У.бр.67/2007

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 16 април 2008 година, донесе

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 1 во делот

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите и нивните делови од законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата за наведените одредби и делови немало уставна основа за да се вградат во Законот за просветната инспекција. Ова од причини што според член 95 став 3 од Уставот на Република Македонија, организацијата и работата на органите на државната управа се уредувала со закон што се донесувал со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, а тоа значело дека овие прашања веќе биле уредени со Законот за организација и работа на органите на државната управа и истите тие прашања не можеле подоцна спротивно на Уставот и овој закон поинаку да се уредуваат или преуредуваат со Законот за просветната инспекција, а кој се донесувал само со просто мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 11 став 1 точка 9 од Законот за организација и работа на органите на државната управа за вршење на функциите на државната управа било основано и Министерството за образование и наука, а според член 23 став 2 алинеја 4 од истиот Закон, во состав на Министерството за образаование и наука бил Државниот просветен инспекторат, што се потврдува и во членот 3 од Законот за просветната инспекција. Согласно член 43 став 1 од наведениот Закон, инспекцискиот надзор го вршеле само органите на државната управа во рамките на своите овластувања“. Дотолку повеќе што и според член 115 став 3 од Уставот, општината била самостојна во вршењето на надлежностие утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го вршела Републиката, а тоа значело, дека не и овластените инспектори на општината и на градот Скопје, како што било пропишано во оспорените законски одредби и нивните делови.

Според тоа, оспорените законски одредби и нивните делови не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 95 ставовите 1 и 3, член 96, член 115 став 3 и член 117 став 4 од Уставот на Република Македонија.

Врз основа на изнесеното се предлага, Уставниот суд на Република Македонија да поведе дпостапка за оценување на уставноста на наведените одредби и нивните делови од Законот за просветната инспекција.

Воедно до донесувањето на конечна одлука по оваа иницијатива, подносителот на иницијативата му предлага на Уставниот суд на Република Македонија, да донесе решение за запирање на извршување на поединечните акти или дејствија што биле преземени врз основа на оспорените законски одредби и делови, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

3. Судот на седницата утврди дека според оспорениот член 1 од Законот се уредуваат организацијата, надлежностите и овластувањата на просветната инспекција, што ја врши Државниот просветен инспекторат и овластените инспектори на општината и на градот Скопје.

Според оспорениот член 10 од Законот градоначалникот на општината, односно на градот Скопје може да овласти лице од општинската, односно администрацијата на градот Скопје за вршење на просветна инспекција.
Условите од членот 7 на овој закон се однесуваат и на овластен инспектор на општината и на градот Скопје.
Овластениот просветен инспектор врши надзор над законитоста на вршењето на работите од областа на образованието од надлежност на општината, односно на градот Скопје, согласно со закон.
Овластениот просветен инспектор врши надзор над:
1) условите и постапката за основање и престанок со работа на воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
2) условите за работа на воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
3) запишувањето на учениците во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
4) опфатот на учениците согласно со реонизацијата на основните училишта,
5) превозот, исхраната и сместувањето на учениците во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
6) условите за избор на наставници и стручни соработници во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
7) постапката за формирање на училишните органи во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје, и
8) контрола на средствата стекнати од сопствени извори во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје.

Според оспорениот член 11 од Законот, доколку градоначалникот на општината, односно на градот Скопје не овластил просветен инспектор за вршење на работи утврдени со овој закон, истите ќе ги врши државниот просветен инспектор на сметка на општината, односно на градот Скопје, до овластувањето на просветен инспектор.
Доколку градоначалникот на општината, односно на градот Скопје овластил просветен инспектор за вршење на работите утврдени со овој закон, а истиот не ги врши, во тој случај работите ќе ги врши државен просветен инспектор на сметка на општината, однсоно на градот Скопје.

Според оспорениот член 12 од Законот, овластувањето за вршење надзор, државниот просветен инспектор и овластениот просветен инспектор го потврдува со легитимација.
Формата и содржината на образецот на легитимацијата од ставот 1 на овој член и начинот на нејзиното издавање и одземање го пропишува министерот.
Легитимацијата на државниот просветен инспектор ја издава министерот, а на овластениот просветен инспектор ја издава градоначалникот на општината, односно на градот Скопје.

Според оспорениот член 15 од Законот, директорот на Државниот просветен инспекторат донесува годишна програма за работа на Државниот просветен инспекторат и го организира нејзиното спроведување.
Градоначалникот на општината, односно на градот Скопје донесува годишна програма за работа на овластениот просветен инспектор и го организира нејзиното спроведување.
Директорот на крајот на календарската година изготвува годишен извештај за работата на Инспекторатот и го доставува до министерот и Владата на Република Македонија. Извештајот за работа е достапен за јавноста.
Градоначалникот на општината, односно на градот Скопје изготвува годишен извештај за работата на овластениот просветен инспектор. Извештајот за работа е достапен за јавноста.
Извештаите од ставовите 3 и 4 на овој член содржат:
1) оцена за квалитетот на образовниот процес и ефективноста преку евалуацијата на работата на воспитно-образовните установи,
2) општа оцена на состојбите од аспект на почитување на законитоста од страна на воспитно-образовните, високообразовните и научни установи,
3) податоци за бројот на извршените надзори во одделни воспитно-образовни, високообразовни и научни установи,
4) податоци за утврдените повреди и изречените мерки, како и за спроведување на изречените мерки,
5) препораки за подобрување на утврдените состојби и
6) други податоци од значење за работата на Државниот просветен инспекторат, односно за овластениот просветен инспектор.

Според оспорениот член 17 од Законот, стручно лице ќе го определи директорот на Државниот просветен инспекторат, односно овластениот просветен инспектор од списокот на стручни лица.

Според оспорениот член 23 од Законот, вонредниот и контролниот надзор може да ги врши и овластениот просветен инспектор во воспитно-образовните уставнои основани од општината,односно градот Скопје.

Според оспорениот член 29 од Законот, овластениот просветен инспектор при вршењето на надзор е овластен да:
1) остварува увид во извршувањето на законите, другите прописи и општи акти во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје и да бара потребни податоци за тоа,
2) укажува на извршување на законите и другите прописи, односно отстранување на констатираните недостатоци произлезени од примената на незаконски мерки или од повредата на законот и другите прописи во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
3) спречи спроведување на незаконски мерки, дејствија, работи и постапки во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
4) предлага поведување на дисциплинска постапка против вработените во воспитно-образовните установи основани од општината, односно градот Скопје,
5) предлага отстранување од работното место во случаите утврдени со овој закон и
6) го известува советот на општината, односно Советот на градот Скокпје за наодите од изввршениот инспекциски надзор за случаите кога е потребно отстранување на повреди од таков карактер кои не трпат одлагање и го загрозуват животот или здравјето на децата, учениците, студентите и на вработените во воспитно-образовниот процес.

Според оспорениот член 32 од Законот, против решението на државниот просветен инспектор и овластениот просветен инспектор може да се поднесе жалба до министерот во рок од осум дена од приемот на решението.

4. Согласно член 8 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Според член 95 став 1 од Уставот, државната управа ја сочинуваат министерства и други органи на управата и организации утврдени со закон, а во ставот 3 од овој член од Уставот е утврдено дека организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Согласно член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Според член 23 точка 2 алинеја 4 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.44/2000 и 55/2002) во состав на Министерството за образование и наука е и Државниот просветен инспекторат.

Со Законот за локалната самоуправа во членот 22 е утврдена листата на надлежностите на општините, во која според точката 8 на овој член од Законот како надлежност на општините е утврдено: образованието – основањето, финансирањето и администрирањето на основните и средните училишта, во соработка со централната власт, во согласност со закон, организирање на превоз и исхрана на ученици и нивно сместување во ученички домови.

Со Законот за просветната инспекција се уредуваат, организацијата, надлежностите и овластувањата на просветната инспекција, што ја врши Државниот просветен инспекторат и овластените инспектори на општините и на градот Скопје.

Тргнувајќи од законското овластување дефирнирано во членот 23 точка 2 алинеја 4 од Законот за организација и работа на органите на државната управа како lex generalis, со Законот за просветната инспекција, како lex specialis, конкретно се дефинира и одредува просветниот инспекторат и неговата надлежност.

Имено, фактот дека со Законот за организација и работата на органите на државната управа се уредуваат организацијата, надлежностите и работата на органите на државната управа како lex generalis, не претставува пречка законодавецот во рамките на своите уставни овластувања (член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот) со други закони да ги доуреди одредени прашања како што впрочем е и случајот со предметниот закон и тоа не претставува повреда на Уставот.

Донесувањето на Законот за просветната инспекција е во функција на дефинирање и прецизирање на организацијата, надлежностите и овластувањата на просветната инспекција што ја врши Државниот просветен инспекторат и овластените инспектори на општината и на градот Скопје, како што на пример е и Законот за основно, средно, високо образование, или пак друг закон, како lex specialis, независно од тоа дека надлежностите за наведените и други закони се утврдени во генералниот Закон за организација и работа на органите на државната управа.

Поаѓајќи од анализата на наведените уставни и законски одредби јасно произлегува дека надлежноста, односно организацијата и работата на Министерството за образование, а во тие рамки и на Државниот просветен инспекторат е уредено со законите за организација и работа на органите на државната управа, и Законот за просветната инспекција, како што впрочем и предвидува членот 95 став 3 од Уставот, а Законот за просветната инспекција е во функција на дефинирање и прецизирање на организацијата, надлежностите и овластувањата на државниот просветен инспекторат, како што е наведено погоре, поради што не може да се прифатат наводите во иницијативата дека законодавецот немал право наведените работи да ги доуреди со Законот за просветната инспекција.

5. Согласно Амандман XVII точка 1 со кој се заменува членот 115 од Уставот на Република Македонија во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 115 став 2 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Според член 69 став 1 од Законот за локалната самоуправа, надзорот над работата на органите на општината во вршењето на нејзините надлежности го опфаќа надзорот над законитоста и контрола и ревизија врз материјалното и финансиското работење.

Согласно ставот 2 на овој член од Законот, надзорот над работата на органите на општината над вршењето на делегирани работи од надлежност на органите на државната управа го опфаќа надзорот над законитоста и надзорот над ефикасноста.

Врз основа на ставот 3 на истиот член од Законот, во случаите утврдени со закон, се врши и претходен надзор кој опфаќа претходна согласност на прописите на општината.

Според ставот 4 на овој член од Законот, начинот и постапката на вршењето на надзорот над работата на органите на општината се утврдени со закон, а според ставот 5, органите на општината се должни да соработуваат со органите за вршење на надзор.

Согласно членот 70 став 1 од Законот за локалната самоуправа надзорот над законитоста на прописите на општината го врши министерството надлежно за вршење на работите на локалната самоуправа на начин и постапка утврдени во членот 71 од Законот.

Во точката 4 со наслов „Овластени просветни инспектори на општината и на градот Скопје“ е систематизиран оспорениот член 10 од Законот за просветната инспекција според кој, градоначалникот на општината, односно на градот Скопје може да овласти лице од општинската, односно администрацијата на градот Скопје за вршење на просветна инспекција.
Условите од членот 7 на овој закон се однесуваат и на овластен инспектор на општината и на градот Скопје.
Овластениот просветен инспектор врши надзор над законитоста на вршењето на работите од областа на образованието од надлежност на општината, односно на градот Скопје, согласно со членот 10 од овој закон.

Според оспорениот член 11 од Законот, доколку градоначалникот на општината, односно на градот Скопје не овластил просветен инспектор за вршење на работи утврдени со овој закон, истите ќе ги врши државниот просветен инспектор на сметка на општината, односно на градот Скопје, до овластувањето на просветен инспектор.
Доколку градоначалникот на општината, односно на градот Скопје овластил просветен инспектор за вршење на работите утврдени со овој закон, а истиот не ги врши, во тој случај работите ќе ги врши државен просветен инспектор на сметка на општината, однсоно на градот Скопје.

Тргнувајќи од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот, покрај тоа што ја гарантира самостојноста на општините и градот Скопје, предвидува дека Републиката врши надзор над законитоста на нивната работа.

Од одредбите од Законот за локалната самоуправа произлегува дека надлежностите на општината во принцип се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон. Значи самиот Закон за локалната самоуправа предвидел исклучок во смисла на тоа дека со посебен закон може да се предвиди одземање на надлежностите на општината.

Во оваа смисла одлуките, односно мерките што ги преземаат овластените инспектори на општината и на градот Скопје при вршењето на просветниот инспекциски надзор кој согласно членот 2 од Законот за просветната инспекција опфаќа надзор на квалитетот на образовниот процес и ефективноста преку евалуација на работата на воспитно-образовните установи во основното и средното образование и вршење надзор над примената на законите, другите прописи и општи акти од областа на воспитанието и образованието, го немаат истото значење и правно дејство како одлуките на ресорното министерство што тоа ги донесува при вршење на надзорот над законитоста, односно се соема различен институт од надзорот над законитоста на работата на општината од членот 115 од Уставот на Република Македонија, поради што со оспорените одредби и нивни делови од Законот за просветната инспекција не се повредуваат наведените уставни одредби, односно нема колизија меѓу овластувањата на овластените инспектори на општината и на градот Скопје и овластувањата на надзорот кој во име на Републиката ги врши ресорното министерство, во конкретниот случај Министерството за образование и наука.

Имајќи го предвид наведеното, законодавецот со оспорените одредби од Законот за просветната инспекција предвидел одземање на вршењето на работите од органите на општината и органите на градот Скопје од страна на државниот просветен инспекторат се со цел да се обезбеди непречено остварување на надлежностите утврдени во Законот за локалната самоуправа, Законот за просветната инспекција и да се реализира уставно утврдената позиција на единиците на локалната самоуправа од Амандманот XVII на Уставот, а овластувањата на овластените просветни инспектори на општината и на градот Скопје се во рамките на надлежностите на општините и градот Скопје утврдени во членот 22 од Законот за локалната самоуправа, поради што оспорените одредби и нивните делови од Законот за просветната инспекција не се во спротивност со посочените уставни одредби.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.67/2007
16 април 2007 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски