 32 став 1 точка б, основните судови покрај надлежноста утврдена со член 30, за подрачјата за кои се основани се надлежни да одлучуваат и за законитоста на поединечниот акт во управно-сметководствените спорови. Во ставот 2 на овој член точно е одредено кои основни судови ќе ја вршат надлежноста од став 1.
Со примената на одредбата од член 119 од Законот за судовите (1.07.1996 година), кога во стварна и месна надлежност на основните судови одредени во член 32 став 1 и 2 премина и одлучување за законитоста на поединечните акти во управно-сметководствените спорови (како што ги нарекува законот), од страна на основните судови и Министерството за финансии на Република Македонија биле отворени и поставени следните дилеми; кои спорови се сметаат за управно-сметководствени за кои одлучуваат основните судови одредени во член 32 став 2 од Законот за судовите, кога такви спорови не познава Законот за управата за јавни приходи (“Службен весник на РМ” бр.80/93); како се одредува месната надлежност на основниот суд во овој вид на спорови и дали при постапувањето и одлучување во овие спорови ќе се применуваат одредбите од Законот за процесната постапка или одредбите од Законот за управните спорови, поради што е утврдено начелното правно мислење.
5. Согласно член 101 од Уставот на Република Македонија Врховниот суд како највисок суд во Републиката обезбедува единство во примената на законите од страна на судовите при што согласно член 35 алинеја 1 од Законот за судовите на општа седница утврдува начелни ставови и начелни правни мислења по прашања од значење за обезбедување на единство во примената на законите од страна на судовите.
Имајќи ги предвид наведените уставни и законски одредби начелните правни мислења всушност претставуваат облик на општење меѓу судовите со кои се обезбедува единство во примената на законите. При тоа Врховниот суд ниту со Уставот ниту со законот не е овластен да донесува прописи со кои на општ начин се уредуваат правни односи, туку тој е овластен да донесува само акти со кои ќе влијае на начинот на примена на законите во повеќе исти или слични случаи од страна на надлежните судови.
Имено, управно сметководствените спорови беа предвидени со Законот за службата на општественото книговодство (“Службен лист на СФРЈ” бр.70/83), при што тие беа посебен вид на управни спорови кои можеа да ги покренат корисниците на општествени средства или општествено-политичка заедница, против решенијата на Службата на општественото книговодство донесени во втор степен или против решенија во постапка за ревизија (член 65 од Законот).
Управно-сметководствените спорови беа во надлежност на окружните стопански судови, при што, согласно член 45 точка “ж” од Законот за редовните судови (“Службен весник на Република Македонија” бр.17/97) окружните стопански судови одлучуваа во прв степен за законитоста на поединечните акти во управно-сметководствените спорови.
Со донесувањето на Законот за управата за јавни приходи (“Сл. Весник на РМ”бр.80/93) престана да важи односно да се применува сојузниот Закон за службата за општествено книговодство во кој беа предвидени управно-сметководствените спорови.
Во Законот за управата за јавни приходи веќе не се предвидени овој вид на спорови.
И покрај тоа што во правниот систем на Република Македонија веќе не се предвидени управно сметководствените спорови, со Законот за судовите (“Службен весник на Република Македонија” бр.26/95) основните судови се овластени да одлучуваат за законитоста на поединечните акти во управно сметководствените спорови, без при тоа со овој или со друг закон да се определи кои спорови ќе се сметаат за управно-сметководствени спорови (член 32). Според член 34 став 1 точка 3 од овој Закон Врховниот суд е овластен да одлучува во прв и втор степен во управните спорови кога е тоа определено со закон.
Во Законот за управните спорови (“Службен лист на Република Македонија” бр.4/77) е предвидено дека управен спор може да се води само против управен акт, а под управен акт се подразбира акт со кој државен орган или организација која врши јавни овластувања, решава за извесно право или обврска на определен поединец или организација во некаква управна работа (член 6). Управен спор може да се поведе само против управен акт донесен во втор степен, а против акт донесен во прв степен само ако не е дозволена жалба во управна постапка (член 7).
Тужена страна во управен спор е органот чиј акт се оспорува (член 15).
Против одлуката донесена во управен спор жалба може да се изјави само ако е тоа предвидено со закон во определени предмети.
Од овие одредби може да се заклучи дека управен спор се води против управен акт, дека тужена страна е органот чиј акт се оспорува, дека управен спор се води по правило против второстепено решение и дека жалба е дозволена само кога тоа е предвидено со закон.
Во Законот за управните спорови не е утврдена месната надлежност на судовите, туку, согласно член 60, доколку овој закон не содржи одредби за постапката во управните спорови, ќе се применуваат одредбите на Законот за процесната постапка.
Во Законот за процесната постапка (“Службен лист на СФРЈ” бр.4/77), месната надлежност ако со законот не е определена исклучува месна надлежност на некој друг суд се определува според општата месна надлежност за тужениот, односно за судење во спорови против општествените правни лица општо месно надлежен е судот на чие подрачје се наоѓа нивното седиште, а во случај на сомневање како седиште ќе се смета местото каде што се наоѓаат нивните органи на управување.
Со оспореното начелно правно мислење на Врховниот суд на Република Македонија, се определува кои спорови се сметаат за управно сметководствени спорови, кој суд е месно надлежен за овие спорови, при што како месно надлежни се основните судови од подрачјето на подрачните единици на управата кои го донесуваат првостепеното решение, а управен спор се води против второстепеното решение, односно тужена страна е органот кој одлучува во втор степен. Исто така, со начелното правно мислење е уредено дека во постапувањето и одлучувањето во овие спорови се применуваат одредбите од Законот за управните спорови, според чии одредби не е дозволена жалба против одлуката на судот, што значи дека против одлуките на основните судови во управно-сметководствените спорови жалба не е дозволена, туку само вонредени правни лекови.
Со оглед на изнесената фактичка состојба Судот оцени дека со оспореното начелно правно мислење не се обезбедува само единство во примената на законите од страна на судовите туку со него се уредуваат прашања кои би требало да се уредат со закон.
Согласно член 98 став 2 од Уставот судовите се самостојни и независни и судат врз основа на Уставот, законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, што значи општите правни мислења на Врховниот суд не се основ врз кој судат судовите.
Исто така, според член 35 став 2 од Законот за судовите начелните правни мислења и ставови на Врховниот суд се задолжителни само за советите на Врховниот суд, а согласно член 11 став 2 од овој Закон во примената на правото судијата не е врзан за правното мислење на повисокиот суд.
Со оглед на тоа што начелните правни мислења на Врховниот суд немаат карактер на правни норми кои се задолжителни за пониските судови, односно пониските судови со Уставот и со закон не се обврзани да судат врз основа на начелните правни мислења на Врховниот суд, Судот оцени дека со оспореното начелно правно мислење, иако на одреден начин се опфатени одредени прашања кои би требало да се уредат со закон, тоа нема карактер на пропис подобен за уставно судска оценка.
Со оглед на тоа Судот оцени дека не е надлежен да ја оценува уставноста и законитоста на оспореното начелно правно мислење, поради што одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Милан Недков и судиите д-р Никола Крлески, Олга Лазова, д-р Стојмен Михајловски, д-р Јован Проевски, Бесим Селими, д-р Јосиф Талевски и д-р Тодор Џунов. (У.бр.83/97)